“十二五”期间放大浦东综合配套改革试点效应研究
一、浦东综合配套改革的基本经验与成功效应分析
（一）主要经验
纵观新中国的发展历程，经过以毛泽东、邓小平、江泽民为核心的党的三代中央领导集体的努力，逐渐确立了具有中国特色的理论体系和社会主义发展道路(1)。浦东综合配套改革的实践，是中国特色社会主义道路的充分体现和典型模式。这主要体现在以下几个方面：首先，坚持党中央和上海市委、市政府的坚强领导，统一部署，有序推进，在综合配套改革所涉及的政治、经济、文化、社会领域中，始终坚持中国特色社会主义制度，先行先试，不断开创社会主义市场经济发展的新实践。其次，从中国社会主义初级发展阶段的基本特征出发，综合配套改革紧紧围绕“经济建设”和“社会发展”的目标，促进经济和社会的协调发展。最后，在发展路径上，浦东综合配套改革紧密贯彻科学发展和改革开放的国家方针，始终强调以开发促发展、以发展促改革、以改革促发展的发展路径，为国家体制机制改革与国内外开放提供试验田和窗口效应。总之，浦东综合配套改革充分证明了社会主义市场经济体制的竞争优势。
2.探索中国改革开放走向集成化、配套化的改革新路径
近30年来，中国高速的经济发展明显依赖要素红利、改革红利和全球化红利，浦东也是如此。而当某些单项制度改革的溢出效应逐渐减弱、核心制度缺失、制度设计受到利益集团左右的时候，往往出现制度供给陷阱，严重影响经济的增长和社会发展，这就要求制度改革突出核心制度的再设计、改革综合化、配套化和集成化，提升制度创新与改革开放的综合效应。浦东新区综合配套改革充分体现了中国改革开放红利逐渐消失之后如何探寻一条以转变政府职能、转变经济增长方式、改善城乡二元结构、促进社会发育等制度为核心，并且更加符合中国国情的改革开放新路径，提供了先行先试的基本条件及其成功经验。浦东新区综合配套改革的成功实践也充分说明，适时设计核心制度——转变政府职能，重构制度设计自上而下和自下而上相结合，增强各相关制度的配套性等做法，是有效防止制度供给陷阱的必要条件，也是未来我国改革开放纵深发展的新型路径。
3.寻求特大城市实现城乡一体化、区域化、全球化的新思路
充分发挥特大城市的带动功能，促进城市化大发展，是中国城市经济发展的核心议题。浦东新区综合配套改革的成功实践，为特大城市如何实现城乡一体化、区域化、全球化以及公共服务的均等化等方面开创了发展的新思路，更是现代化新城区开发建设的创造性实践模式。具体而言，以功能开发区、开发公司为载体，通过“资金空转、土地实转”的方式，开创了以企业为主体推进浦东开发建设与快速城市化的全新模式，在此基础上大力推进社会事业管理体制改革，实行城乡基础教育、医疗卫生、社会保障管理体制并轨，推进社会事业管办分离，基本实现了城乡基本公共服务均衡化、一体化。区域化发展主要在两个层面上推进，一方面，综合配套改革注重城区内部“功能分区、多心组团”的规划思路，大力推动功能区建设，形成多中心、组团式的空间发展模式；另一方面，积极将自己置身于长三角、长江流域乃至全国范围内，强化服务全国意识，不断谋划新的发展思路。全球化发展则是通过塑造良好的人居环境、创业环境和投资软环境，不断吸引以跨国企业为载体的各类国际化人才，构筑国际化社区，尽力满足高级的多元化的公共服务需求，提升国际化水平，与此同时，通过组建各类高规格、全球性的城市营销平台（如国际金融论坛、APEC会议等），提升城市发展的国际影响力。
4.开创国内外政府间关系和区域合作发展的新模式
理顺复杂的政府间关系，开创更加有效的区域合作模式，是城市区域经济发展的必要条件。浦东综合配套改革实际上就是中央政府、直辖市政府、区政府等多元政府之间关系的调整与创新，开创了中央政府、省部级部门与城市区政府之间有效的合作机制（部市合作机制），有效处理了直辖市政府与区政府之间的事权财权问题，为新城区综合配套改革提供了最有利的政治环境。与此同时，综合配套改革使得浦东成为代表中国的国际经济对话城市，构建了浦东新区政府与国内外其他政府（包括亚洲、欧洲共同体、澳洲、拉美国家的多位总统来访浦东）和组织（大型跨国企业、非政府组织等）之间协商、合作、互动的横向关系，创造了良好的区域合作发展新模式。
（二）浦东新区综合配套改革的主要效应
1.外部效应：城市全球化发展的品牌效应
经过20年的开发开放，浦东新区已经是上海通往国际的一张“名片”、一个品牌，在较短的时间内吸引世界著名的大型跨国公司前来投资，开创了城市国际化发展的新实践。特别是自实施综合配套改革以来，政府的公共服务效率和综合服务水平有了显著提升，投资软环境显著改善，浦东的国际影响力进一步上升。今后随着南汇区并入原浦东新区，浦东的国际化名片效应将会进一步放大。可见，浦东综合配套改革的最大效应和启示，是依赖综合性的制度改革与发展，要创立集政治、社会、文化、区域为一体的独特城市品牌，提升国际影响力，力争在全球城市网络体系中获取发展的机会和资源。
2.内部效应：中国体制改革的引领与示范效应
浦东综合配套改革更多的效应在于其对上海和全国其他地区改革发挥着强有力的引领和示范作用，这也是国家实施这一制度安排的初衷所在。我们认为，新区近4年的综合配套改革进程中，最具示范性的改革效应体现在以下三个方面：
（1）行政管理体制改革——政府职能转变。切实推动政府职能转变，是新区综合配套改革的首要任务和重要内容之一。其重点体现在以下两点：首先，按照上海大部门体制改革方案，完成机构重组与改革，重点解决职能交叉、职责不清、政出多门、扯皮推诿的现象，建立健全了部门间协调配合机制，逐步构建了部门联席会议机制和信息共享机制。其次，深化行政审批和企业投资审批管理制度改革，相对集中行政审批权，设立行政服务中心，规范统一受理流程。
（2）社会事业改革——城郊二元并轨与一体化发展。在教育、医疗等公共服务领域，按照城乡一体化的思路推进社会事业发展，努力实现城乡之间公共服务的相对均衡化，是浦东新区开发开放和综合配套改革的主要成就。例如在教育领域，按照城郊接合、均衡合理、理顺关系的原则，新区组建了四个教育署。教育署作为新区社工委、社发局的派出机构，对所辖中学、小学、幼儿园、职教和成人教育实施全面统一管理。城乡教育二元教育体制并轨以后，城郊基础教育实行统一硬件配备、统一拨款标准、统一信息平台、统一提供教师培训与发展机会的“四统一”，促进郊区教育跨越式发展。而在医疗领域，按照城乡资源互补的原则，组建了城乡医疗联合体，实现了医疗资源的城乡互补和平衡。
（3）政府与社会关系重构——“小政府、大社会”的构建。按照市场经济的要求，积极转变政府职能，大力发展社会组织，促进社会成长与发育，构建“小政府、大社会”格局，是浦东新区综合配套改革的主要成效。具体而言，浦东新区出台了旨在促进社会组织发展的《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，对行业协会、民办非企业单位的培训机构和养老机构，从建设、运营等各方面给予扶持，如对区经济发展有贡献的行业协会补贴3万元工作经费，对社区公益性以及涉农社会组织给予4万元开办费、运行费、房租补贴等。此外，还制定了《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》和《关于政府购买公共服务的实施意见》，这些都对促进浦东新区社会组织健康发展发挥了重要的推动作用。
二、“十二五”时期上海改革发展面临的环境、背景条件分析
（一）国际环境
1.国际金融危机后，新一轮贸易保护主义开始兴起（技术壁垒、绿色壁垒），但加强合作、协同发展仍是全球意识
此次国际金融危机的爆发，引发了欧美发达国家以及一些发展中国家开始出现各种贸易保护主义倾向，例如美国针对中国的轮胎特保案等，这在一定程度上延缓了全球经济的复苏进程。警惕并消除新的贸易保护主义，成为近期国际社会关注的焦点问题。但放眼未来，全球化、市场化、区域化仍然是全球经济发展不可逆转的大趋势。可以预言，“十二五”时期，全球经济可能经历短暂的新贸易保护之后重新走向更加开放、更加合作、更加一体化的新格局。
2.全球经济将处于恢复性增长阶段
2009年10月1日，根据国际货币基金组织（IMF）发表的《世界经济展望报告》预测，全球经济在2009年收缩1.1％之后，2010年将增长3.1％。报告说，在经历严重的全球经济衰退之后，由于广泛的公共干预支持了需求并降低了金融市场的不确定性和系统性风险，全球经济增长正在转负为正。但复苏过程将是缓慢的，因为金融体系目前仍处于受损状态，公共政策提供的支持将逐步减小，一些经济体还将面对高失业率(2)。这种经济发展的大环境，可能不利于上海“十二五”时期经济保持快速增长。
3.全球性与全球经济治理日趋明显
经济全球化和危机全球化也引发了全球治理的必要性和重要性，包括全球金融体系监管、全球生态治理、全球公共安全等。面对新一轮全球治理的兴起，国际社会力量处于新的调整和变动之中，包括中国在内的广大发展中国家和新兴经济体在国际治理中的地位将越来越重要，也将拥有更多的参与权和话语权。这对提高成员国政府的执政能力、谈判能力、规范化运作能力、国际公共交往能力等都会提出新的要求。对此，唯有加大趋向国际规则的改革和创新，才是浦东和上海应对挑战的最佳出路。
（二）国内环境
经过“十一五”时期的改革与发展，国内经济社会获得长足进步与发展，但世界金融危机和结构性调整的双重过程，使得国内经济社会发展模式也面临着新的挑战和机遇。根据相关报道(3)，“十二五”期间，国家将深化一些全局性、战略性重大问题的研究，就解决经济社会发展的突出矛盾和问题提出相应措施。
1.继续实行有利于区域收敛和梯度转移的区域政策
“十一五”时期，随着中部崛起、西部大开发、东北老工业基地振兴、成渝综合配套改革试验区等战略的实施，区域发展的多极化格局初步形成，东、中、西区域发展的差距趋向收敛，东部发达地区向中西部地区的要素梯度转移趋势日渐明显，中西部地区经济发展获得新的活力和增长态势。“十二五”时期，在国家不断完善的区域多极化、多元化开发的政策引导下，这种趋势将会进一步强劲和明显。这必将为上海产业结构调整、经济增长、服务全国等带来机遇和挑战。
2.持续转变投资拉动型经济增长方式
国际金融危机以来，我国东部沿海地区普遍出现的经济下滑和近期出现的国际贸易摩擦，充分说明我国主要依靠投资拉动、外部需求拉动的经济增长难以继续，必须花大力气调整和优化经济结构，转变经济发展方式，努力形成消费拉动型经济发展模式。为此，“十二五”时期国家可能在新能源产业、知识服务产业、高科技产业以及提高老百姓收入、扩大内需、压缩行政开支、完善社会保障等方面采取新的举措。
3.着力提高企业的创新力，在前沿科技领域缩小与国际先进水平的差距
企业是市场经济的利益主体，建立以企业为主体的科技创新体系和创新型国家是重要的国家战略。“十二五”时期，中国将会以提高企业创新力为着力点，不断改革科技创新体制机制，创造良好的创新型环境，提升创新能力和水平。同时，会以国家重大项目为纽带，组织重大科研项目的攻关，在若干前沿科技领域缩小与国际先进水平的差距，提高制造业的整体水平和竞争力。
4.强化社会建设，推动发展成果的全民共享
党的十七大报告首次提出了“社会建设”的概念和任务，“十二五”期间，如何通过收入分配制度、社会保障制度、社会事业、外来人口管理制度等领域的改革与创新，缩小城乡之间、地区之间、城市或乡村不同阶层之间在收入分配、社会保障水平、教育、文化、就业等基本公共服务方面的差距，进一步推进全民共享发展成果的小康社会目标，必将成为“十二五”时期国家推进社会建设的重中之重。
（三）上海的发展条件
1.国际金融、航运和贸易三个中心建设全面推进，城市国际化进程显著加快
“十二五”时期，全面明确城市功能定位，深化改革阻碍国际金融、航运和贸易中心建设的体制机制瓶颈，并在市场体系、人才引进、服务能级、资源整合等方面取得实质性的突破，全面提升上海政府与企业对国内外资源的整合、配置与盘活能力，提高全球经济的运作能力，进一步融入经济全球化运作体系，是上海促进经济增长与能力建设的重中之重。
2.出口、投资拉动的城市发展模式将会进一步转变
国际金融危机和结构调整导致的经济下滑，充分引发了上海乃至全国对东部地区转变经济增长方式的共识和共鸣。“十二五”时期，从上海发展面临的各种约束条件出发，切实转变高度依赖投资和出口拉动的经济增长方式，转而走向依赖消费和内需、低碳排放、高科技创新驱动、共享发展成果等为主的现代发展路径和增长模式，必将成为上海突破发展瓶颈和抢占国际制高点的重要战略选择。
3.进一步聚焦郊区新城，单中心格局走向多中心发展
“十二五”时期，按照“中心体现繁荣繁华、郊区体现实力活力”的发展思路，切实推进郊区新城和城镇体系建设，引导中心城区人口、产业向郊区新城转移和集聚，促进城市空间结构由“摊大饼式”的单中心模式走向紧凑型、可持续发展的多中心格局，是今后上海城市空间结构优化、提高城市运行效率必须解决的重要议题。
4.后世博社会管理体制改革进一步增强
“十二五”时期，上海的社会管理体制改革将会进一步加快和深化，成效将日趋明显。一方面，政府按照发展市场经济的要求，积极转变政府职能，推动行业协会等社会组织的独立自主发展(4)，深入推进“小政府、大社会”体系建设，提升社会发展水平和社会自治能力。另一方面，以2010年世博会为契机，上海将会启动社区组织发展、志愿者、公益互助活动、公共意识、社会慈善等社会管理体制的改革，逐步形成多元、参与、互动的社会管理新格局。
三、“十二五”期间放大浦东综合配套改革试点效应所面临的主要瓶颈和障碍
（一）发展动力瓶颈
1.改革内生的动力瓶颈
浦东是国家提出的第一个综合配套改革试验区，因此，浦东配套改革本身就是先行先试的地区。在先行先试的过程中，由于没有经验的积累，改革本身就是渐进式的边际改善，是被动的，遇到瓶颈改革，再遇到再改革，以增量改革带动存量，因此，往往存量问题阻碍了增量改革的进行。
2.经济社会发展带来的动力瓶颈
上海的经济社会发展处于全国领先地位。有些发展中的瓶颈往往被经济快速发展所遮蔽，在认识上对发展过于乐观，对问题估计不足，导致改革动力不足。
浦东与南汇合并后，2008年浦东新区地区生产总值从3 150.99亿元提高到3 699.02亿元，增加了17％；面积为从原来的532.75平方公里扩大到1 210.41平方公里，增加了127％；户籍人口从194.29万增加到268.60万，增加了38％。规模的扩大将使土地、资金等“硬瓶颈”得到缓解，同时，产业一体化、行政管理、城乡二元结构等“软瓶颈”将更加突出。
因此，浦东综合配套改革的产业一体化、行政管理、城乡二元结构三个重点问题首先需要扩散到大浦东的整个区域。要针对大浦东的实际，围绕上海国际金融和航运中心建设，围绕高科技产业、海洋产业以及迪士尼、大飞机等大项目的布局，进行体制机制创新，以适应浦东的发展实际，支撑上海未来的发展。
3.既得利益集团导致的动力瓶颈
目前，改革进入深水区，改革初期形成的既得利益越来越强大，资源配置不公、民营经济发展困难、行政以及行业垄断、潜规则盛行、歧视弱者等现象时有发生。既得利益集团之间的利益分配往往对改革造成阻碍，改革往往在局部范围内进行，导致改革的动力不足。
（二）规划体制瓶颈
1.专门性规划的协调性不足
体制机制改革中往往“牵一发而动全身”。目前，改革的范围往往界定在专门的领域，改革的成果有时与其他部门的制度相矛盾，改革的可操作性受到限制。例如，2005年开始，浦东新区在深化镇管社区体制方面，结合川沙功能区域建立，积极探索“区镇合一”管理体制，在川沙新镇分设若干个社区，建立社区管理委员会，试行新的社区管理体制，但由于涉及多个部门的行政管理，管理成本和难度很大，最终没有成功。
2.综合性规划的系统性不足
目前，经济社会发展中跨部门、跨领域、跨区域的重大改革问题比较突出，规划中涉及多部门，需要多学科的研究理论和方法，往往需要调动社会、学界、政府等多方进行综合性研究，形成公共决策机制，但因规划成本高、组织能力不足、协调能力不强等原因，往往无法付诸实施。
3.规划的部门化和碎片化现象突出
目前，在部门规划方面，往往局限在本部门，对经济社会的影响因素考虑较少，规划的出发点往往是有利于本部门的日常工作，部门化现象突出。同时，规划的视野往往比较狭窄，对经济、社会、环境、区域等要素的统筹兼顾不够，规划往往脱离经济社会的大背景，操作性较差，碎片化现象突出。
（三）行政管理瓶颈
1.工业化时代的行政管理模式的瓶颈
从整体框架看，上海管理模式的总体框架仍然延续了工业化时代的专业化、大批量、流水线式的管理。在服务经济条件下，产业链条进一步延伸要求构建服务型政府，以多元化模式进行行政管理，解决考虑经济社会各领域之间相互的服务配套，原来行政管理模式的框架往往不适应现代服务经济管理的发展要求。
2.政府与社会分工不明确的瓶颈
改革开放以来，我国以经济建设为中心，政府长期主导资源配置，实现了GDP的快速增长。同时，政府也形成了“重管理、轻服务，重经济、轻社会”的管理理念。政府服务功能缺失，政府在行政管理方面与社会的分工往往不明确，社会力量被忽视。
3.职能部门分工不明确的瓶颈
目前，在两级政府三级管理框架下，三大职能分工有待进一步明确：一是职能部门与区、街道、镇之间的分工仍有待明确；二是职能部门之间针对综合性管理问题的分工有待明确；三是决策、执行、监督三大职能有待明确。
（四）发展结构瓶颈
目前，上海经济社会中的二元甚至多元结构问题仍然普遍存在，对统筹发展产生了制约。其主要存在以下两个方面问题。
1.产业结构瓶颈
一是现代服务业与现代制造业的二元结构。长期以来，上海的服务性产业和服务性产业结构存在“短腿”现象，与国际大都市经济增长方式的要求不相适应。目前，浦东的现代服务与现代制造业发展迅速。陆家嘴地区正在成为上海国际金融中心的核心品牌。一大批会展企业、物流企业、信息咨询服务企业、电子商务企业、创意广告企业、文化传播企业、娱乐休闲企业、公共关系等现代服务性企业如雨后春笋般出现，提升了现代服务业能级。主要的问题是现代服务业与现代制造业互动发展方面仍然存在不足，没有形成充分的合力。浦东的金融在服务上海现代制造业、推动现代制造业发展方面，在广度和深度都有待进一步深化。“十二五”期间，浦东和上海发展服务型经济必须要处理好现代服务业与现代制造业的关系，形成两者之间的互动发展的格局。
二是高新技术产业与传统产业的二元结构。目前，浦东新区注重高新技术产业和高新技术产业园区的发展，在通过创新提升传统工业和农业方面不够重视，造成了产业落差较大、产业结构不尽合理、产业空间布局不平衡等的局面。
三是国有经济与民营经济的二元结构。目前，政府对国企的管制容易束缚国企，而国企对政府的依赖容易导致政府的偏袒，形成一些不公平的竞争，从而影响民营经济的发展。国企的高层管理者多数是由政府自上而下任命的，他们依然不是完全意义上的职业经理人。民企在市场准入、融资等方面比国企面临着更多的障碍，垄断行业中的非市场因素往往导致民企被挤出。
2.城乡二元结构瓶颈
一是城乡公共资源分配不平衡。上海公共资源分配向城市过度集中，造成农村公共资源的稀缺和不足。浦东在规划建设过程中，公共资源的分配也明显倾向于重要的开发区和中心城区。
二是城乡基础设施和环境面貌差距较大。广大农村的基础设施投入明显不足，特别是环保建设、公益设施、公共服务等方面的投入更少，与市区形成强烈反差。
三是城乡居民收入悬殊。农民非农就业困难、工薪收入较低。农村劳动力普遍存在文化程度较低，缺乏非农劳动职业技能，平均年龄偏高以及就业观念偏差等缺陷，使其难以适应新兴产业及其岗位的要求，影响向非农产业和城镇的转移，难以在城镇实现稳定就业。
四是城乡居民社会保障水平差距较大。与城市社会保障相比，农村社会保障无论是覆盖面还是补偿程度都有较大的差距。农村居民实行小城镇社会保险、农村社会养老保险、农村合作医疗保险、老年农民养老保障、最低生活保障制度等。
3.产业化水平与城市化水平的二元结构
一是现代服务业水平滞后于城市化水平。2006年，上海城市化水平已达88.7％，按照国外发达国家城市的经验，上海的现代服务业应占60％以上，但目前刚超过50％，现代服务业水平滞后于城市化水平。目前，浦东现代服务业水平为51.8％，与上海总体水平比较也不占优势。
二是园区配套功能滞后于产业功能。目前，陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、外高桥保税区、金桥出口加工区、洋山保税港区5个国家级开发区仍然只能算是功能区域的概念，生活配套区域与产业规划没有同步，在空间上形成了园区生产区与生活区分割的二元结构，越来越成为制约园区发展的重要因素。对原有布局只能进行微调，成本高，困难重重，对体制机制改革也造成了影响。
（五）服务全国瓶颈
1.服务观念瓶颈
长期以来，上海在思想观念上是不愿走出去。实质上，随着经济社会的发展，全国各地的发展优势逐步突出，上海的经济、科技、人才、政策等优势地位开始弱化，特别是体制机制等软实力在全国已经不占有绝对优势，服务观念上要改变，服务要与融入、合作相结合。在这方面，浦东与上海的观念需要转变。目前，上海与长三角区域的关系在很大程度上仍然是竞争的关系，长三角共建“四个中心”的观念没有树立起来，区域整体发展的观念仍然不强。
2.合作主体瓶颈
目前，浦东和上海在服务全国的过程中，政府推动的模式仍然占据主导地位，并且占据了市场化的部分领域，企业作为合作主体的地位仍然没有得到真正认可，中介组织、协会等服务机构发育不足，导致资源流动和配置渠道受到一定影响。
3.合作制度瓶颈
上海的体制机制与长三角、全国不接轨的现象还存在，影响了制度层面的合作。由于制度平台不完善，浦东综合配套改革在对上海、长三角乃至全国扩散的渠道没有完全畅通，辐射作用无法充分发挥。
（六）人才创新瓶颈
1.人才需求瓶颈
上海发展服务型经济，建设“四个中心”，将重点发展金融业、航运业、信息服务业、生产性服务业以及会计等中介服务业，充分发挥现代服务业对增强城市综合服务功能的重要带动作用，有效发挥现代服务业向国内外的服务作用。先进制造业与装备制造业作为支撑城市经济发展的重要组成部分，将进一步全力推动微电子、汽车、钢铁、化工、装备、船舶、航空、航天、生物等产业的发展。在这一进程中，浦东和上海需要大量的人才，需要复合型人才与专业性人才相结合的人才体系。目前，还不能满足这一需求。
2.人才培育模式瓶颈
目前，人才培养的方式、规模和结构与上海国际大都市发展实际需要不相适应。高等教育部分学科、课程、专业设置，不能满足建成“四个中心”国际大都市对多层次、多类型、多规格人才的需要，造成上海部分行业、学科的高尖端、前沿服务型人才严重缺乏。对职业教育认识不足及其带来的发展滞后，导致毕业生能力与社会劳动者就业能力要求脱节。
3.教育体制瓶颈
在高等教育领域，教育主管部门简单地把“研究型大学”与“教学型大学”的区分当作大学之间的等级区分，把过多资源用于追求“世界一流大学”的目标，忽视各类大学的办学特色，尤其是对高等职业学校缺乏分类指导。高等学校的党委集体领导和校长个人负责的有机结合还不理想。
四、“十二五”期间放大浦东综合配套改革试点效应的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
“十一五”期间，上海要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观；以“建设服务型政府，发展服务型经济”为主线，坚持“以改革促开放，以开放引领发展”；以重点领域的关键问题为突破点，推动体制机制改革。把握国际大都市发展规律，抓住上海“四个中心”建设的有利时机，发挥和放大浦东综合配套改革的成效，推动上海全面、协调和可持续发展。
（二）基本原则
主要是处理好五大关系。
一是处理好改革与开放发展的关系。
要明确上海改革的重点，过去是开放促发展，现在需要以改革促开放，以开放引领发展。要把浦东综合配套改革、上海的改革与发展联系起来。要找到上海发展的瓶颈，并根据瓶颈找改革重点，通过浦东综合配套改革进行试点，然后放大到上海的改革，增强改革的动力，有重点、有步骤地推进改革。
二是处理好上海改革进程与国家改革进程的关系。
上海和国家所处的经济发展阶段不同。上海已经率先走上服务经济的道路，国家仍然处于工业化与城市化阶段，上海的改革与国家的改革相互协调是保证上海可持续发展的重要条件。
“十二五”期间，国家改革的重点将集中在经济体制、现代市场体系、行政管理体制、社会管理体制、资源要素价格改革、财税体制改革、金融体系等方面，并在战略性出口、扶持新兴产业、产业升级、科技创新、吸引全球性人才等方面继续推进。浦东综合配套改革在放大的过程中，要根据上海的实际，努力与国家改革的重点相衔接，并分类、分步实施。对于超前试点的改革措施，要根据国家政策适时调整；对于落后的改革措施，要努力跟上国家的改革步伐；对于不需要超前的改革措施，国家一旦提出，上海要做得更彻底。
三是处理好上海与长三角区域改革的关系。
长三角区域一体化已经到了制度合作的发展阶段，体制机制改革也将成为长三角区域一体化的关键。上海的改革要立足于破除阻碍长三角一体化发展的体制机制瓶颈，以打破行政割据为核心，通过浦东配套改革向长三角区域辐射，带动整个区域的改革。同时，长三角区域的改革和一体化进程将进一步推进上海的改革。长三角区域可以通过共建“四个中心”，推动区域改革的进程，同时，上海也可以通过“四个中心”建设融入长三角。
四是处理好浦东综合配套改革与其他率先改革地区的关系。
我国改革开放的先行地区面临着建立完善的社会主义市场经济体制的共同课题，肩负着带动区域经济协调发展、参与国际竞争和示范全国的重大使命。与天津、深圳等其他率先改革的试点地区相比，浦东综合配套改革更趋综合性、复杂性，在管理体制、管理模式、改革领域等方面更趋综合化、多层次化。处理好浦东综合配套改革与其他率先改革地区的关系，形成优势互补、分工合作的关系，联合突破综合配套改革难点，将更加有利于放大处理好浦东综合配套改革试点效应，更加符合国际大都市的要求。
五是处理好政府与社会的关系。
要发挥市场配置资源的基础性功能作用，使政府从“大包大揽”和“全能政府”模式中解脱出来，实现政府由“无限责任”向“有限责任”的转变，真正实现服务型政府的职能。要处理好政府与企业、事业单位、各类资本及中介组织的关系，把现在由政府承担的部分社会管理职能交给社会组织，使政府与社会各就各位、各司其职。
（三）总体目标
“十二五”期间放大浦东综合配套改革试点效应的总体目标是基本建成服务型政府框架体系。
服务型政府的职能是在社会主义市场经济条件下，提供公共产品和服务，补偿市场机制的失灵。服务型经济不是单纯的第三产业的概念，也包括第二产业的一部分，其实质是以分工为基础的经济服务化，体现了产业融合。服务型经济要求多元化、规模化、定制化等要素相结合的服务，将推动管制型政府、建设型政府向服务型政府转变，从而大量减少管理环节，优化管理流程，才能与市场一起，为服务经济打造良好的发展环境。
服务型政府为服务型经济提供的服务主要有四点：一是为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务。制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，而不是作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利。二是弥补市场机制的固有缺陷。由于经济外部性和垄断的存在造成市场失灵，这就需要政府宏观经济政策调整总供给和总需求之间的平衡关系，用“有形的手”纠正市场失灵。三是在转轨国家还有一个承担改革成本的问题，要努力使改革进程与改革成本的消化相协调。四是作为制度设计和规则制定者，政府应提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，统筹协调人与自然的和谐发展，维持经济社会与资源的平衡。
五、“十二五”期间放大浦东综合配套改革试点效应的重点任务
（一）行政管理体制改革
1.探索“大部制”(5)行政管理体制
“大部制”的实施将进一步加强依法行政和制度建设的力度，进一步推动原有改革方案在决策、监督、执行三大职能上的分离力度，优化政府组织结构，完善行政运行机制推进政府机构改革。
2.推进政企、政事、政资、政府与中介组织“四分开”
通过政企、政事、政资、政府与中介组织“四分开”，政府要在宏观角度把握发展全局，集中资源和精力把该由政府管理的事项切实管好，更加有效地提供公共产品。要把不该由政府管理的微观事项分离出去，充分发挥企业、社会的力量，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。
（二）航运体制改革
1.推动自由港体制机制改革
一是将自由港体制机制改革作为浦东综合配套改革试点的重点内容，推动相关法律法规的出台。浦东要对自由港相关法律、法规体系进行研究，尤其要研究所有自由港都必须遵守和执行的基本法。通过课题的研究，明确自由港的性质、地位、功能、管理体制、机制等，并将自由港建设作为浦东综合配套改革试点的重点内容，推动上海乃至国家队自由港制度的建立，从而推进自由港的运营及管理得以规范和制约。
二是探索引进多元化经营主体。可以探索外资、民营、混合等多元化的投资和经营模式，形成竞争机制。鼓励浦东港口与国内港口群之间实施联盟经营、兼并、重组、参股的资本运作模式，逐步开放散货和部分集装箱的运输、储存等环节的经营权。
2.航运服务业创新
充分利用国际金融中心和国家航运中心在浦东集聚的优势，打造航运总部、船舶注册、航运融资、海事保险、海事仲裁、航运交易、航运咨询、航运组织、航运信息、航运教育等高端航运服务业。
3.进一步明确洋山港、外高桥保税区、陆家嘴与北外滩的分工
北外滩、洋山深水港及临港新城和外高桥港区作为整个上海国际航运中心的三个组成部分，在角色定位、功能定位上具有互不冲突、互不可替代性的互补性特点。洋山深水港、外高桥港区主要侧重集装箱吞吐能力和综合物流服务功能，北外滩主要是发展航运服务业功能。同时，浦东要利用陆家嘴金融服务优势，与北外滩一起，构建金融服务业聚集区，打造国际航运中心软环境建设，实现错位发展。
4.建立长三角区域港区联动发展的体制机制
一是构建长三角航运综合交流平台。构建长三角区域港口城市行政首长联席会议制度、各港口城市相关部门参加的政府协调制度、部门衔接落实制度一体化的长三角航运综合交流平台，成立专门的推进组织，推进长三角港口、集疏运体系以及航运服务业的分工协作。
二是实行启运港退税政策。在长三角港口实施启运港退税政策，实行税基共享，激发企业对上海国际航运中心退税的积极性。
三是鼓励长三角港口群间实施资本运作。鼓励长三角各类港口实施联盟经营、兼并、重组、参股，以资本为纽带，促进要素资源的流动。
（三）金融体制改革
浦东要以陆家嘴金融贸易区为载体推进金融体制改革和创新，重点要在三个方面加以推动。
1.加大金融的服务功能
一是要加大金融对产业的支撑力度。努力将金融融入其他产业的发展，形成对产业及园区的支撑。
二是加大对区域发展的支撑力度。通过构建多层次、全方位的金融服务体系，推动各级区域发展并积极向长三角乃至全国辐射。
2.完善资本市场
完善货币市场和外汇市场。发挥浦东资本市场功能较强的优势，大力推动资本市场基础制度建设，支持有条件的企业利用资本市场开展兼并重组，促进上市公司行业整合和产业升级。
3.进一步创新金融市场和服务
浦东要以建设自由港为契机，积极探索离岸金融市场、证券化抵押市场和金融衍生市场的发展。加大金融产品创新力度，重点发展资产管理、现金管理、全方位的融资服务、商人银行等。
（四）土地制度改革
1.农民宅基地置换改革
要探索农民宅基地价值显性化，在实行家庭联产承包责任制的基础上，实行土地的确权确地，建立农村集体土地流转的市场化平台。要重点研究农民宅基地进入市场流通的办法，使农民的宅基地作为农民不动产的重要组成部分保值增值。
2.集体土地股权化、物权化改革
撤制村队时，要先明确村集体经济的股权，使集体经济的资产股权化、物权化。在撤制村队后，将股权量化到每个农民，村集体组织也要保障农民的应有合法权益。
3.建立基本农田保护与生态补偿机制
基本农田具有重要生态效益，不仅具有提供农产品、观光旅游等直接价值，还具有固碳释氧、涵养水源、土壤保育、维持营养物质循环、消纳废弃物等生态功能。建立基本农田保护与完善生态补偿机制，主要体现在三方面：第一，按照“谁排放，谁补偿”原则，征收排放费，进行全方位生态补偿。对超过总量控制标准排放的征收超标费用于生态补偿。第二，建立生态发展基金，以市政公债形式，社会化募集生态建设资金，通过向污染者收取垃圾处理费、生态补偿费等补充偿还。第三，明确规定土地出让金中的一部分用于基本农田保护工作。
（五）规划体制改革
1.浦东规划体制改革要与各级相关规划相衔接
一是要与国家规划有机衔接。国家区域发展规划、长三角区域是国家层面的规划，具有更高的战略性、指导性。浦东的规划要在国家总体规划的大框架下，结合浦东和上海的实际，提出创新性和突破性的规划方案。
二是与部门规划相衔接。浦东规划要与国家各部门规划、专项规划相衔接，充分利用部门规划和专项规划的要素资源、组织和管理机制，达到资源优化配置。
三是要与上海城市总体发展规划相衔接。浦东的各项规划要与上海总体发展规划、经济发展目标、产业结构、城镇体系的空间布局及发展方向以及各区县的功能定位等相一致。
四是要与上海市各类专项规划相衔接。重点衔接为重要的调控目标、重大基础设施、重要的资源开发、经济社会发展重点区域等方面。
2.统筹组织综合性规划
对于涉及跨部门、跨行业的规划，由区级层面统筹组织，抽调涉及部门、镇的相关部门人员进行规划。对于涉及市级层面的规划，要积极与上级部门及各相关职能部门协调，统一规划。
（六）教育体制改革
1.培育适应国际大都市产业发展的人才
积极推进、统筹协调浦东与上海高等院校专业设置的分工与合作，围绕上海国际金融中心和航运中心建设，积极开设适应国际大都市产业发展的新专业，把人才培养的数量、规格和结构与经济发展与产业结构转型的需求密切结合，与人口状况与就业需求密切结合，与城市经济发展所提供的经济条件和财政能力密切结合，促使高等院校专业设置适应“长三角”区域产业结构、就业结构的变动和调整，超前、合理地培植专业方向。
2.消除影响教育发展的体制机制障碍
要遵循党的教育方针，根据教育自身规律，打破教育的行政性垄断，改革教育领域领导干部考核机制，改革学校内部管理体制；在坚持教育公益性质基础上，改革教育投入机制、教育管理体制和教育评估监管机制；进一步改革人才培养模式、课程系统和教学方式；要理顺中央和上海的教育管理体制，做好户籍、人口、房地产、土地、社保等相关领域的配套制度改革，实现教育与其他事业的协调发展。
3.着力提升教育的国际化水平和层次
要充分挖掘浦东和上海国际教育的市场潜力，提高教育国际合作项目的层级和国际认同度；要优化教育的对外开放结构，避免不同部门之间的功能交叉和管理重复现象，形成不同层次、不同形式、不同所有制主体的多层次教育开放格局；要进一步完善教育法律法规和政策，做好法律法规和政策之间的协调和配套。
六、放大浦东综合配套改革试点效应的基本思路与对策
（一）推动政府职能转变
一是重新界定政府公共职能。以“小政府、大社会”的运行模式为核心，允许浦东新区各级政府机构设置有一定自由度，不和中央有关部门完全对口。按照精兵简政的原则，突破现行制度、法规、政策和有关国家管理部门的限制，按功能需要设立行政部门。从精简机构、精简人员入手，除保证政府作为公共产品基本提供者的地位和作用外，把其余的公共职能社会化。
二是重新调整各级政府决策权。按整体规划、局部协调的原则重置决策权。为了便于实施，要把当前跨区域的难点规划问题纳入统筹规划的范畴。例如，浦东新区、各镇政府要根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定制定乡规划、村庄规划的区域，纳入市和新区的城市总体规划。要明确乡镇和村的发展规划编制的总体框架、规划体系、形态布局、发展思路等。
三是重新规划各个职能部门的权力配置。构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的地方行政管理运行机制，执行权集中。根据大部制思路，将一个或几个相近领域内分散在各部门的职能尽量集中到一个部门，将几个部门的执行权分离出来由专门机构承担，加强决策部门和监督部门对执行机构的监督。
四是重新塑造政府管理流程。对现有流程建立可视化业务模型，描述各个流程因涉及部门、岗位、职责、活动等要素所具有的属性，并通过确定流程的需求和公共产品或服务的实现情况，分析流程存在的问题及原因，找出进行改造的切入点。完善政务信息化建设，为流程再造提供优化的技术手段。健全政府绩效评估标准，为流程再造提供有力的制度平台。
五是推动政府职能社会化。按照和谐社会的要求全面履行政府职能，要在加强和改进政府经济调节和市场监管职能的同时，更加重视和发挥政府社会管理和公共服务职能。要切实推行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立功能完善、体系完备的公共管理和服务平台。对公共产品的提供方式调整，要按照社会主义市场经济的要求更新观念，树立政府作为公共物品的提供者并不一定就是公共物品的直接生产者的理念。要理清管理部门和公共服务提供者的委托代理关系，创新政府资源配置方式。政府的注意力应集中在向社会提供纯粹的公共物品上，公用事业、文化教育、医疗卫生等准公共物品可以通过建立政府、市场和社会组织三者之间分工与合作的良性互动的关系，借助市场和社会组织的力量促成问题的解决，使政府部门从公共资源的配置主体逐步转变为政策的制定者、过程的监督者和绩效的评估者。
六是建立科学的绩效评估体系。政府购买机制需要一个合理的“定价机制”，对政府投入部分的公共产品进行有效的绩效评估。
七是继续深入推进社会事业单位分类改革。按政事分开、政社分开的原则，把涉及政府部门核心利益的社会服务职能剥离出去。深化转制行业科研院所改革，以公共财政和购买服务的方式进行行业共性技术的研发。探索中小企业科技创新的产业化形式。
（二）推动市场化建设
一是加强金融体制建设。探索建立上海金融专业法庭和仲裁机构，完善企业和个人信用信息基础数据库建设，以形成以信用经济为核心的上海金融环境氛围。支持中小企业增长的融资架构。通过政府支持的贷款担保项目，设立一个实际发放给非国有的中小企业并使其使用的资金目标。建立一个（或多个）国家认可并批准的客户信用报告体系，以增强银行对中小企业的贷款信心。
二是加强行业组织和中介机构的培育。发挥工商联、行业协会、商会等机构的中介作用，推动浦东新区引进高端产业及企业，鼓励企业走出去，推动中小企业的投融资。
三是建立健全法规政策体系。培育和规范市场，积极推进标准化、信息公开化建设，为外资和民营企业提供透明的商务环境，加大知识产权保护力度，形成跨区域、跨部门、独立运行的联合执法机制。
（三）完善浦东综合配套改革试点效应对上海的放大机制
一是建立完善放大浦东综合配套改革试点效应相关的推广机制。在梳理浦东三年综合配套试验中的有效经验的基础上，逐步形成规范性地方法规，并在全市有条件的领域逐步实施。
二是形成浦东综合配套改革试点效应的学习机制。建立滚动学习模式，鼓励全市各区县积极学习浦东综合配套改革试点的成果，并且三年一周期进行总结修正，争取在“十二五”期间使上海在改革攻坚的难点和重点问题上取得实质性突破。
三是在区县层面积极探索浦东、浦西联动发展机制。浦东积极与各区县、委办建立合作发展模式，推进上海浦东、浦西联动，包括浦东、浦西政策一致性建设、服务配套性建设、公共产品均质化建设、开发补偿机制建设等。
（四）建立浦东综合配套改革试点效应对长三角区域的放大机制
以制度建设为核心放大浦东综合配套改革试点效应，推动长三角区域一体化发展。努力将放大浦东综合配套改革试点效应与长三角区域各级政府通过二省一市省市长会议、沪苏浙经济合作与发展座谈会、长江三角洲十六个城市经济协调会、各职能部门的行政首长联席会议这四个层面的制度合作相融合，力争把放大浦东综合配套改革试点效应列入长三角区域一体化的合作平台或者专题研究。在此基础上，将浦东制定的一系列公共性、协调性的区域政策向长三角区域扩散。力争从长远发展趋势出发，推动长三角区域在大交通制度、大城市群制度、大分工的产业制度、大环境与资源配置制度、大保障市民化制度五大制度方面进行深入合作。
（五）建立浦东综合配套改革试点效应中西部的放大机制
一是建立经济领域的放大机制。重点把所有制结构、土地开发体制、国有企业体制、知识产权保护制度等市场经济制度建设方面的经验向中西部推广。
二是建立社会领域的放大机制。重点把教育、医疗、社会保障、社会组织、推进城乡一体化发展、政府购买服务等制度创新方面的经验向中西部推广。
三是建立法制领域的放大机制。重点把完善法制体系，实现由人治向法治转变方面的经验向中西部推广。
四是建立区域发展的放大机制。浦东新区在保税港区建设方面积累了大量的经验。上海外高桥保税物流园区是国务院批准的第一个区港联动试点项目，洋山保税港区建设全面落实。要重点把园区开发、产业对接、金融发展、港口建设、物流布局、高科技产业化、人才流动与培养等方面的经验向中西部推广。通过向中西部推动改革成果，树立浦东综合配套改革试点的品牌。
（六）推动浦东与其他率先改革地区的合作
浦东要从全国改革开放的大局出发，通过与其他率先改革地区进行跨区域合作，协同推进综合配套改革。
一是完善综合配套改革交流机制。在总结天津、上海、重庆“三城论坛”的基础上，进一步构建综合配套改革合作平台，建立率先改革地区高层联席会议制度，下设综合改革日常工作办公室，相互沟通信息、相互取长补短、相互交流，探讨改革难题、分享改革经验、协调改革工作、促进资源整合，逐步形成优势互补、分工合作的制度机制。例如，浦东新区在政府职能转变、要素市场建设、航运口岸服务、城乡一体发展等方面具有率先试点优势；天津滨海在金融混业经营、发展离岸金融、运作产业基金等方面具有率先试点优势；深圳特区在行政体制改革、社会事业改革、发展循环经济等方面具有率先试点优势。可以结合各自改革优势，集中资源，开展分工合作，联合攻关改革的重点和难点，并逐步向全国推广。
（上海社会科学院信息研究所 宗传宏
上海社会科学院社会调查中心 陶希东）
【注释】
(1)即在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，巩固和完善社会主义制度，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。
(2)罗国芳、李琦：《IMF预测2010年全球经济将增长3.1％》，《新华网》2009年10月1日。
(3)钟欣：《我国部署编制“十二五”规划 成果让全民分享》，《环球时报》2009年10月4日。
(4)姚丽萍、章文峰：《上海将启动“四分开” 企业协会不做“二政府”》，《新民晚报》2009年10月4日。
(5)大部制即为大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
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