上海市政府创新管理的主要特点

　　政府在创新管理方面的着力点主要体现在以下11个方面：组织架构、连续性战略的制定、政策设计和制度安排、资源配置、科技基础设施建设、创新环境和氛围的营造、促进交流和联系、对各种主体能力建设的扶持、科普和公众参与、过程控制与绩效评估、国际交流与合作。历经30多年的探索与发展，上海市政府通过对这些方面的调整与优化，逐渐具备了自身的特点。

(一)组织架构：以时代需求为基准，优化体制机制

　　组织架构主要涉及政府创新体系的体制机制问题，体制重在强调机构的设置，机制重在强调各要素间的互动能否有效推动科技创新。近十年以来，上海市政府为了有效促进科技创新，不断地根据科技发展的时代需求调整和优化政府科技创新架构。例如，2013年，市科委紧跟发展形势和要求，推进内设机构职能转变。党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略。科技管理部门要发挥全社会各类创新资源的组织和协调作用，把服务和帮助企业发展作为工作重点，进一步改进完善全市创新创业服务体系。为适应科技创新发展新趋势，抢抓发展新机遇，市科委调整内设机构和职能，撤销“信息技术处”，建立“创新服务处”。

(二)连续性战略：以国家战略为导向，抓住发展机遇

　　国家科技发展战略是指一个时期指导一个国家科学技术发展的根本方向和使命。改革开放30年来，我国科技发展的指导思想经历了三个阶段的跃迁，从“面向、依靠”的战略，到“科教兴国”的战略，再到“自主创新”的战略目标⁵²。与此同时，上海相对应地制定出“科技面向经济建设”战略、“科教兴市”战略与“推进自主创新，建设创新型国家”战略，体现了上海市科技政策理论的与时俱进、一脉相承的发展脉络，统领了改革开放30年来的科技政策理论创新的主线。这三个阶段的指导思想，既体现了历史的传承和延伸，也反映了认识的发展与突破。

(三)政策设计与制度安排：以政府支持为保障，营造政策环境

　　据统计，2006年以后科技创新政策受到了普遍关注⁵³。根据国家“60条”，上海出台了“36条”，并相应出台了一系列的实施细则；2006~2008年在科技政策的执行过程中不断出台和完善配套政策，使政策细则更加有针对性，政策体系更加完善，政策落实更加到位；2009年，随着上海市高新技术产业化政策的颁布，随之出台了一系列配套政策；2010~2011年，重点落实上年度出台的相关政策，并在此基础上出台新政和实施细则，注重政策落实，营造良好的创新环境。例如，2011年，上海新出台或修订了20项科技创新政策，主要涉及支持企业创新驱动、转型发展的综合引导类政策，为促进科技成果转化和产业化的财政科技投入机制改革政策，“营改增”等税收优惠政策，促进科技企业发展的科技金融政策，知识产权优势企业认定政策，新的人才引进和居住证办理政策，科学普及政策等(见表3-3)。

表3-3政府支持的各项举措

财政扶持政策

国家重要科技项目上海市匹配

“基础、民生与平台”类计划

“成果转化与应用”类计划

国家和上海市重点新产品计划

国家和上海市火炬计划

国家和上海市星火计划

技术经纪项目资助

高新技术成果转化项目认定

科技型中小企业技术创新资金

科技小巨人工程

税收优惠政策

企业研发费用税前加计扣除

高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税

技术先进型服务企业减按15%的税率征收企业所得税

企业固定资产加速折旧

创业投资企业税收优惠

技术合同认定登记

人才政策

科学技术奖励

优秀学术/技术带头人计划

浦江人才计划

青年科技启明星计划

工程系列高新技术成果转化类高级职称评审

高新技术成果转化类工程经济复合高级职称评审

电子与信息技术专业中级专业技术职称评审

生物与医药专业中级专业技术职称评审

计算机与信息技术应用职称评审

工程系列科技管理职称评审

自然科学研究系列高级专业技术职称评审

新材料与能源专业综合专业中级职称评审

咨询指导

科技政策服务

科技决策咨询

科技企业间的合作交流

科技服务信息传递

企业创新能力自测

培训

科技人员培训

科技创新管理培训

　　(四)资源配置与科技基础设施建设：以顶层设计为理念，夯实基础设施平台建设

　　科技基础设施建设是一项长期、浩繁、艰巨的系统工程，不可能一蹴而就。在整合资源方面，上海的经验是一定要做好顶层设计。因为科技资源数量与种类繁多，而且又分布在不同的条线中，如果没有一个很好的顶层设计，而是任由各个系统自由开发，最后还是一个分散的信息系统，就像“信息孤岛”。以“上海研发公共服务平台建设”为例，上海市政府花了一年的时间来做顶层设计工作，从直接面向企业科技创新活动需求的建设角度出发，发挥平台的作用，实现平台存在的价值。在推进上海研发公共服务平台资源的吸收和服务过程中，着重倡导资源共享、服务共享的理念——用财政纳税人的钱购置的资源，就应该是公共的，所以拥有资源的单位有义务向全社会共享和提供服务。同时，该平台在制度建设方面也进行了一些尝试。在大型仪器方面，积极推进《上海大型科学仪器设备共享若干规定》的立法准备，经过一年的调研，形成了草案，希望通过具体的实施和操作在全社会形成共享理念⁵⁴。

(五)促进交流与联系：以协同创新为平台，开展集群创新

　　协同创新平台是指在空间层面上，构建创新资源共享的、系统化的、集成的支撑体系。既包括承载创新行为的硬件载体，如科技园、孵化器、加速器、公共技术平台等；又包括提供创新资源形成、流通、转化所必需的软件支撑载体，如创新联盟、创新信息网络、技术转移中心等。政府搭建协同创新活动的平台，是发挥创新型政府对创新活动的助动力、协同力的主要表现。通过平台的建设，可优化创新资源配置，降低创新风险及创新成本，加速创新成果转化进程，促进社会整体创新活动的协同发展⁵⁵。

　　上海市政府努力创建以“把发展科技型企业与地方经济发展和国家战略导向结合起来，强化科技服务经济的能力，培育、壮大一批具有较强区域带动性的特色支柱产业，建设产业特色突出、集群特征明显、科技服务体系完善、国际化水平较高的创新型产业集群，为加快转变区域经济发展方式提供强有力的科技支撑”为使命的国家创新产业集群与创新战略联盟，为产业及技术的发展提供六大方面的服务：制定创新产业集群的发展规划；培育科技型中小企业；完善科技服务体系；促进创新性产业集群的形成和发展；加强集群品牌建设；提高国际化水平。

(六)高新技术产业：以优先区域为龙头，领衔产业发展

　　上海市科技创新优先发展和特色产业区域吸收和集聚着众多关联机构和企业，为科技创新和创业提供空间和场所，提高创新资源的集中度，发挥集聚优势。截至目前，上海已经形成了重点突出、产业全面的优先发展区域，包括张江高新技术产业开发区、紫竹高新技术产业开发区、国家级产业化基地(包括现代服务产业化基地、火炬特色产业化基地及国家技术产业基地)、国家大学科技园。这些优先区域的建立发展推动了高新技术产业的发展，为上海逐步培育并形成了科技若干优势领域。

　　在科学研究方面，以生物与生命科学领域为例，上海是我国实力最强的地区之一，在国际上也具有重要地位。据统计，在上海六大学科领域中的中科院院士，生物与医学领域的院士占34%(全国是21%)；在全国生物与医学领域的院士中，上海约占20%。上海凭借其在该研究领域雄厚的实力，取得了一系列举世瞩目的成就：“没有外祖父的癞蛤蟆”，青蒿素结构测定和全合成、人工合成结晶牛胰岛素，断手再植术，人工合成核糖核酸，“国际水稻基因组计划”第四号染色体精确测序，附睾精子成熟相关的新基因研究等一批成果纷纷亮相⁵⁶。

　　在技术创新方面，上海充分发挥科技和工业基础上的优势，承担了许多国家急需的重大装备和产品的开发试制任务，从万吨水压机到1.6万吨油压机，从第一枚探空火箭T-7到“嫦娥”绕月，从第一艘自行设计自行制造的万吨货轮“东风”号到30万吨海上浮式生产储油船，从蒸汽发电机、汽轮发电机到核电设备、超临界火电机组，从第一辆国产轿车“凤凰”到拥有自主知识产权的氢燃料电池汽车，从第一台国产电子管计算机、第一块大规模集成电路存储器到3G手机芯片、高清数字电视芯片、3TNet宽带网……打了一场场“漂亮仗”。

(七)科技金融：以科技金融为支撑，提供融资服务

　　根据熊彼特的理论，创新就是破除旧的生产要素组合和形成新的生产要素组合。然而，在现代经济活动中，无论是哪一种的生产要素组合，都离不开“资金”这个要素。换句话来说，现代的创新活动是离不开资金这个要素的⁵⁷。

　　上海市政府通过科技金融服务，帮助企业拓展融资渠道，调整资本结构，包括为企业和各类机构开展技术创新活动提供融资服务，以及实现产权流动和变更。具体包括科技信贷与担保、天使投资、创业投资、资本市场、科技保险五个方面(见表3-4)。这将在后文的个案调研中进行更为深入清晰的阐述与分析。

表3-4上海市政府科技金融的具体举措

科技信贷与担保

科技小巨人信用贷

小额贷款

信用担保

科技型中小企业履约贷款

天使投资

上海天使投资专项引导基金

上海大学生科技创业基金

创业投资

上海市创业投资引导基金

上海创业投资引导基金合作基金

创业投资机构间的交流服务

资本市场

股权托管交易

产权交易

股权交易

科技保险

科技型中小企业履约保证保险贷款

(八)研发和转化：以创新生态系统为基础，提高转化效率

　　保持强大的经济需要一个开放、灵活、冒险的创新生态系统，有足够的能力产生新的创意并把它们变成新产品和新服务⁵⁸。上海市政府资助科技研发与转化的具体举措有：研发公共服务平台、科学数据共享、科技文献服务、仪器设施共享、资源条件保障、试验基地协作、专业技术服务、行业检测服务、技术转移服务、创业孵化服务等，其中创业孵化服务还包含科技创业苗圃、科技企业孵化器、科技企业加速器等。

(九)跨区域合作：以区域联动为推手，加强合作交流

　　早在改革开放初期，上海悄悄涌现的“星期日工程师”，已成为长三角区域技术合作与交流的先行者。进入21世纪，上海通过加强与江苏和浙江的融合，积极打造“长三角区域创新体系”，在国家创新体系建设中发挥积极作用。

　　2003年，签订了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》和《中小企业合作与发展协议书》。实施长三角区域联合科技攻关计划；围绕国家战略联合开展前瞻性研究(海洋生态、生物疫病、陆源排污等)。积极探索组建企业间技术开发联盟，建立“长三角科技文献资源共享服务平台”，联合成立“长三角大型科学仪器协作共用网”，加强区域科技中介服务联盟和长三角技术产权交易体系建设，搭台促进科技成果交流⁵⁹。