城市政府管理体制的创新

六、城市政府管理体制的创新

（一）现行城市管理体制与城市发展进程的不同步性

我国的城市管理水平是随着经济建设发展水平的提高而逐步完善提高的。城市的飞速发展，使城市管理面临着许多不适应之处，目前已引起我国理论界、各级政府以及社会各界的密切关注。从总体上看，目前存在的问题主要是：

1.现有的管理体制不适应城市发展的需要

目前我国的城市管理体制基本上是在计划经济体制下确立的。当时是以城市建设为主，重建设、轻管理。沿袭至今，在国家行政管理体系中，城市管理仍然没有一个专门的管理机构，只是在建设部城建司设了一个处室。而城市管理中庞大的管理子系统如环卫、园林、路灯、行政执法、爱国卫生、市政道路、排污排水等单位有的单独为一个局，有的分散在多个部门。这种体制的弊端显而易见。城市管理作为一个有机整体被人为地加以分割，各自为政，造成部门林立，协调难度加大，效率低下，使统管协调指导功能降低。

其一，城市管理工作在全国范围内有许多共性，需要统一规范和指导，需要传递科学信息，这样可以减少许多社会资源的浪费。以垃圾处理为例，全国各城市都面临着卫生填埋还是垃圾焚烧等模式的选择，在具体模式上国家应有一些可行性指导意见，道路、园林等行业在管理的标准等方面也需要有统一的规范。其二，管理职能划分不清。如城市管理涉及的广告牌匾，其管理权限就划分不清；又如各市都建有公安巡警，其职能与城管执法职能就有交叉。拿深圳来说，就有20余项相交叉，造成了推诿和效率低下现象。其三，审批与管理脱节，出现审批盲目，监管不到位或难以监管，城市管理光堵不疏，引起暴力抗法等事件发生。其四，市、区、街城管体制不顺，是市区一体化还是分区级管理?对如何科学设置，发挥最佳效能等研究不够。各级管理权限划分不科学、不规范，各地自行摸索试验，职权责不分，上下级任务权责轻重失衡，影响了城管效率。

2.缺乏权威、统一、完整的城市管理基本法规

目前，我国家还没有一部城市管理法，各地根据需要制定颁布了一些地方性法规和规章，但其权威性和系统性都不够。以深圳市为例，实行相对集中城市管理综合执法，适用的各级各类法律法规60多部，常用的30多部，处罚条款近300条。在广告管理上，《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》与《深圳经济特区户外广告管理规定》就有相互不衔接、难操作的情况；在噪音管理上，市容管理条例与环保相关管理法规也有规定不明确之处。

3.城市管理理论研究和人才培养滞后

相对于工业发达国家，我国的城市管理理论研究人员少，专门科研机构少，还没有形成一个完整的、指导性强的理论体系。在大专院校课程设置上，相关专业不足，无法大量培养目前急需专业如垃圾处理、再生资源管理等方面的人才。

（二）我国城市政府管理体制的创新

我国的城市管理工作还面临诸多需要解决的问题，如机制僵化、全民参与度不够、调节手段多样化不足、法制不健全、城管队伍素质需提高等。我们认为，创新城市政府管理体制，是当前较快提高城市管理水平的关键。这是由中国的国情、社情所决定的。首先，建设有中国特色的社会主义市场经济仍然是以国有经济为主体的格局，民营及其他各种成分的经济发展尚不充分，城市政府在社会、经济等各方面的主导作用将会较长时期存在。其次，我国仍处于农业国向工业化国家转型阶段，仍然是发展中国家，人均国民收入较低，人们的科技、文化素质不高，法律意识不强，城市中有大量的流动人口工作尚不稳定，生活质量还有待提高。中国要建立一个职责明晰、高效管理的城市政府管理体制已是势在必行。

城市政府管理体制的创新主要涉及两个重要领域：

1.城市政府自身管理体制的创新

城市政府自身管理体制的创新应着重做好以下工作：

（1）贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念

坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，是新世纪新阶段党中央作出的新的重大战略部署。科学发展观的核心贯穿了“以人为本”这一极富有人文精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国城市政府自身管理体制的创新，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位、政府本位向社会本位、官本位向民本位的转变。同时，要调整政府职能的“价值观”，强化公共服务的职能，努力提供与城市居民生活密切相关的公共产品和公共服务，进一步提高公民素质和生活质量；城市政府应改变以往“朝南坐”的工作作风和方式，主动把为百姓服务作为自己的重要使命；要消除一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。此外，还要建立起注重社会效果和公众满意度的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，努力建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务型政府。

（2）加快政府职能转变，优化政府职能配置

政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。目前，我国城市政府应从以下几个方面加快政府职能转变的步伐：

第一，正确处理好政府与市场、政府与企业的关系。城市政府应通过政府职能的强化、弱化和转化，把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，使政府、市场、企业和社会都能明确落实到各自合适的位置，实现政府权力与市场经济的协调发展。

第二，由以经济管理为主向社会管理和公共服务为主转变，明确政府的职能定位。城市政府社会管理主要应集中在通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织和社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正和社会稳定，加强社会治安综合治理，提高城市政府应对公共危机的能力。城市政府的公共服务主要集中在政府通过提供公共产品和服务，发展社会就业、公共医疗、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

第三，由单纯的管理城市向经营城市与管理城市并重转变，加快城市现代化进程。城市政府应解放思想、转变观念，用经营城市的观念和市场经济的办法筹措建设资金，将城市土地、基础设施、公用服务设施等资本推向市场，滚动经营，以达到推动城市快速发展的目的。同时，推进城市管理的民主化，最大限度地扩大市民对城市管理的参与，提高城市现代化管理水平，加快城市现代化的进程。

（3）深化政府机构改革，调整城市政府机构设置

当前，我国城市政府机构改革的主要目标是：按照合理分工、权责明晰的要求，进一步理顺市级党政部门之间的关系。同时，加快机构编制立法的进程，通过建章立制，规范管理，加快推进职能、机构编制和工作程序法定化的进程。努力探索形成决策、执行、监督相协调的政府组织体系，减少行政层级，建立相应的辅助决策的信息系统和智囊系统，扩大人大和社会公众对政府部门的监督范围，密切决策层和执行层之间的联系。在深化城市政府机构改革的过程中，还应按照精简、统一、效能原则，深化区县政府机构的改革，进一步明确市与区县、区县与街道、乡镇的定位关系，把建立“小而有效”的政府确定为改革的目标，扩大区县的管理自主权，充分调动区县的管理积极性。

2.城市政府管理模式的创新

城市政府管理模式，是城市政府机关及其公务人员为贯彻管理思想、执行管理功能、提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧的总称。城市政府管理模式的创新就是要求现代城市政府更加注重运用法律手段和经济手段管理社会经济事务，把管理方式从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。

目前，发达国家城市政府公共管理改革的一个重要方面就是实现公共服务社会化，通过这一途径来改变长期以来政府管理的方式，以提高政府治理的整体水平。我国城市政府也应从以下方面提高公共服务的水平和能力：

第一，增强公共服务意识，树立以顾客服务为导向的观念。政府以创造民众利益、服务民众为目的，以顾客为导向，就是要针对民众的需求来提供各种服务。

第二，积极发挥政府在经济管理中的“导航者”使命，努力为市场经济的完善制定合乎公平合理的游戏规则。

第三，政府运作以目标和任务为导向，在合法的范围内，政府工作人员应该充分发挥创新性的思维，以富有弹性、有效、便捷的方法完成任务。

第四，努力发挥市场优势，注重市场导向，引进公共服务领域的市场竞争机制，积极鼓励民间机构参与提供公共服务，使民间机构和政府共同承担公共服务的营运风险，促进政府改善管理、提高质量。

只要城市政府认识到在新一轮城市发展进程中政府所肩负的使命，并努力从各方面提升自身的管理水平和管理能力，那我国建设符合社会主义市场经济发展需要，符合民主法治要求，廉洁、勤政、务实、透明、高效的现代新型城市政府的目标就一定能够实现。

【注释】

[1]王延华.我国城市经营理念的内涵及其发展.辽宁行政学院学报，2006（3）.

[2]陶勇编著.地方财政学.上海财经大学出版社，2006，第221页.