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上海市科技金融发展的问题分析

时间:2022-08-26 百科知识 版权反馈
【摘要】:  综合而言,上海的科技金融体系存在四个方面的问题:一是从政府管理和投入看,对科技金融资源的整合力度不够,上下政策联动和配套不够紧密,同时财政等专项资金的社会引导作用发挥不够,造成政策效果不佳,制度设计有待改进。

  综合而言,上海的科技金融体系存在四个方面的问题:一是从政府管理和投入看,对科技金融资源的整合力度不够,上下政策联动和配套不够紧密,同时财政等专项资金的社会引导作用发挥不够,造成政策效果不佳,制度设计有待改进。二是从市场结构方面看,支持科技投融资的金融机构和中介服务平台发展滞后;现行银行等金融机构存在功能缺位,缺少足够的动力为科技型中小企业提供充分的金融支持;资本市场融资体系不完善,科技金融的中介服务和产权交易市场发展滞后。三是从服务对象方面看,投融资体系对早期科技企业的发展支持力度不够,投资和专业化投资机构规模不大,科技企业融资担保机制不畅、效率不高,制约了企业成长和科技成果的转化速度。四是从体制机制方面看,科技金融创新力度不够,缺乏整体性的制度创新,现有创新之处较为分散。

(一)政府管理和法律法规支持体系存在的问题

  目前,上海科技金融一些具体的管理体制机制设计很好,如上海股交中心市场化取向管理模式的运行效果甚至好于中关村科技园区代办股份转让系统(“新三板”),为下一步深化科技创新管理改革打下了基础。但就总体情况而言,上海市推动科技金融发展的政府创新管理体系尚不健全,张江自主创新示范区管理格局有待提升,支持科技创新法律法规体系有待进一步完善和优化

  1.缺乏一个统一的科技金融管理机构

  目前财政部科技部、国家经贸委、一行三会等十几个部门都与科技金融的发展密切相关,但是却没有一个部门能够真正进行统筹。在市级层面,市科委、金融办、发改委及财政局等与金融监管部门之间,一行三会与市金融办之间,各区县之间对科技金融甚至出现“龙多不治水”的局面。例如,2011年工信部发布《“十二五”中小企业成长规划》,提出理清中小企业的各项收费,但收效甚微。工信部作为减负行动的牵头人,只有建议权却没有减负实权,削弱了减负效果。各省市也成立了中小企业局,之后部分省市设立经信委或工信委,中小企业局降为委内处级单位,调解作用被削弱。中小企业局缺乏高层的协调机制,科技型中小企业的发展也就缺乏统一的指导与规范。这些现行管理制度的缺陷,反映在上海市层面,就是各级负责科技金融工作的政府部门之间在纵向和横向关系上均相互掣肘,各项政策法规之间缺乏衔接和统一,繁乱的行政隶属关系大大降低了工作效率。尤其是县、区、乡级政府机构的职能分配,更是有待加强。

  2.条块分割导致政府科技金融管理“碎片化”、创新少

  首先,目前科委系统与金融办系统是上海科技金融发展的双牵头单位,金融监管部门驻上海分支机构也介入科技金融的服务及监管,科技金融管理工作归口不明确,科委、金融办及金融监管部门缺乏科技金融服务及监管的合作机制及协调平台,各部门关注重点和领域不尽相同,建设市级层面完整的科技金融领导体制机制存在制度障碍。条块分割的科技金融管理体制导致张江和杨浦等科技产业、科技金融发展核心区、重点区域的规格、授权受到限制,创新资源分散、各自为战。其次,缺乏在全市范围内打造科技金融管理体制的顶层设计和上下贯通的推动机制,条块重复建设、功能重叠分散、边界不清、风险监控不力、管理“扯皮”。再次,条块分割导致区县的局部垄断。例如,张江核心园独占科技金融优惠政策及专项发展资金,而有实力的区县都建自己的科技金融功能区,采取行政手段垄断资源。最后,科技金融管理体制性创新少。由于授权不够、自成体系、条块分割,无论是市级层面,还是各条条块块,科技金融管理体制改革较少触及体制性因素,更多的是在工具化层面创新。

  3.张江自主创新示范区格局不大、定位不高

  虽然名为国家自主创新示范区,具有部际协调小组、领导小组及“一区多园”,但张江受中央部委及城市发展主战略的重视程度都低于中关村,中央部委直接参与不深,中央层面对张江科技金融的扶持政策较少,致使上海争取中央资源、与国家层面形成合力推进张江国家自主创新示范区建设的有效渠道尚未形成。上海城市发展战略把张江定位在科技产业层面,没有从城市的关键功能层面来规划发展格局。近期上海聚焦“四个中心”及自贸区建设,张江国家自主创新示范区一直无法成为上海城市发展主战略,无法在国家战略及城市发展主战略背景下布局。同时,张江国家自主创新示范区与各区县既无行政隶属关系,又没有建立合理的利益协调机制,导致其对各区县无法行使相应的业务指导、经济管理及行政审批权,无法发挥张江国家自主创新示范区“一区多园”“统分结合”管理优势。

  4.支持科技创新的法律法规体系有待健全

  就立法层面而言,我国和上海市层面的立法在不断完善,在保护和促进科技金融发展方面,相继出台了一些法律法规或政策措施,但在政府采购、行业准入、反垄断等方面的规制力度还不够,仍存在法律法规在某些方面的缺失问题和法律法规落实不到位的问题。

(二)融资服务支持体系存在的问题

  目前,上海市科技金融发展困境的根本原因是我国的金融体系不完善,融资渠道不畅通,制约了科技创新与创业的步伐。举例而言,2009年上半年,为应对全球金融危机,我国投放了7.4万亿元的信贷来刺激经济,但其中只有约20%流入中小企业,这与其对经济社会发展的贡献率极不相称。目前,由于商业银行贷款通过率低,金融市场筹资门槛过高,所以上海科技型中小企业的运营资金主要通过自筹方式获得。发达国家中小企业的直接融资占融资总额的70%,银行贷款等间接融资、债权融资仅占30%。相比之下,我国中小企业直接融资却只占融资总额的2%,98%靠银行贷款融资,融资结构过于单一,融资风险大。

  1.金融机构间接融资政策力度不够

  目前上海科技金融发展的融资渠道以间接融资为主,如商业银行信贷融资、政策性银行融资等,存在着信贷支持力度不够或不到位的问题。就商业银行信贷支持而言,由于我国金融机构体系不健全,能为科技型中小企业提供融资服务的专门金融机构仍以银行体系为主。以2010年为例,上海市高新技术贷款总额占年度项目贷款总额的比例为28.53%,虽然相比以往已经有了很大提升,但仍以银行信贷为最重要的外源融资渠道。然而,由于科技型中小企业普遍资信等级低、可供抵押的资产少、融资成本高,实际上难以得到银行资金的有力支持。

  就目前的银行结构而言,我国的绝大部分资金都是由国有控股银行向大企业进行配置,市场资金配比严重失衡。在我国商业银行全部信贷余额中,中小企业贷款余额占比不足25%,全国7家最大的商业银行的平均贷款有43.3%集中到1亿元以上的项目,只有6.8%的贷款用在低于1 000万元的项目。2011年上海市中小企业的户数占全市所有企业户数总量95%以上,从业人员超过80%,实收资本和营业收入均达70%,在繁荣经济、增加就业、推动创新、催生产业等方面发挥了积极作用。但是截至2011年7月末,上海银行业金融机构辖内中小企业贷款6 519亿元,增幅为8.89%;中小企业贷款占整体企业贷款比重仅为29.74%。因此,中小企业所得到的贷款支持,与其对上海市经济做出的巨大贡献严重不符。

  2.直接融资政策支持效果不明显

  在间接融资渠道不畅通的情况下,大力发展股权融资、债券融资、风险投资、民间借贷等直接融资方式,是上海市科技金融发展的重要方向。但是,上海目前直接融资渠道仍然十分狭窄。

  (1)股权融资的支持范围不大。上海本地的科技型中小企业绝大多数无法满足深交所中小企业板上市融资的条件。上海市自2007年启动中小企业改制上市培育工程以来,截至2012年年初累计新增境内首发上市公司仅为54家,累计融资额376.28亿元,显著地存在上市后备资源不够充足、审核通过率低于全国平均水平、拟上市资源区域分布不平衡等问题。《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》对创业板上市企业的持续盈利能力提出了很高要求,一些具有良好发展和创业前景的科技型中小企业在发展初期往往亏损而无法满足这一要求,因此不能通过创业板进行融资。

  (2)债权融资发展不够全面。上海申请集合发债的科技企业难以符合《公司法》中关于发行公司债的基本条件。债券发行涉及多家独立的发行主体,但各方之间却没有相应的制约和协调机制。上海的信用担保市场处于发展初期,担保资源比较匮乏,民间担保公司先天不足,而大型国有企业担保的批准手续复杂难行。

  (3)风险投资机制尚不完善。上海的风险投资公司还处于初级阶段,再加上我国风险投资行业既缺乏行业性的自律和监督机制,又缺乏创业风险投资行业的法律法规,而主板市场和中小板市场的高门槛又限制了风险投资的退出渠道,导致风险投资难以与科技金融相结合。

  (4)民间融资发展有限。2008年5月8日,银监会和央行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《意见》),允许自然人、企业法人和其他社会组织投资设立小额贷款公司。但是“只贷不存”的小额贷款公司是非金融机构,无法获得人民银行的再贷款,也难以从银行业金融机构获取资金支持。同时,《意见》的政策弹性不足,没有就上海经济、民间信贷和科技型中小企业的偿还能力和授信额度进行区别对待,“一刀切”的做法导致政策实施效果不明显。而且,由于缺乏相关法律、法规体系的制约,人民银行与银监部门的监管不到位,总之,小额贷款公司面临资金、管理、信用等多重风险。

  3.非银行金融机构的融资支持不够

  (1)金融租赁业务。上海的租赁业务于20世纪80年代起步,但至今市场完善程度和活跃程度均有限。一方面,各种科创企业和组织还没有广泛接受金融租赁的观念;另一方面,我市乃至全国的金融租赁营业务不突出,往往偏离租赁主业而与银行和信托投资争利。此外,由于金融租赁机构属于非银行金融机构,无法获得人民银行的再贷款支持,也不能向商业银行贷款,更难以直接进行市场融资,因此资金能力也极为有限。

  (2)信托业务。目前上海在科技金融发展过程中不断地探索和创新科技型中小企业融资与信托机制的结合模式,并开发了一系列信托产品。但是,总体而言,上海的信托产品数量少,介入科技金融的信托产品并不多,信托公司很少将中小企业融资作为主要业务盈利内容。信托公司退出企业股权的方式受限,股权信托风险高。同时,信托业由银监会下属的非银行金融机构监管部门进行管理,相对于银行业、证券业和保险业处于较低的监管层次,而实际的信托业务则分散在银监会、证监会和保监会之中,导致了信托业务市场准入政策混乱,抑制了信托业的进一步发展。

  4.信用担保机制尚有缺陷

  上海目前的信用担保具体有政府性信用担保、中小企业互助性担保和商业银行担保三种模式,实际运行过程中以政府财政资金担保为主,其他金融机构的配合力度不够。之后,上海市推动发展中小企业融资担保公司,但依然面临如下问题:中小企业担保行业以非政府资金为主、政府资金为辅,政府支持不够;没有针对中小企业融资担保机构市场准入、经营和退出的专业监管机构;担保业务过分商业化,偏离了科技金融服务体系建设的发展目标,不能真正起到扶持科技型中小企业融资的作用。

  5.信用体系建设存在问题

  企业信用体系建设是推动科技金融发展的关键所在。上海作为全国首批试点地区,早在2006年起即在全国率先试点推动中小企业信用体系建设工作,组织商业银行为中小企业建立信用档案,帮助金融机构和其他企业了解企业的信用状况。截至2011年上半年,上海已为4.7万户中小企业建立了信用档案,其中获得银行贷款的中小企业为2.2万户,而2010年年底上海中小企业数量就高达33.75万户。因此这一系统覆盖率过低,而其中一部分中小企业的信息并不客观,还不能真实反映科技型中小企业的经营状况和信用水平。

(三)财政支持体系存在的问题

  1.财政扶持资金缺乏统一调控和合理安排

  从数量上看,政策性资金规模小,而且比较分散,且远不能满足上海市科技金融发展的真实需要。从管理体系上看,市政府对各种科技金融发展的各项资金尚未进行统一管理,不利于财政性扶持资金的集中控制和统筹安排。特别是,财政资金对科技型中小企业财政优惠不突出、引导作用不明显、扶持力度也比较弱,部分专项资金使用效果达不到预期标准,影响了财政资金的使用效率。

  2.税收制度的设立不全面

  从税收体系而言,上海目前的科技金融税收优惠政策以免征和减征为主,较少采用国际上通行的加速折旧、投资抵减、延期纳税等方法。单一的税收优惠形式不能满足科技金融发展的实际需要,而且现行的税法体系还没有具体成形,还经常出现某些临时规定,使正式的税收优惠政策在执行过程中往往受到各种人为因素的干扰,政策透明度不高,也没有相配套的政策执行监督体系,既影响财政收入的增加,又影响了税收优惠效果。

  3.部分税收政策制定不够细致,考虑不全面,不利于科技型中小企业发展

  从上海“营改增”试点情况看,占企业总数近70%的8.8万户小规模纳税人由原来按5%税率缴纳营业税调整为目前按3%税率缴纳增值税,但并非所有企业的税负都降低了。中国物流与采购联合会的一份调查报告显示,在参与试点的会员单位中,67%的企业实际缴纳增值税有一定程度的增加,平均增加税负5万元。此外,与外资企业、大型国有企业相比,科技型中小企业的所得税优惠力度也不大,这也会影响科技金融的发展。

(四)科技成果转化支持机制存在的问题

  1.促进科技成果转化的管理体制不合理

  在现行的科技成果转化体制下,科技成果的产生不以市场化需求为导向,缺少鼓励科研人员从事科技成果转化和产业化的激励措施。科技产权交易市场发育不健全,不能为科技成果转化提供充分的服务。在上海现行的科技管理体制下,各类科技计划项目主要集中在科技成果的研发阶段,对科技成果市场化的试验和工业产业化阶段的投入明显不足,而银行监管体制设置的严格贷款条件,更直接限制了中小企业科技成果转化的资金需求。

  2.支持科技成果转化的市场主体发育不充分

  由于缺乏相配套的技术和人才及专业化的经营管理团队,科技型中小企业的科技成果不能充分转化。同时,科技成果转化需要充裕的前期研发资金,而企业初创期落后的经营管理水平又难以获得银行贷款支持,导致中小企业丧失了通过获取科技创新提升市场竞争力的激励。从资本市场来看,上海目前从事创业投资的机构少且资本规模较小,风险投资业规模较小,难以扶植科技型中小企业发展。从政府政策来看,社会资本对以科技型企业科技成果转化投资动力不足,风险投资机制不健全,使得社会民间资本市场很难成为科技型主体获取资金支持的主渠道。政府构建的产业引导资金还未充分发挥引导和吸纳社会资本投入的功能。

  3.支持成果转化缺乏完善的风险管理机制

  科技型企业在科技成果转化过程中面临着技术、道德、市场等方面的风险问题。其中,技术风险是由技术设计、技术研发等原因引起的产品试验和应用失败而导致的风险。道德风险来源于科技成果无形知识的开发者利益得不到保证或其劳动得不到补偿时可能有损于科技成果转化的非道德行为。市场风险主要源自消费者的认同程度,以及被其他技术所代替、被盗版和仿冒的威胁。上海在实践中设立创业投资引导基金、建立助贷转贷平台与创业企业贷款担保平台等风险分担措施,对于科技金融发展起到一定的促进作用,但仍需进一步采取风险管理措施,以充分发挥金融对科技成果转化的支持功能。

  4.支持科技成果转化的服务体系不完善

  上海现行支持科技成果转化的服务体系在保证科技成果转化顺利的同时,为金融资本的安全与高效运转提供支撑服务,并在降低金融支持科技成果转化过程中的风险、降低科技成果转化成本和金融机构的投资成本方面起着重要作用。技术市场、科技企业孵化器等科技中介组织承担着支撑科技成果转化的功能,在促进科技成果转化方面发挥着重要作用,但也存在着不能充分发挥支撑功能的问题,未能形成多主体协同发展的局面。


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