重构乡村基层治理结构

从国家提出农村社区建设战略的历史背景来看，农村社区建设是政府为了适应农业税费改革后国家——农民关系的变化，促进乡村自生秩序与国家权力的有效衔接，对乡村基层治理结构进行的改良与重构。而目前的农村社区建设更多地立足于根据实际情况打造公共服务平台，其社会治理和社会重建的功能并未得到充分发挥。当前的时代背景和现实情况需要农村社区完成的历史使命至少包括以下三点：通过为农民提供公平合理的公共服务奠定国家的合法性基础；实现好乡村自生秩序与现代国家建构的有效衔接，促进国家权力渗人与村落自主性之间的良性平衡；确保自身运转的可持续性，构建有效的组织保障和资金支持体系。基于以上三点，本文希望能够提出一些东北三省农村社区建设的基本原则。

一是形成社区管理“政务”、村委会管理“村务”、村党支部负责“党建”的管理体系，促进乡村自生秩序与现代国家建构的良性互动。在“乡政村治”体制下，乡村社会的管理主体是“村两委”，具体的执行主体是村民委员会，这一体制最直接的弊端就是“村务”、“政务”统筹管理。村务是对村内事务进行自我管理、自我教育、自我服务的自治活动，主要包括管理村集体资产，协调村民关系，调解民间纠纷，指导农村经济合作社工作，以及其他协助工作。政务主要包括国家政权的公共管理和公共服务职能。村委会作为基层群众性自治组织，并不具备管理政务的合法性和合理性。因此，农村社区的首要任务应该是将“政务”从村民委员会的职能中剥离出来，将公共服务供给和公共事务管理纳人农村社区服务中心，“村两委”不应再负责低保、治安、计划生育等公共事务，村委会应该强化和完善“村民自治”，完善民主管理制度，开展公共服务监督评价活动，村党支部应搞好基层党建的相关工作。最终形成社区管理“政务”，村委会管理“村务”，村党支部负责“党建”的管理格局，各部分职能分工明确，做到既要避免交叉，又要相互监督制衡。至于农村社区服务中心的建设是以乡镇为单位，还是以行政村或其他范畴为单位，仍有待进一步的考察与探讨。

二是上移农村社区建设责任主体，保障资金来源。探讨农村社区的资金来源必须从我国的财政税费政策谈起。农业税费改革之前，我国的农业收人属于地方财政，地方政府有为农村提供公共服务的责任。农民需要缴纳“三提五统”的费用，所谓的“三提五统”就是“三项村提留、五项乡统筹”，具体包括：村集体经济组织从农民生产收人中提取的用于村级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的公积金、公益金和管理费，以及乡（镇）向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于乡村教育办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。可见，在农业税费改革之前，“三提五统”是农村公共事业和公共服务的资金来源。随着农业税的取消，“三提五统”成为历史名词。这就意味着国家不再向农民收钱，而是由政府的公共财政体系来负担乡村的公共建设。因此，村民由“自我服务”转变为政府为其提供“社会服务”，形成了通过中央及上级政府的转移支付来负担农村公共事业建设的局面，农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移。农村社区作为管理乡村“政务”的载体，主要职责就是管理公共事务和提供公共服务，而完成这两项职责的资金应该来源于中央与上级政府。国家可以通过财政转移支付、税收支持等多种方式为农村社区建设提供资金支持。例如，可以通过“城建税”补贴农村社区建设，城建税是我国为了加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源开征的一个税种，但征收范围却不仅限于城市，也在县城、乡镇以及农村范围内征收，因此，政府用城建税来支持农村社区建设具有合理性和合法性基础。当然，在实际运作过程中，基层政府、村集体和村民也可以以各种方式参与到农村社区建设当中，但农村社区建设责任主体的上移已经是毋庸置疑的事实。

三是农村社区建设需要处理好与农村专业经济协会的合作关系，有效整合强制性制度变迁和诱引性制度变迁过程。从制度建设层面来看，强调国家权力的强制性制度变迁和强调市场作用的诱引性制度变迁是相辅相成的。以强制性为开端的制度变迁，最终需要市场作用机制进行补充，以诱引性为开端的制度变迁，最终需要国家权力的认可。农村社区建设显然是一项政府主导的强制性的制度变迁过程，自然也会需要市场的激励在制度供给中发挥作用。目前，在乡村社会中发挥重要作用的经济组织就是各类农村专业经济协会，这是一种新型的农民自愿组成的互助合作性组织，既有在国家政权或政策引导下成立的，也有农民自发成立的。无论哪种形式的农村专业经济协会，都正在乡村经济社会生活中扮演重要角色，不仅是农业产业化经营的重要组织形式，还成为政府与会员之间的沟通桥梁。农村社区建设应该在为农村专业经济协会提供有效服务和政策支持的基础上，整合协会力量，发挥协会作为市场机制的补充作用，进一步促进农村社区的健康发展。

本文无意提出某种农村社区建设的具体模式，因为面对复杂的乡村社会，本来就应该有各种因地制宜的模式，只是希望能够提出农村社区

建设应该遵循的相对明确、统一的内在机理和运作机制，促进农村社区建设的良性发展，并以此为突破路径创新农村社会治理体制，最终实现乡村社会的稳定有序。

参考文献：

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［5］徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释.《学习与探索》，2006（6）.

［6］于燕燕.社区自治与政府职能转变.北京：中国社会出版社，2005.

［7］参见徐勇.在社会主义新农村建设中推进农村社区建设.江汉论坛，2007（4）. ［8］项继权.农村社区建设：社会融合与治理转型.社会主义研究，2008（2）.