船山区会计集中核算向国库集中支付转轨探讨

四川省遂宁市船山区财政局　黄健　杨大勇　王泾洲

随着公共财政的建立，国库集中收付制度的实施必须相应地成立国库收付执行机构，具体负责预算单位用款计划管理，财政直接支付的审核和支付，财政授权支付额度的下达，收入收缴管理，财政收支会计核算、信息系统的运行维护，收入收缴和支出业务的监督检查等工作。会计集中核算现在具有的积极作用，国库收付执行机构均具备，而且还消除了它的一些消极影响，从而发挥出巨大的优越性。将会计集中核算职能归还给单位，对支付中心的财政管理和监督职能进一步明确和细化，会计集中核算职能就可以直接转向国库集中支付的执行机构。现根据船山区的实际情况，对全区会计集中核算向国库集中支付转轨进行初步探讨。

一、船山区国库集中支付改革的现状

遂宁市船山区国库集中支付中心前身为2002年3月成立的遂宁市市中区国库集中支付中心，在2004年分区后成立船山区国库集中支付中心，为船山区财政局下属事业单位，统管对象为全区区直行政事业单位和街道办事处，统管范围包括各项财务收支，按照单位收支自主权不变、预算安排的资金使用权不变、内部理财机制不变、财务管理职能不变、单位收支预算编制方法不变的原则，实行“单一账户、集中收付、统一核算”。截至2011年6月底，纳入支付中心管理的单位共89个（7月1日退出13个一级预算单位的核算）。纳入集中核算的单位取消了会计、出纳岗位，撤销银行账户，各项资金的收付和结算以及日常会计核算、监督、会计报表编制、会计档案管理等工作统一由支付中心办理和承担。预算单位只设一名报账员，负责本单位的报账工作。

实行会计集中核算，为强化财务监督，规范会计工作秩序，提高财政资金使用效率和财务信息质量，从源头上预防和遏制腐败现象的发生，促进党风廉政建设，起到了积极的作用。但是，随着改革的不断深入，会计集中核算的局限性也逐渐显现出来，这与在社会主义市场经济条件下建立公共财政的要求存在一定的差距。根据财政部《关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》以及省财政厅《四川省市县级财政国库管理制度改革指导意见》的要求，船山区在2011年6月提出了单位自主核算为核心的会计集中核算转轨制度。会计集中核算制度向国库集中支付制度转轨已成必然，要确保船山区在2011年年底内完成转轨工作，任务非常艰巨。

二、会计集中核算向国库集中支付转轨的优点

实行国库集中支付制度，相比于会计集中核算制度，在资金的使用效率、安全性以及监管方面有以下优点。

1.对预算编制改革有所促进，有利于增强预算执行约束力

国库集中支付转轨后，一方面，能够及时发现预算执行中的一些问题，并反馈到预算编制环节，促使预算编制工作更加科学规范和精细化。另一方面，国库集中支付是严格按照预算来执行的，无预算或超预算、无计划或不按预算用途使用资金不予支付，维护了预算的严肃性，增强了预算执行的约束力。

2.方便预算单位用款，有利于提高财政资金运行效率

在转轨前，由于资金的拨付层次多，有可能发生挪用、截留等问题，申请用款的时间相对较长。在转轨后，财政资金纳入国库单一账户体系，预算单位可根据实际用款情况随时在大平台上提出申请，资金使用必须到支付时才能从国库单一账户体系中划出，减少了资金运行环节，方便了预算单位使用财政资金。由此，在资金需求、资金供给与资金监督之间建立起良好的资金管理秩序，使财政资金的安全性、规范性与有效性得到可靠保障。

3.资金使用透明度得到提高，有利于加强对财政资金的监督

原来的财政资金使用是按照有关程序审批后，拨付到预算单位实有账户，由预算单位自行安排，资金封闭运行，透明度差，难以实施有效监督和管理。转轨后，不仅取消了单位的多头账户，财政局也能够运用大平台系统全过程监测单位资金的支付活动，及时发现支付过程中的问题和疑点，财政资金运转的透明度大大提高，保证了财政资金支付的安全。使财政监督实现了单从事后监督向事前、事中监督的转变。有效遏制了单位开支的随意性，把一些不合理开支消灭在萌芽状态，有利于从源头上治理腐败，有效促进了廉政建设。

4.推行会计集中核算转轨符合法律要求，且其责任主体明确

实行集中核算模式，会计法律责任不清，如果出现问题，分不清到底是审核、会计还是单位报账员的责任，支付中心严格按照文件规定办理，单位就有意见；支付中心放宽标准，审计时又难过关，这就很容易发生矛盾。而实行单位自主核算模式，由预算单位自己进行会计核算，不再由支付中心进行审核和做账，单位会计主体地位明确，会计责任也明确。这也符合法律上规定的各单位必须设置会计机构和会计人员记录本单位的经济业务。

三、会计集中核算转轨存在的问题

在2011年6月底，支付中心以退回13个一级预算单位（含二级单位共17个）的核算用于试点，占所有统管单位的19.10%。在推行会计集中核算转轨的过程中，主要存在以下三个方面的问题。

1.预算单位对国库集中支付制度认识不到位，主动性不强，重视性不够

由于会计集中核算模式已经实行了一段时间，预算单位已经习惯于由中心代理完成会计核算业务，存在一定程度的依赖性，对于将会计核算职能退回到单位有相当强烈的抵触情绪。如少数预算单位，单位财务人员配备齐全，具备实行自主核算条件，中心工作人员动员其实行自主核算时，单位报账员以各种理由进行推诿、拖延。

2.单位会计人员综合业务素质有待提高

实行国库集中支付后，由于管理方式和支付方式的转变，对单位财务管理人员提出了更高的要求。一方面由于预算安排对经费和支出的制约作用，要求预算单位会计人员要具备会计从业资格证和相应的会计业务知识。另一方面，大平台系统和财务软件的推行，要求会计人员必须具备熟练电脑软件操作，才能不影响到国库集中支付业务的正常办理。而现有的预算单位会计人员有相当部分不是专职会计，有司机、办公室人员、还有些是快退休的老年人；即使是一些经验丰富的老会计，由于国库集中支付是新生事物，需要学习改变的地方很多，产生了消极畏难情绪，这些都不利于会计集中核算转轨的实施。

3.在核算模式改变后，中心对自主核算单位监督检查职能有待加强

会计集中核算时核算中心对单位的凭证审核支付后又进行稽核，发生差错的概率较低，数据的准确性较高。而6月底13个单位退出集中核算试点后，单位的凭证以及做账都是由单位进行，还不知道单位票据管理和账务处理的具体情况，但是从调查反映的情况看有些单位还存在一些问题。因此对实行自主核算的单位，需考虑采取什么样的方式进行高效率同时又比较简便易行的监督检查，以确保单位财务信息的准确性、规范性。

四、对会计集中核算向国库集中支付转轨的建议

1.加大宣传力度，转变预算单位思想认识

要加大对国库集中支付转轨改革的宣传力度，争取理解和支持，转变预算单位观念，提高其思想认识，通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到改革的目的和意义，让财务人员熟悉相关政策、程序。对于“难啃难缠”的单位，财政部门应加大宣传力度，加强与预算单位的沟通交流，取得预算单位领导的理解支持，创造条件尽早实现自主核算模式。

2.加强继续教育，提高会计人员业务素质

改革前后预算单位账务处理有很大的变化：实行国库集中支付后，会计核算、支付方式发生了很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套，所以必须加大对财务人员的培训力度，定期或不定期地对财务人员进行相关法规和业务知识培训，根据会计人员业务水平和需求进行不同层次的培训，通过学习交流不断积累实务处理的能力和经验，提高其政策水平和业务处理能力；对一些具有普遍性的问题解答、总结出好的操作办法等形成文字资料发放给会计人员。

3.加强沟通协调，统一财务软件

实行国库集中支付，推行单位自主核算模式后，单位要自行处理账务，没有统一的财务软件进行数据统计很麻烦。鉴于目前退出核算的13个单位，有的单位是手工做账、有的单位用金蝶软件、有的单位用用友软件，软件不同使账务处理时的问题也不同，单位在打电话来询问业务时有时中心还要探讨后才能回复。依托此次转轨的契机，及时与预算单位进行沟通，对财务软件进行统一（包括乡镇和街道办事处），从而实现单位财务系统的高效、统一、安全运行。

4.积极采取各种方式，强化对预算单位的财务监督

由于以后单位退出集中核算后，票据管理和账务处理都是由单位自主进行，大平台系统上面虽然列明了支出名称和科目，单位会计人员能够准确地录入支付信息，但是对于票据管理和账务处理来说大平台上体现不了；财政管理机构应该定期或不定期地进行会计信息质量监督检查工作，通过查看电子会计账簿、专项业务统计、抽取部分单位上门实地检查等方式进行监督，确保财务数据的准确性、完整性，为财政运行管理和宏观经济调控决策提供有力的信息保障。

5.完善细化部门预算，提高部门预算编制的科学性

部门预算是国库集中支付制度的基础，为此，要保证预算编制与执行的统一性，防止预算与执行脱节。属于专款专用的财政资金，预算编制时不得进行调剂，国库集中支付时才能有据可依；属于项目经费，应细化项目开支，细化到项目内容构成，提高预算透明度，保证国库集中支付有明确的预算依据，按计划、按预算、按进度拨款；由于部分二级单位对资产、人员等实行独立管理，部门预算的编制应细化到二级单位，便于准确实施国库集中支付；由二次分配权的部门，资产分配完毕后，应将资金分配情况报预算部门批复，确保国库集中支付有据可依。

6.整合力量，建立健全管理机构，明确界定调整财政局各内设机构的工作职责

会计集中核算向国库集中支付转轨后，应建立国库集中支付执行机构，可将原支付中心人员与国库股人员整合，合署办公，统一办理财政直接支付和授权支付等具体业务，并进行相关的会计核算和监督检查工作。同时要明确各内设机构的职能职责，预算股只负责编制预算和必要的追加，不管执行；支付中心按照预算和计划具体执行，保证预算执行的严肃性、公开性，提高预算执行透明度；国库股负责财政资金整体调度，审核预算单位资金使用安排，批复用款计划；财政监督机构负责财政资金的监督检查。从而真正实现预算管理的编制、执行、监督三分离。