南海基层治理体制创新

二、资源整合与合作共治：南海基层治理体制创新

当前，制约我国利益纠纷及时有效调处的一个核心问题就是基层治理资源偏少且过于分散，这导致基层治理的手段过于单一。要突破这一难题，就必须对传统基层治理模式进行体制机制上的创新，构建新型的合作共治模式。

（一）基层治理的“碎片化”危机与合作共治的新型治理模式

所谓政府管理的“碎片化”（fragmented），是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。^[30]韦伯的分析已经表明，现代政府必然是基于专业分工原则的科层制模式。但是，过细的职责分工和机构分割又必然导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人无责等弊端。第一，分工过细导致流程破碎、组织僵化。分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节的处理，一项简单的工作也要被拆分成一系列烦琐的活动，专业化分工越来越细，工作环节越来越多。因此一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，造成相互隔离的部门壁垒，增加各个业务部门之间的交流，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还容易造成多头指挥，令办事者无所适从。这种相互隔离和自我封闭使组织的灵活性大为下降，很难适应快速多变的信息化社会环境，也无法对服务对象的需求作出快速、及时的反应。第二，部门林立导致本位主义、整体效率低下。每个部门各司其职、各管一事，而各个部门都有其自身的利益追求，在执行任务时，它们往往从本部门的实际利益出发，精心构思自己的行为，容易忽视政府的总体使命，不可避免地会出现本位主义、互相推诿的现象。第三，管理驱动导致服务意识不强、服务效能不高。“碎片化”政府管理模式遵循“管理驱动”的逻辑，即在公共事务的管理活动中，以自身管理的便利为出发点，并非以服务对象的利益为导向。当服务对象与政府打交道时，往往要经过若干个部门过于烦琐和复杂的手续，而按层级传递信息、书面审核以及按部门职能逐一审批的工作方式，使公众花费大量的时间和精力去排队等待，严重妨碍了社会公众获取政府公共服务的效率。^[31]

我国基层治理的碎片化是影响社会矛盾有效解决的重要原因。^[32]社会矛盾的发展具有一定的规律性，其中重要的一点就是集聚性和传导性，一个小的矛盾错过了最佳化解时期，就有可能变成大的矛盾，甚至发展到不可控制的局面。当前，利益纠纷以井喷式的速度大量涌现，需要政府快速作出回应，以把矛盾遏制在萌芽状态，但我国基层矛盾处理机构则是条块分割严重、力量分散，造成“领导批来批去、部门推来推去、问题转来转去、群众跑来跑去”的现象。这种治理资源“碎片化”的状况不仅使每一个部门陷入单兵作战、管理手段单一的困境，而且容易贻误矛盾化解的最佳时机，不仅不能及时化解老百姓心目中的怨气，反而使其更加激化，使一些小问题变成大问题、个体问题演变成群体问题、群体问题演变成社会问题。要提高基层治理的效率，就必须对这一传统治理模式进行体制机制上的创新，以把有限的基层治理资源有效整合起来，最大限度地发挥综合效应，形成一种多元主体合作共治的新型治理模式。

所谓多元主体合作共治，是指在基层治理中，由政府、企业、社会组织和个人等主体多元参与，进行民主性合作，以实现公众利益的最大化。^[33]其中，政府内部各部门之间的合作是合作共治的前提和基础。在这方面，西方20世纪90年代以来兴起的“整体型政府”（holistic government）理念具有重要的借鉴意义。“整体型政府”是相对于之前所流行的“碎片化政府”（fragmented government）来说的，按照克利斯托弗·波利特（Christoppher Pollit）的经典概括，“整体型政府”的深刻内涵是“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”。^[34]构建“整体型政府”需要从机构、业务流程、信息资源、服务与沟通渠道等方面加以整合。南海区探索出的镇（街）综治维稳信访中心正是这方面的尝试。

（二）从镇（街）综治信访维稳中心到三级综治信访维稳平台

2009年2月，南海区被确定为广东省5个“强综治、创平安、促发展”先行区之一，省委常委、政法委书记、省综治委副主任梁伟发亲临镇街一线调研部署，并确立了构建镇（街）综治信访维稳中心的思路。随后，全区8镇街迅速行动，区、镇（街道）两级财政投入993万余元，仅用3个月就完成了全区8个镇街的综治信访维稳中心建设提升工作，不仅统一了办公场所及硬、软件资源，还进一步把中心的运作机制、办事流程、内部管理等内容逐步统一，建立起“扇形”工作机制。真正将原本分散的行政资源和司法资源整合，实现优化配置，形成合力，产生1加1大于2的效果。2010年，南海区在全面完善镇街综治信访维稳中心建设的基础上，继续深入推进综治工作，以“减政强镇”改革为契机进一步提升镇（街道）综治机构格局。8个镇（街道）统一设置综治信访维稳办，由镇（街道）党（工）委书记担任综治委主任，专职副书记担任综治信访维稳办主任和综治信访维稳中心主任，强化了镇（街道）对综治工作的领导。

同时，南海区还推动综治信访维稳中心向区、村（社区）两头延伸，在区一级，将建筑面积近2500平方米的原南海迎宾馆贵宾楼整栋改造成为区综治信访维稳中心，在村（社区）一级，全面建设286个村（社区）综治信访维稳中心，实现了三级中心互联互通，工作效能日益彰显。该项举措取得了巨大的成功，自成立到2010年底，区级中心受理矛盾纠纷167宗，成功化解162宗，成功化解率为97％；镇（街道）中心受理矛盾纠纷2493宗，成功化解2319宗，成功化解率为93％，其中现场调解成功1795宗，现场调解成功率为72％；村（社区）中心受理矛盾纠纷2695宗，成功化解2560宗，成功化解率为95％，基本实现“小事不出村（社区），大事不出镇（街道），矛盾不上交”。^[35]快速有效的服务，给群众带来了信心，综治信访维稳中心逐渐获得了群众的认可。在南海，群众开始养成了“有矛盾到中心”的习惯，综治信访维稳中心逐渐成为基层的和谐枢纽。

南海区的实践为破解基层治理的“碎片化”危机提供了一个宝贵的样本。从深层次看，综治信访维稳中心的创新之处在于其实现了构建“整体型政府”所需要的机构整合、业务整合、信息资源整合、沟通和服务渠道整合。

（三）机构整合：建立以联合为特征的组织结构形式

“整体型政府”构建需要打破传统政府管理模式中分散化、功能分割、各自为政的管理和服务方式，专业分工、等级森严的金字塔组织结构开始逐步转变为以流程为中心的由多个工作团队组合而成的扁平化网状结构。因此，“联合”（joined-up）是“整体型政府”组织机构的一个基本特征。^[36]英国学者汤姆·林在总结西方各国“整体型政府”改革实践经验的基础上，认为最佳的“整体型政府”组织模式应该包括“内、外、上、下”四个整合维度：所谓“内”，是指政府组织内部的合作；所谓“外”，是指组织之间的合作，包括政府部门与市场组织、社会组织之间的合作，意味着一种跨组织的工作方式；所谓“上”，是指与科层制体系内上级组织形成良好的沟通机制；所谓“下”，是指与科层制体系内下级组织形成良好的沟通机制。^[37]

镇街综治信访维稳中心究竟是一个什么样的架构？2009年10月27日，时任广东省委常委、政法委书记、省综治委副主任的梁伟发有一个概括：“我省全面推进的镇街综治信访维稳中心建设，是指在全省镇街一级建立以综治办为牵头，以司法所为基础，实现综治办、信访办、司法所等部门集中办公，同时整合综治、信访、司法、公安、法庭、纪检、民政、城管、国土、劳动、文化、交通、安监、林业、社会事务、流动人口和出租屋服务管理等部门力量，统筹人民调解、行政调解、司法调解三大调解资源，各职能部门既依法履职、各负其责，又密切配合、协调联动，形成统一受理调处群众信访及矛盾纠纷、开展社会治安综合治理的大综治大调解工作平台。”^[38]南海区的具体做法就是将综治、信访、司法、劳动等多个部门的工作人员集中到综治信访维稳中心统一办公，为群众提供“一站式”高效服务。中心一般分为接访厅、调解室、联席会议室、办公室四大功能区，各部门相关人员在接访厅统一接访，现场进行案件分流，然后现场安排相关人员进行调解，如果涉及多个政府部门，则由现场召开联席会议解决，能当场调解结案的当场调解结案，不能当场调解结案的，由中心值班领导视个案性质分流给相关职能部门办理并督办反馈结果。这样，真正实现了“四个一”的运作方式，即“一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核监督”。

而且，南海综治信访维稳中心还通过政府购买服务等方式购买民间专业调解、法律服务等组织的服务，实现与非政府组织的外部联合，达到“向外”维度的资源整合；通过把“中心”向区、村（社区）两头延伸，达到“向上”和“向下”维度的资源整合。

（四）业务整合：再造以协同为特征的行政流程

机构整合的目的是为了业务整合，业务整合建立在流程的设计和再造基础之上。“碎片化”政府管理模式固守以职能为中心的观念，按照不同的职能把业务流程划分为若干小段，使原本完整和连贯的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，从而导致多头指挥、协调困难，影响整体作业效率。行政流程再造要求以流程为中心，彻底打破部门界限，以全局最优为目标来设计和优化流程中的各项活动。也就是说，政府业务流程按照工作完成的自然顺序而非人为的硬性直线顺序来安排，依据共时性和网络化的协作关系和结构来运作，最终达到政府各部门之间业务的虚拟整合和网络化协同办公。^[39]

南海区综治信访维稳中心之所以能够高效运行，有效实现政府各部门的业务整合，关键在于其实现了行政流程的再造，围绕公众的服务请求，政府各部门、上下级和岗位之间形成相互咬合、自行调节运行的“服务链”，具体来说就是他们建立起了统一的矛盾纠纷的“扇形”调解流程图（见图6-1）。

图6-1　南海区综治信访维稳调解流程图

这一调解流程图又被称为“六步工作法”。第一步，现场调解。群众来到“中心”提出诉求，受理总台值班领导即组织“中心”有关工作人员进行现场调处，力争当场化解矛盾纠纷。第二步，分流调解。对不能当场处理的，按矛盾纠纷性质分类进行人民调解或行政调解两条路径分步办理。第三步，落实职能部门调解。属人民调解范畴的，由司法所组织调解；属行政调解范畴的，由主管行政单位组织调解；“中心”总台跟进督办反馈。第四步，综治信访维稳办公室主任牵头联合调解。如职能部门调解未成，由综治信访维稳办公室主任组织有关职能部门人员一起会商处理。第五步，综治委主任牵头联合调解。如综治信访维稳办公室主任组织调解未成，由综治委主任（镇街党工委书记兼任）组织全镇街资源、群策群力解决问题。第六步，仲裁或诉讼过程调解。如综治委主任组织调解未成，由当事人提起仲裁请求或诉讼，仲裁机构或法庭再组织仲裁或诉讼调解。每一调解步骤都要力争成功化解问题，并限期反馈结果到“中心”平台，“中心”全程跟踪，逐一建立台账，直至定分止争、案结事了。所以“扇形”调解流程图使人民调解、行政调解、司法调解得到有机衔接，实现了群众诉求的“一条龙”服务，规范了基层化解矛盾的步骤和程序，增强了各部门各层级干部的调处责任，从而奠定了整个“中心”运行的机制基础。^[40]

（五）信息资源、服务和沟通渠道的整合

除了机构整合和业务整合之外，综治信访维稳中心还实现了信息资源、服务和沟通渠道方面的整合。

在传统的“碎片化”基层治理模式下，各个部门都分别进行信息储备，一个个部门犹如一座座“信息孤岛”，信息资源很难共享，导致信息收集成本虚耗，更重要的是导致部门之间信息无法联通，既给为老百姓提供服务带来了不便，又给重复上访、缠访等不正当维权方式留下了可乘之机。而在综治信访维稳中心，实行的是统一的信息管理，通过“电子台账”登记，能实时、快捷、准确地反映受理事项的登记、分流、处理、反馈情况，各部门都可以共享这些信息，有利于提高管理服务水平。

在传统的“碎片化”基层治理模式下，政府服务提供方式是分散化、部门化的，需要公众来回奔跑于各个职能部门之间，政府呈现的是一种高高在上而又支离破碎的面貌。^[41]而综治信访维稳中心通过机构整合和流程再造改变了这种分散的、各自为政的提供公共服务的方式，实现了同一窗口“一次性”提交和办结，政府的角色由管理者变为服务者，老百姓也敢于和愿意来找政府解决困难。这正如南海区狮山镇基层工作人员所说的那样：“以往综治信访维稳工作开展难，市民不了解如何办事，各个职能部门又相隔甚远，往往一个简单的纠纷调解案，市民要往返多个部门、走许多趟，这就形成了一堵‘墙’，市民怕来办事、调解、上访，不信任我们。现在通过统一办公，统一工作流程，让市民进到中心，就有相应的部门出来解决问题，真正便民利民，拆掉市民心中的‘墙’。”^[42]

总之，通过以上几个方面的整合，南海区探索出一条“在原有基础上，重新配置和有效整合原有综治信访维稳工作资源存量”^[43]的基层治理新模式。