上海市政府创新管理的发展状况

　　改革开放30多年以来，上海市科技创新实现了突飞猛进的发展，这其中很大一部分原因在于上海市政府创新管理的顶层设计与战略规划的与时俱进。本书根据改革开放以来上海科技发展战略的特点，从四个历史阶段回溯了上海市政府创新管理的发展脉络。

(一)政府创新管理的拨乱反正期(1978~1991年)

　　改革开放之前，计划经济体制下的上海市政府科技创新管理长期处于科技创新与经济脱节，管理部门相互分割、力量分散、多头领导的封闭状态。虽然这种管理体制便于国家调配人、财、物等科技资源进行科技攻关，免除了科技人员的后顾之忧，但也导致了科研创新组织、机构和人员“吃大锅饭”，科技创新无法适应经济发展和市场需求，政府科技创新管理体制、内部运行机制缺乏活力等问题，严重影响了科技创新组织、机构和人员积极性和创新精神的发挥⁴¹。1977年，上海市重新成立科委。此后，适逢全国科技大会和党的十一届三中全会召开，上海市政府在科技创新领域采取了一系列的拨乱反正政策，加快了科技创新管理改革的步伐。

　　1.科技创新战略与规划的调整

　　20世纪70年代末到90年代初，上海跟全国一样，经济以粗放型发展方式为主，科技进步大量依靠引进技术。“九五”期间，国家提出经济发展的方式要转变为以技术进步为主的发展，技术创新、成果产业化都成为经济发展的重要内容。全国科技大会提出科教兴国战略，创新是灵魂的观念。

　　随着党中央、国务院科技发展战略、规划、方针和政策的调整，针对当时政府科技创新管理的弊端，上海市科委于1979年5月5日召开科研单位领导干部会议，贯彻中央和市委关于改革的精神，确定了上海科技工作围绕党的中心工作，为上海现代化建设服务的指导思想，开始研究调整上海科技创新战略与规划。改革开放初期，上海提出了“抢时间、争速度，在20世纪内把上海建设成为一个具有世界先进水平的科学技术基地”奋斗目标，并确定了这一时期科技发展的战略思路——加强技术研究和开发，以新兴技术改造传统产业，努力解决国民经济中的重大科技问题，促进现代化建设事业的发展。

　　1984年6月28日，上海市科委在《文汇报》上提出了上海市科技体制改革十个方面的设想，清晰地描述了上海市政府创新管理的总体规划和具体内容：(1)积极进行有偿合同制的试点；(2)对从事基础研究、应用研究和社会公益性研究的单位和项目，有选择地试行基金制；(3)试行重大科技战役项目和重点攻关项目承包制；(4)试行研究基地建设的承包制；(5)选择若干基础和条件较好的科研单位进行所长负责制试点；(6)试办“科技人才银行”；(7)积极兴办多种形式的科研生产联合体；(8)支持试办集体所有制的研究所和技术开发服务机构；(9)提倡开展国际合作研究和支持中外合资兴办科研机构；(10)尽快建立以市科技开发中心为中枢的全市技术交易网络，活跃技术市场。⁴²这十个设想后来在全国科技工作会议上进行了介绍，产生了较大影响。

　　2.科研机构自主权的扩大

　　为改变计划经济体制下科技与经济分立、科研机构与生产分离、技术开发与市场需求脱节的弊端，上海从1979年开始试点新的科研院所管理体制，迈开了政府创新管理改革的第一步。1979年8月，上海市科委提出七个科研所扩大自主权的试点工作，1980年提出试行科研经济合同，1982年成立科技交流开发中心，并先后制定了《关于科研单位进行扩大自主权试点工作的几点意见》《关于试行技术有偿转让的若干规定》《关于新产品减免税的若干规定》《关于开发研究单位由事业费开支改为有偿合同制试点的意见》《上海市科技人才交流的若干规定》等17个有关科技体制改革的条例和文件⁴³。

　　1979年8月23日，上海市科委根据市委关于进行改革企业管理体制试点的部署，参照企业扩大自主权的办法，选定了上海激光研究所、机械制造工艺研究所、合成橡胶研究所、电子仪器研究所和实用电子研究所5个地方研究所和中科院上海硅酸盐研究所、中国船舶工业总公司七院七〇八研究所作为科研系统扩大经营管理自主权的试点单位。经市委同意，市科委下发了《关于在工艺研究所等7个单位进行扩大自主权试点的通知》。1983年，市科委又会同有关主管部门在激光技术研究所、机械制造工艺研究所等6个单位中进行以科技责任制为主要内容的管理制度改革试点。在总结和借鉴上海市科委等各级地方政府扩大自主权、推行科技责任制的试点工作成效的基础上，国务院于1986年4月发布了《关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》，自此扩大科研机构自主权的工作在全市乃至全国范围内开始普遍推行。

　　3.所长负责制的实施

　　1984年，市科委开始尝试改革科研院所普遍实行党委领导下的所长负责制，进一步明确党组织与行政管理的职能区分，推行所长负责制。中国科学院上海硅酸盐所、冶金所、细胞所、有机所以及上海机械工艺所、轻工所、纺织科学院等一批单位先后实行所长负责制。为了实现所长的权责统一，加强政府对科研院所的管理，上海市政府开始推行所长任期目标责任制；为了保障所长负责制的决策民主化，上海建立了学术技术委员会制度和职工代表大会制度；为了强化对科研院所内部自主权的监督，保证决策的正确和分配公正，建立了内部审计制度；为了推动产学研合作与交流、促进人才成长和基础科学发展，建立了“开放、流动、竞争、协作”的新型科研机制⁴⁴。

　　4.拨款制度的改革

　　1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》颁布以后，根据国务院《关于科学技术拨款制度改革的暂行规定》的精神，上海对科研院所的事业经费拨款制度展开了全面而有步骤的改革，根据各级各类科研机构的不同类型及其科研基础和条件的差异，对事业经费实行分类管理⁴⁵。(1)技术合同制：开发型科研单位核减的科研事业费划入上海科技发展基金，以项目技术合同形式获取经费。部分经费由市科委统筹，用作各科研单位的科技委托信贷资金、科技贷款的贴息资金、实验基地的建设资金和大型实验装备资金。(2)经费包干制：社会公益型科研机构由上级主管部门核定拨付事业费，按任务包干，并采取了一系列鼓励和制约措施，如收入超过拨款10%部分不抵冲下年度事业经费，全年人员经费占事业费拨款数50%以上的单位适当增加补贴，超出上年行政性支出实际水平的则自行消化。(3)科学基金制：基础类科研机构核减的经费划入上海市自然科学基金，通过项目申请获取，上级主管部门只拨付保证机构正常运行的必要费用。随后，在新会计制财务核算模拟试验的基础上，上海拟定了《上海市地方科研单位实施科研单位会计制度(试行)的具体办法》。1991年，上海173个地方开发型科研机构拨款制度改革基本到位，总收入达到22.93亿元，其中横向收入达到13.56亿元，分别比1985年增长88.4%和23.9%⁴⁶。

　　总体而言，这一时期的改革将开发类科研单位推向了市场，部分公益类研究机构也开始实行“一所两制”，创建了科研生产联合体和科技企业。但对于大多数公益类和基础类科研机构而言，这段时期的改革尚未触及“政府指令”型的创新管理体制内核，所以在增强机构活力、调动人员积极性、改善科研项目效率等方面，并未得到根本好转。

(二)聚焦浦东开发开放期(1992~1999年)

　　1992年，党中央、国务院提出上海以“浦东开发开放为龙头”，尽快建成“国际经济、金融、贸易中心之一”。上海的政府创新管理也围绕这一历史机遇和历史使命进行深入改革调整，寻找新的经济增长点，大力发展外向型经济和高新技术产业，以带动产业结构从适应性调整转为战略性调整。

　　1.科技创新战略与规划的调整

　　围绕新一轮的城市经济发展目标，上海科技创新的战略亦进行了调整。1992年，上海市政府出台了《关于发展科学技术、依靠科技进步振兴上海经济的决定》，确立了“依靠科技进步大力发展高新技术产业，促进上海产业结构的战略性调整”的发展思路。

　　1995年，上海根据中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》和“科教兴国”的战略，制定了《关于加速上海科技进步的若干意见》，提出实施“科教兴市”战略，并确立了上海加速科技进步的四大战略思路：一是以市场为导向的科技经济一体化战略；二是高起点的技术创新战略；三是有限目标、突出重点的赶超战略；四是深化改革和加快发展的协同战略。上述两份重要文件确定了20世纪整个90年代上海科技创新重点是发展高新技术产业，并就此定下了上海市政府创新管理改革的基调——“稳住一头，放开一片”，以市场为导向，促进科技创新与经济发展的一体化。

　　2.科技经营承包责任制的试行

　　为保持科研机构的科技创新活力、水平和后劲，从20世纪90年代末开始，上海市政府对科研单位实行技术经济承包责任制，并率先在上海钢铁研究所、上海钢铁工艺研究所、上海塑料研究所、上海染料研究所、上海印刷技术研究所、上海市政工程研究所、上海仪器仪表研究所7个内部管理基础较好的科研单位进行试点。对外，科研机构和政府有关部门作为合同双方签订契约，明确双方的责权利关系，实现所有权与经营权分离。对内，各管理、后勤科室则按各部门承包内容开展服务，并在年终以目标管理为基础、按承包合同进行验收评分。技术经济承包责任制扩大了科研机构的自主权和科技创新的压力和动力，但在增强科研后劲上收效不明显，用于科研和技术改造的数额只相当于原政府拨款的1/2。在实行承包责任制的过程中，上海还在各科研机构建立课题经费核算制，实行独立经济核算，自负盈亏，增强了科技人员的经济观念，减少了科研材料、设备的浪费。与此同时，各科研机构实行考核与奖励挂钩，对各部门一年完成的工作量按年初确定的指标进行奖惩，从而拉开了科研人员的收入差距。

　　3.组织领导体制改革的深化

　　整个90年代，上海市政府创新管理的角色相应转变：从以科研院所为主的小科委转变为企业为主体、产学研结合的大科委⁴⁷。政府创新管理的内涵，从最早科研成果转化，转变到面向主战场，以高技术产业为主，同时重视基础水平的研究。同时，上海市科委积极推动各科研院所领导体制进一步实行党政分开。1993年，市科技党委制定下发了《关于研究所的重大问题决策的议事规则》，对科研院所党委参与重大问题决策作了制度上的规定，确立了科学、民主决策基础之上的所长负责制，并按单位不同性质建立理事会制，由相关科研机构的领导和专家担任理事。基础科研机构在组织领导上实行理事会制，研究人员实行公开招聘，研究项目由学术委员会讨论决定。推进高技术产业化的工程技术研究中心在组织领导体制上或实行董事会，或实行理事会，其成员由相关企业和研究部门参加。科研院所管理制度的改革，把一大批有学术造诣、年富力强的科技专家推上了行政领导岗位，增强了科研机构的竞争能力、科技成果转化能力和科学管理能力。

　　4.企业化管理模式的引入

　　随着科研机构自主权的扩大，上海市提出了改革现行科研体制组织结构的要求，并确定58个科研院所作为综合改革的试点，大力发展科技企业。到1994年底，58所综合改革试点单位自办、联办各种形式科技企业400多家⁴⁸。同时，根据1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的开发研究机构“逐步实现企业化经营”的方针，上海将开发型科研院所转轨变型为企业化的科技生产实体，部分综合型的院所进行了“一所两制”⁴⁹改革。随着企业化管理模式的引入，上海的科研院所逐步建立以技术商品营销为中心的管理模式：一是设立技术经营机构；二是实行技术的综合配套服务；三是加强与国内外企业合作经营。1996年以后，上海又选择50家科研院所进一步探索在市场经济机制下向企业化方向转化等多种发展模式，建立企业、院校与科研机构“产、学、研”一体的科研开发体系。1999年全国技术创新大会提出确立“企业作为技术创新主体地位，加强企业技术创新机制建设”，上海市政府创新管理进一步探索建立现代科研院所制度，开发型科研机构实行整体转制，加快产权制度改革，向股份制科技企业发展；社会公益类科研院所包括社会公益类院所应该面向市场的坚决向企业化转制，确需政府支持的按非营利机构管理和运行。至2000年底，上海地区已对机械部上海电动工具研究所等16家中央直属科研机构(见表3-1)和华东计算技术研究所等上海市属90家研究所进行了转制，其中有89家转制为独立的科技型企业。

表3-11999年16家中央在沪研究所属地化转制情况⁵⁰

原中央所属部门

机构名称

转制情况

化工部

上海化工研究院

进入上海市经委系统

机械部

上海电动工具研究所

上海电缆研究所

上海电器科学研究所

上海发电设备成套设计研究所

上海工业锅炉研究所

上海工业自动化仪表研究所

上海内燃机研究所

进入上海汽车工业(集团)总公司

上海材料研究所

改制为企业，挂靠上海科学院

煤炭科学研究总院

煤炭科学研究总院上海分院

中国轻工总会

上海香料研究所

进入上海轻工控股(集团)公司

上海包装科学研究所

上海新型纺纱技术开发中心

进入上海纺织控股(集团)公司

上海印染行业开发中心

上海玻璃搪瓷研究所

进入东华大学

国家建材总局

上海玻璃钢研究所

进入上海市建委系统

　　5.科研计划管理体制的调整

　　随着市场机制的引入和科研成果的商品化，上海对科研计划管理进行以市场为导向的改革。一是掌握市场信息，安排好研发、生产、销售人员及工作的互相衔接。大量科研部门建立了市场信息网络，使科研计划的编制与社会经济发展的需要紧密相结合，使科研计划的管理从封闭走向开放，由过去单一的以行政为主转向以市场为主。二是合理组织优势学科，加强项目的前期探索研究，增强投标竞争能力。为提高科研机构的项目中标率，各科研机构发挥专业技术优势，适应市场变化的需要，加强项目的前期开发研究并以此引导市场，不断提高技术水平和产品档次，并采取与其他科研机构和企事业单位联合投标等形式，增强为经济建设服务的能力和实力。三是改变科技创新活动的组织方式，提高科研工作效率。为推动科研成果转化，科研机构按技术产品开发需要调整机构组织，或以项目为纽带，或以专业为联系，或组织安排与自由组合相结合，加强联合攻关。四是以契约的形式，完善计划管理。改革以来，合同制的实行要求科研机构对项目实行严格管理以保证科研项目按计划完成。为此，计划部门不仅参与合同的签订，还注重项目的完成质量，把好验收关，对合同的履行进行监督、检查，保证合同的严肃性。

　　6.科技投入新体系的建立

　　上海市政府在这一时期的科技创新管理改革中按照市场经济运行规律，构建以“政府投入作引导，金融贷款作支撑，企业投入为主体，社会集资作补充”的多元投入新体系。(1)市政府不断加大科技投入。1995~2000年，市财政每年另拨1亿元用于高新技术产业化、重点科技工程和研究开发项目；市科委出资成立科技创业中心。市政府、市科委投资成立了科技投资公司，并根据市人大相关文件设立了技术市场基金。(2)开拓多种融资渠道。市科委先后与工商银行、农业银行在科技贷款上合作，落实科研立项资金；向世界银行贷款加快崇明星火密集区建设；多家科研机构和银行共同发起成立了推进科技成果产业化专项资金；专门成立了高新技术产业化发展基金。(3)积极引导企业增加科技投入。鼓励企业和企业集团按需要和可能提取技术开发基金。重大工程建设项目概算中可列支一定比例的验证费用。市科委与市体改委于1993年共同组织上市股份制企业与58家综合改革试点研究所实行“强强结合”，推动企业将资金投入科研成果转化。(4)采取股份制形式募集社会资金。市科委与市体改办、市证券会、人民银行和国资办等单位积极推动科研机构改制，创立了多家科技股份有限公司，通过募集社会个人股、溢价发行、增资扩股等方式共募集资金。同时，股份合作制科技企业也得到迅猛发展。(5)推动国际科技交流与合作争取国外资金。除利用双边官方或半官方关系以及友好城市的科技交流合作之外，上海市的高校或科研单位，工业、农业、卫生部门的民间对外科技交流也发展迅速，科技成果出口创汇不断增加。

(三)聚焦“科教兴市”战略期(2000~2005年)

　　世纪之交，伴随着科技经济全球化趋势的加剧，科技对经济和社会的影响愈加深入和广泛，国际竞争逐渐演变成以科技实力和创新能力为核心的综合国力竞争。党中央、国务院审时度势提出了“科教兴国”战略，推动创新型国家建设。上海也明确提出建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易和航运“四个中心”，并确定了“三个聚集”的科技发展战略。

　　1.科技创新战略与规划的调整

　　跟踪国家中长期发展战略，基于自身的科技创新实力和经济社会发展需要，上海在21世纪之初确立了新的科技创新战略：即以“融入全国、融入世界”为指导思想，以“提升城市综合竞争力”为主线，坚持“体制创新与科技创新的结合、抢占科技制高点与培育经济增长点相结合、政府推动与发挥市场机制作用相结合”，重点围绕增强科技原创力、提升企业核心竞争力、提高科技对经济社会的支撑力、强化科技融入世界的亲和力，推进知识生产中心、知识服务中心和高新技术产业化基地建设。

　　在此战略指导下，上海市政府以“积极抢占科技制高点，努力培育经济增长点”为目标，不断完善研发、中试、孵化和产业化的全过程服务，努力营造与国际接轨的服务环境，进而对科技创新的规划布局进行了重新调整，提出了三个“聚焦”：聚焦国家战略——积极承接国家重大专项，建立“部市合作”机制，启动集成电路、纳米技术等专项研究计划，加强前瞻性研究和关键技术攻关；聚焦重大产业——从全局和战略高度，规划信息技术、能源技术、生物技术、环保技术、新材料、装备制造和城市公共管理服务工程等领域的重大产业科技攻关项目，着力解决制约经济发展的技术“瓶颈”；聚焦创新基地——继续实施“聚焦张江”，推进“一区六园”高新技术产业的集聚发展。

　　2.上海市科教兴市领导小组的组建

　　自2003年12月17日中共上海市八届四中全会通过《上海实施科教兴市战略行动纲要》之后，上海市在推动科技创新方面初步形成了一套以上海市科教兴市领导小组为首的自上而下的领导管理模式(见图3-1)。上海市科教兴市领导小组是本市协调与推进科教兴市战略的议事协调机构，负责审定科教兴市中长期规划与年度计划，指导科教兴市政策、项目推进、平台建设等各项工作的落实，统筹协调科教兴市相关重要事项，从宏观角度对上海科教兴市进行管理和协调。上海市科教兴市领导小组下设协调办公室、推进办公室两个办事机构，协调办公室设在科教党委，推进办公室设在市发改委。

图3-1　上海市科教兴市领导小组

　　领导小组组长由市委书记兼任，第一副组长由市长兼任，常务副组长由一位市委副书记兼任，副组长由市委、市人大、市政府、市政协有关领导兼任，秘书长由一位市委副秘书长兼任，副秘书长由市政府相关秘书长兼任。成员单位包括市委组织部、市委宣传部、市发改委、市教委、市科委、市经委、市国资委、市农委、市信息委、市财政局、市人事局、市劳动保障局、市工商局、市知识产权局、市金融办、市科协以及复旦大学、上海交通大学、中科院上海分院等有关单位。协调办公室主任由市委副秘书长、市科教兴市领导小组秘书长兼任；推进办公室主任由市政副秘书长兼任；协调办公室、推进办公室各设1名专职副主任，各有1名副主任相互兼职。在人员编制上，市科教兴市领导小组协调办公室人员编制由市编委另行核定，推进办公室人员编制由市发改委内部调剂解决。市科教兴市领导小组建立后，原有上海市科技教育领导小组的职能，并入市科教兴市领导小组，保留上海市科技教育领导小组牌子。上海科教兴市领导小组成立后，推进实施了一批重大项目，开展了一系列的科技创新活动，也主动承担国家科技创新的重大任务(见表3-2)。但是，随着领导成员在2005年后调整、变化，原有领导、协调、推进功能无法正常发挥，科教兴市推进工作停滞不前。

表3-2上海市科教兴市领导小组主要工作进展

时　间

科教兴市工作进展

2004年6月18日

召开市科教兴市领导小组第一次会议

2004年7月30日

第一批启动的29个科教兴市重大产业攻关项目中首批18个项目签约仪式

2005年3月11日

召开科教兴市领导小组第二次会议，通过以下内容：

(1)上海市科教兴市重大产业技术攻关项目指南

(2)首批科教兴市重大产业技术攻关项目阶段进展分析报告

(3)上海市科教兴市重大产业科技攻关项目后评估管理试行办法

(4)上海市科教兴市公共服务平台建设评估试行办法

(5)上海科教兴市重大产业科技攻关项目专项资金运作评估试行办法

(6)上海市科教兴市政策效果非正式后评估实施办法

2004年11月~2005年1月

首批科教兴市重大产业技术攻关项目阶段进展分析报告

2005年8月24日

争取国家重大项目和基地落户上海专题汇报(市委常委)

2005年12月12日

科教兴市政策效果非正式后评估

　　3.部市合作机制的推进

　　2004年7月15日，国家科技部与上海市人民政府正式签署《会商制度议定书》，上海成为科技部最早一批开展“部省(市)合作”的地区之一，而科技部也成为第一个与上海市政府建立“部市会商”机制的国家部委。⁵¹这标志着上海市政府创新管理宏观层面更为全面、更为密切的“部市合作机制”的建立。科技部和上海市政府围绕建设国家创新体系目标，面向国家战略需求，解决制约经济社会发展的主要科技“瓶颈”，建立工作会商机制，共同围绕科技体制综合改革试点、推进重大成果产业化、推进重大科技项目的实施和构筑科技基础条件平台等加强合作，在《会商制度议定书》中确定了“部市合作”总框架和合作领域，形成了一个由中央和地方政府就重大事项进行合作的商议机制，并将探索科技体制综合改革，推进“十五”重大项目成果产业化以及推进世博科技、清洁能源、生物医药、城市信息化、食品安全等重大科技项目的实施，共同构筑科技基础条件平台等列入合作内容。2005年8月，科技部与上海市又召开了第二次“部市合作”会商会议，增设了生态崇明岛科技支撑的合作项目。2006年11月2日，科技部和上海市人民政府召开了第三次会商会议，贯彻落实全国科技大会精神，全面启动和实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2010)》。此次会议确定了今后合作的重点放在微电子精密制造、无线宽带通信、重大新药等国家战略领域，并在科技管理体制机制改革创新上继续试点。在“部市合作”中，科技部与上海市政府紧密合作，各自都扮演了重要的角色：科技部在制定国家科技发展政策中发挥导向作用，而上海在区域创新发展中发挥地方优势，两者共同研究制定上海科技体制综合改革试点发展计划。

　　4.创新公共服务平台的构建

　　科技发展战略的转变促进了科研模式由分散型向集成型转变、科研体系由个别运作向系统运作转变。上海市政府紧密围绕国家战略目标、积极承接国家战略任务来推进创新公共服务平台建设。通过国家重大专项的支持和部市合作机制的运行，上海成立了一批以项目为导向、以前沿技术为研究重点的研究中心——如承接国家863计划重大专项的上海宽带技术及应用工程研究中心、上海信息安全基础设施研究中心、上海磁浮交通工程技术研究中心等。同时，为保障本市专项计划的顺利实施，为相关产业化基地提供技术支撑，上海还建立了如上海集成电路设计研究中心、中医药科技产业促进中心、纳米科技与产业发展促进中心等一批产业促进平台，作为政府职能的延伸和拓展而承担相应的专项项目管理功能和科技创新集成、服务功能。此外，为盘活创新资源，为企业解决创新创业的技术“瓶颈”问题，上海在一些科研机构和研究中心建立了模式生物、干细胞工程与再生医学研究、蛋白质组学、新药创制、芯片设计、软件研发等一批高起点的共性基础技术服务平台。这些科研公共服务组织大多是打破原有壁垒，经多渠道整合优势资源而成立的，具有更灵活、更开放的组织机制和管理模式，科研方向更具前沿性、研究重点更突出，更易形成优势学科。

　　5.科研管理模式的创新

　　为适应政府职能的转变，增强科技服务意识和效率意识，上海市政府继续探索有效的创新管理模式，强化科技创新的宏观规划、指导与协调等职能，组织实施重大科技专项；加强产学研结合及项目、平台、基地、人才、专利、标准一体化综合规划建设；探索新型科技项目组织管理机制和优化项目评审机制；加大政府科技投入，引导企业投入，争取国家项目投入，实现全社会科技投入的较大增长；加强技术预见工作，完善科技发展规划；推进科技成果鉴定改革；进一步减少科技行政审批数量，提高政府办事效率；实现政府部分职能的转化，为中介机构发展拓展空间。特别是在科研管理模式上，上海市政府重点推动了如下管理创新：

　　(1)率先实施科技项目公开招标制。2002年上海市科委已在10多个领域进行了460多项公开招标，招标工作从应用性研究向基础性研究、软课题、中小型企业创新资金申请等领域延伸，除高校、科研院所、国有企业外，民营科技企业、留学生企业、中外合资企业竞相通过投标竞争，成为科技创新的新生力量。

　　(2)实行科研计划课题制。上海市科委、市财政局、市计委、市经委制定了《上海市科研计划课题制管理办法(暂行)》，并由上海市政府办公厅印发实行。

　　(3)改革和完善科技成果鉴定方式。上海市科委把政府资助项目合同的验收与成果水平的评价鉴定分离，制定必要的规范性文件，改革验收方法，培育和发展社会中介服务机构，明确对其的管理要求和资质评定。

　　(4)提出科技成果转化项目认定“五个一”考核指标，即建成一个有一定水准的专业实验室，培育一支有创新能力的科研人才队伍，在原有认定项目的基础上开发一个创新项目，建立一套技术和产品的企业标准，完成一项以上的专利申报。

　　(5)增设非共识项目评审程序。为推进科技原始创新，营造鼓励创新、容忍失败的氛围，上海市科委对创新性强、学科交叉的小项目和非共识项目予以重视，在基础性研究重点项目指南中增设了非共识项目评审程序，允许竞标落选者就课题的创新点重新提出说明和解释，并另行组织专家进行复议，使那些未形成共识的项目能获得关注。

(四)创新型城市建设期(2006年以来)

　　2006年以来，随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》以及实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)的若干配套政策》的发布，我国确立了“建设创新型国家”的总体目标。上海市政府也据此对科技创新战略和创新管理体系进行了相应调整。

　　1.科技创新战略与规划的调整

　　2006年全国科技大会后，上海重新调整了科技创新战略思路：围绕国家科技创新部署和建设创新型国家的总体战略布局，以自主创新能力和知识竞争力为手段，构建良好的创新体系，实施“三个支撑”，即支撑产业结构优化升级、支撑可持续发展、支撑城市功能提升。在《上海中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》中，明确“以应用为导向”的自主创新竞争策略，将构筑“健康、生态、精品和数字上海”的“引领工程”作为上海中长期技术创新的主要任务，聚焦11个应用方向，研发33个战略产品或功能，攻克60项关键技术。

　　在科学研究任务的部署上，按照原创性、先导性、标志性的原则，拓展研究的深度和广度，针对“四个上海”建设的技术创新任务要求和重大基础科学问题，在生命科学和材料科学等领域抢占世界科技制高点，推进纳米、生物、信息、认知等学科的交叉和融合，形成新的学科优势。从另一侧面看，纲要从研究项目和基地的建设，扩展到了创业服务体系，包括孵化器、科技风险投资、知识产权服务、政策服务等，并融入了知识经济时代的新理念、新特征和新的组织形式。

　　 “十二五”期间，上海将以“科技创新能力稳居全国前列，知识竞争力进入亚太地区前列，建设更具活力的创新型城市”为目标，以“科技制高点、经济增长点、民生关注点”为出发点，组织实施新兴产业培育、基础能力提升、集成应用示范和技术创新“四大工程”。总体布局将更加聚焦国家战略、民生改善和科技成果转化，更加注重整合技术、资本、人才等创新要素，更加注重提高科技与金融、产业的融合度。在此格局下，服务于特定行业共性技术研发的产业技术研究机构、促进产业整体竞争力提升的产业技术创新战略联盟，以及活跃技术市场和科技金融市场的中介服务机构将得到大力发展，以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系将逐渐完善和健全。

　　2.财政科技投入机制的完善

　　近年来，上海围绕创新体系建设，全面实施国家技术创新工程试点任务，不断深化财政科技投入机制改革。上海市科委会同市财政局等部门，研究拟定财政科技投入机制改革方案，聚焦科技成果转化和产业化环节，改革完善项目发现、评估和投入机制。2011年7月市政府转发市财政、市科委等五部门《关于改革和完善市级财政科技投入机制大力促进科技成果转化和产业化的实施意见》。按照“分类管理、重点推进、分步实施”的原则，改革完善市级财政科技投入机制。在计划管理上，按照“国家任务与配套”、“基础、民生与平台”和“成果转化与应用”三类进行征集和布局，拓展项目发现渠道，完善项目组织模式，探索了委办区县推荐、联合招标、成果对接等模式，积极推进项目库建设。在投入管理上，按照分类管理原则，完善了事中、事后补助投入方式，深化探索“投资”和“奖励”等新型投入方式。同时，推广实施了定额、限额招标和立项前财务评审制度，2011年度限额招标经费比例超过80%。全社会全年用于研究与试验发展(R&D)经费支出大幅增长，2011年达到 597.7亿元，较2010年(481.7亿元)增长24.1%，占全市生产总值的3.1%。

　　3.科技金融体系的健全

　　上海市积极创建国家科技与金融结合试点城市，加快构建科技信贷、股权投资、资本市场和科技保险“四大功能板块”，搭建科技金融支撑条件保障平台，推动技术和资本对接。设计科技信贷融资服务体系(3+X)，解决科技型中小企业贷款过程中“轻资产、信用低、渠道少”的难点问题。“3”即通过微贷通贷款、履约保证贷款、企业信用贷款三种差异化的产品分别服务初创企业、成长企业、小巨人企业，组成了信贷融资服务体系的主要部分；“X”即根据科技企业个性化的特殊需求，开发了出口信用保险贷款、租赁融资贷款、转化项目贷款等产品。市政府批准出台《关于推动科技金融服务创新，促进科技企业发展的实施意见》，市财政设立3个10亿元专项资金以促进科技金融发展。专营性服务机构加快建设，金融产品创新力度不断加大，科技型中小企业履约保证保险贷款、知识产权质押贷款、科技小巨人企业信用贷款等得到推广。其中，履约保证保险贷款试点进一步扩大，信贷总额度由1.5亿元增至5亿元；与浦发银行联合推出的“科技小巨人信用贷”，2011年9月试行以来，已有81家科技小巨人(培育)企业获得4.55亿元贷款资金。为支持平台线下工作开展，依托各区县科委、孵化器、银行、保险公司、担保公司，组建了一支100余人的科技金融专员队伍，深入科技企业第一线了解融资需求，为科技金融服务平台提供强有力的支持。

　　4.重大专项组织管理体系的建立

　　为对接国家科技重大专项的组织管理体系，上海市政府成立了由时任市长的韩正亲自挂帅的重大专项推进领导小组，总体负责上海市承担国家重大专项的统筹协调；设立重大专项协调办公室，负责日常协调和信息沟通联络工作；各专项根据实际情况设立相应的推进工作组，负责协调解决各专项实施过程中的具体问题，形成统筹解决、组织协调和推进实施三个层面的组织架构。上海市政府组织市科委、市发改委、市财政局制定了《国家科技重大专项和上海重大科技项目资金配套管理办法(暂行)》。围绕重大专项的组织实施，积极引进领军人才及其团队，对承担重大专项项目的海外高层次领军人才提供综合保障和服务。围绕重大专项知识产权方面的需求，试点建立“知识产权工作特派员小组”制度，由知识产权管理部门和相关服务中心全程提供知识产权服务，协助指导项目承担单位开展知识产权工作。目前，这一管理体系已经建立独特的运作机制：(1)建议—申报—遴选—决策—实施的项目遴选程序与机制；(2)以企业为主体的产学研合作的项目实施体制与机制；(3)以获取自主知识产权为核心目标的知识产权审查考核机制；(4)“服务、主体、监督、见证”四方一体的项目协议管理机制；(5)中期评估与后评估相结合的项目动态调整的评估管理机制；(6)“委托管理、灵活投入、模式创新”相结合的专项资金管理机制；(7)推进办主任办公会议、项目推进负责人、联络员联合服务机制。

　　5.科技创新环境的优化

　　经国务院批准，张江高新区成为国家自主创新示范区，紫竹高新区升级为国家级高新技术产业开发区。以此为契机，上海着力推进各项试点先行任务，进一步促进区县创新发展，优化科技创新环境。上海市出台了《关于推进上海张江国家自主创新示范区建设的若干意见》，重点聚焦股权激励、人才特区、财税改革、科技金融和政府管理创新五个方面。张江高新区实现了扩区，示范区面积达到296.4平方千米，形成“一核、三带、多组团”的发展格局。目前，张江示范区建设正呈现出“三个加速”的良好态势，即举全市之力建设张江示范区的格局加速形成、创新发展的态势加速显现、辐射影响力加速提升。与此同时，上海市启动实施区县创新热点计划，通过深化市区联动，推动有条件的区县实施重大专项和重要创新成果的技术转移和产业化，构建起相互沟通的、地理临近性的价值链网络，实现创新驱动、转型发展，提高区县的产业竞争力和财力。闸北轨道交通运控系统、杨浦绿色土木“创新热点”计划相继启动实施。杨浦创新型城区建设加快推进，市政府出台了《关于推进杨浦国家创新型试点城区建设的指导意见》及配套措施，市区两级共同设立为期5年、总量为15亿元的专项资金，一批具体政策和重点项目陆续出台实施。在2011年全国县市科技进步考核中，上海17个区县通过考核，9个区县被评为全国科技进步先进区县。