治理体制的陈旧

(一)生态环境管理体制没有理顺

中国生态环境多部门管理,分权化、部门化和碎片化监管现象突出。生态环境保护领域实行的是统管与分类相结合的多部门、分层次的管理体制,涉及包括环保、国土、林业、农业、水利等部门,存在职能重复、职能交叉的部分。如污染防治职能分散在海洋、渔政、公安、交通等部门,资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门,综合调控管理职能分散在发改委、财政、国土等部门。这种职能交叉、多头治理的体制,需要多个部门、多个方面的配合才能实现生态环境的治理。但由于部门利益、地区利益的驱动,往往出现互相推诿扯皮、争功避责的现象,即当对自己有利的事情发生时,大家蜂拥而至,争功争利;当对自己不利的事情或出力不讨好的事情发生时,大家消极对抗甚至互相扯皮、推诿。因此,建立统一的生态环境管理部门,势在必行。

(二)各类规划不协调

据有关统计,中国法律体系中涉及各类规划的现行有效的法律共72部,分别规定了各类规划共113种,包括国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、能源发展规划、电力规划、电网规划等专项规划。这些规划分属不同行政部门,种类繁多,体系结构复杂,各类专项规划彼此孤立,实际操作中协调起来也非常困难,耗费大量的时间和技术成本,造成规划的时效性降低,规划的实际执行与规划偏差过大。

(三)社会公众参与比较薄弱

社会公众是生态环境保护的重要力量,也是生态环境监督的重要力量。尽管中国在公众参与和政府信息公开方面取得了比较明显的进展,包括制定了相关的法律法规和制度为公众参与提供了法律依据。但公众参与范围和模式仍然受到限制。由于受中国自上而下的决策模式、公众参与立法和技术操作上有待完善等因素的影响,公众参与的方式是限制在信访和环境影响评估听证会、大众媒体和互联网的信息发布、环境NGO及专家对政府政策和决定的介入等方面。公众参与水平不高和参与能力不足。由于信息公开程度不够、公众对一些问题认识不深入、掌握的信息不对称等因素的影响,公众无法提出建设性的意见,即使公众提出建设性的建议,有时也得不到回应,不能引起重视,导致公众认为自己的意见对于环境治理中的决策来说无足轻重,参与积极性不高,流于形式,参与的深度和广度不够,难以监督和制约政府决策行为和影响决策的执行效果与效率。

实现自然资源和生态环境治理现代化,亟须完善公众参与机制,保障公众的参与权。

(四)立法修法工作相对滞后

中国虽然基本建立起生态环境保护的法律法规,但存在一些问题,尚需进一步完善。

一是法律之间缺乏协调和配合。中国环境保护的法律、法规与规章之间,基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法、环境法与其他相关法之间不协调的问题比较突出,存在相互重叠、脱节、矛盾和冲突,如《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》在同一事项上存在矛盾和冲突,直接影响到法律的权威性和效能。财政、税收、金融、价格和补偿机制等各种经济手段之间缺乏互动和联动机制,政出多门、目的不一,难以形成政策合力,导致政策效果的力度有限。

二是重要的生态环境保护领域立法存在空白区。中国在节能评估审查、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护、核安全、荒漠化防治、野生动物保护、有毒化学品管理、臭氧层保护等方面,缺乏专门的法律法规。

三是法律缺乏程序性规定和可操作性。环保法律法规具有法律所有的抽象性,导致了其操作性不强,运用不灵活。如执法机关的责任不明确,在出现问题时,由哪些部门和哪些人负责,该怎么做,做不好的后果是什么等问题不明确;服务业和消费领域环境法规尚不健全、尚不规范,生产者责任延伸制度有待引入环保法律体系之中。

四是行政执法与司法之间衔接不佳,存在矛盾和断层。我国的自然资源产权权属不清晰,使许多事关生态文明建设的问题,如不动产登记等,陷入无休止的扯皮和冲突中。

五是一些法律法规已经不能适应发展的现实需要。如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节约能源法》)、《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称《循环经济促进法》)、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等资源生态环境保护和管理的法律制度需要完善。有的配套改革政策迟迟没有出台,如《中华人民共和国清洁生产促进法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》、《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)等法律的相关配套政策和措施没有及时跟进,导致执行效果有待考证。

亟待修订有关法律、法规、政策、标准,为绿色发展提供依据。