宿城区进一步推进国库集中支付改革

江苏省宿迁市宿城区财政局　程新泽　杜新生　王娟娟

按照江苏省委、宿迁市委、市政府关于全面推进国库集中支付改革的要求，宿城区本着积极、稳妥、先试点、后推行的原则，自2004年以来进行了大量的改革前的准备工作。以加强、完善制度和信息化建设为保障，以加强服务为手段，扎实推进各项基础工作的开展，全面推进并不断规范国库集中支付改革，初步构建了国库集中支付制度的框架，基本确立了国库集中收付制度的基础地位，使全区在财务管理方面上了一个新台阶。由于宿城区国库集中支付改革工作起步晚，运行年限还比较短，还需要不断完善和规范；同时，随着改革的不断深入，也暴露了一些不属于国库管理范围的深层次问题。本文针对宿城区在改革中遇到的问题及改革的下一步方向进行探索，以进一步深化全区国库管理制度改革。

一、国库集中支付改革前的基本情况

宿城区国库支付中心正式组建于2002年3月份，现有正式职工12人，其中女性占83%，中心面向全区200余家行政、事业单位，核算中心担负着国库集中支付、工资统发、会计核算等多项财政、财务工作，发挥着财政资金管理、核算与监督的重要作用。承担着宿城区财政国库集中支付改革的推进和实施任务。在财政体制和理财观念巨大变革中，这些职业女性勇立时代潮头，在默默奉献中展示巾帼风采。从中心成立以来，她们在不同的岗位上努力工作，累计准确无误支付几十万笔、几百亿元，较好地完成了各项工作任务。

二、宿城区国库管理制度改革的主要做法

1.领导重视，高位推动

宿城区委、区政府高度重视财政国库管理制度改革工作，把改革工作作为建立健全严谨、高效的财政资金运行机制，提高资金使用效率，加强党风廉政建设、从源头上防止和遏止腐败，打造“阳光政府”的重要工作来抓。为推动改革的顺利实施，区政府2006年以政府的名义发文颁布改革方案。2008年还专门召开区直单位负责人参加的全区财政管理改革动员大会，区长、常务副区长、区纪委书记出席会议并发表重要讲话，对国库管理制度改革进行动员和统一部署。由于区委、区政府的高位推动，各单位充分认识到改革的迫切性和重要意义，统一了思想，明确了任务，为改革试点的迅速扩面并全面推进扫清了阻力，打下了扎实基础。

2.充分准备，明确责任

一是成立了国库科，将全区所有没纳入国库集中支付的单位银行账户及区级财政专户纳入国库科集中核算。二是制定或修订了《宿城区区本级财政国库管理制度改革试点资金支付管理试行办法》、《宿城区区本级财政国库管理制度改革试点会计核算试行办法》、《宿城区区本级财政国库管理制度改革资金银行支付清算办法》、《宿城区区本级财政国库管理制度改革国库集中支付流程》等一系列规章、制度，确保改革有章可循、规范运作。三是印发了《宿城区区本级财政国库管理制度改革试点局内相关科室部门工作管理暂行规定》，对财政内部各部门、科室的职责、任务等进行了明确规定。四是购置了主服务器、交换机、路由器、防火墙、计算机、专用打印机等一批配置先进的网络设备，提前完成了网络和软件安装调试工作，建立了以信息网络为支撑，以部门预算、国库集中收付为核心，连接财政、国库、代理银行等部门的财政管理信息系统，为财政国库管理制度改革的实施提供了操作平台和技术支持。五是按照《政府采购法》、《招投标法》的有关规定，遵循“公开、公平、公正”的原则，通过区政府采购办公开招标选择了中行、建行和工行三家国库集中支付代理银行。由于准备工作扎实，各部门（科室）各司其职、各负其责，保证了改革有条不紊的进行。

3.整合机构，加强培训

为适应国库管理制度改革全面推行的形势，宿城区对原会计核算中心的机构设置、人员配备进行了重大调整。按照“前台收付、后台核算”的原则对原会计中心机构、人员进行了整合，将会计核算中心更名为区国库集中支付中心。

为保证国库集中业务的顺利开展，宿城区还印发了专门教材，针对财政、单位、银行等不同对象开办了二期培训班，对相关人员进行了300多人次的培训。培训分为理论学习和上机操作，通过学习，使参训人员对财政国库管理制度改革有了进一步的认识，明确了各自的职责，掌握了操作规程和软件使用。

4.清理账户，完善体系

为进一步完善国库单一账户体系，提高财政的宏观调控能力，宿城区在全面推广国库集中支付改革的同时，对预算单位银行账户进行了全面清理，共撤销单位银行账号近100个。具体做法是：为预算单位统一开设单位零余额账户。除法律、行政法规另有规定外，单位所有其他银行账户一律取消，在坚持“财务管理权、资金所有权和使用权”不变的前提下，原有账户结余资金转入由财政统一在国库集中支付代理银行开设的“其他资金专户”。“其他资金专户”为集团账户，国库集中支付中心开设母账户，单位分别开设子账户。单位“其他资金专户”资金将逐步纳入国库单一账户体系管理，实行国库集中支付。

5.强化服务，提高效率

国库管理制度改革不仅涉及管理理念和管理方式变化，而且涉及一些部门和单位利益的调整，甚至触及和暴露一些多年积累的深层次矛盾，不可避免地会遇到各种困难和阻力。为此，在加快推进改革的同时，大力改进服务，积极提高效率，努力化解矛盾和阻力，调动各方面的积极性，保证了改革顺利推进。

三、改革的主要成效

1.有效地增强了政府宏观调控财政资金的能力

实行国库集中支付后，未支付到最终收款人或用款单位的资金余额都由财政部门集中掌握在国库单一账户中，从根本上解决了过去大量资金滞留在预算单位的问题，更加便于政府有计划地组织、调度和调剂资金，增强政府宏观调控能力。不仅为降低财政筹资成本，提高资金使用效益创造了基础条件，更为如何促使财政资金投资效益的最大化和如何实现财政资金对经济发展的导向作用这两大课题提供了广阔的思维空间。

2.有效地预防了截留、挤占、挪用等行为

实行国库集中支付后，由于建立并实施了国库单一账户体系，实际资金不到单位账户，经费计划严格按预算项目下达，从运作机制上和制度设计上，改变了过去分散、多重设置银行账户，层层拨付、占压资金的状况。使挤占、挪用和截流财政资金的行为无可乘之机，从源头上堵住了一些专项资金被层层挤占、截留、挪用的漏洞，从机制上预防了截留、挪用等腐败行为的发生。

3.有效地增强了财政资金使用的透明度

实行国库集中支付后，财政部门通过运用信息网络技术提高监控的时效性，实现了预算执行监控的明细化、动态化和对每笔财政资金流向、流量的全过程监控。把传统的事后监督转变为对预算单位支出的实时监督，更加便于及时发现和制止财政资金支出过程中出现的违纪违规行为，特别是有利于人大、纪检、审计等部门的监督检查，有效地防止了利用财政资金谋取私利等腐败行为的发生，杜绝了不合理的支出，从制度上能有效地预防、遏制和纠正资金使用中的不规范操作和违规问题。

4.有效地提高了财政资金的使用效率和效益

实行国库集中支付后，加强了对财政资金的统一调度和管理，有效解决了过去财政资金多环节拨付和多户头存放的问题，减少了资金拨付的中间环节，使预算资金能够便捷、快速、及时到位，从而大大提高了财政资金的使用效率和效益。

5.有效地提高了预算单位财务管理意识和水平

通过实行国库集中支付，试点单位依法理财的观念进一步增强，真正做到了预算有依据，执行有监督，从而减少预算执行的随意性，维护预算的严肃性。在试点过程中，各试点单位都严格按照试点的要求和规定的程序，进一步规范财务审批流程，严格了审批手续，所有试点单位的经费审批都实现了网上申报。

四、改革中存在的问题

1.在现行条件下，实行国库集中支付制和会计集中核算制的有效结合困难重重

按照“两制结合”的做法，在不增加人员、编制的前提下，实行“前台支付、后台核算”，最大限度地发挥主要两种制度的优势。但如果全面推进国库集中支付改革，这种模式可操作性就大打折扣。

存在问题主要有：一是单位每笔支出都要到中心审核，然后到代理银行各网点办理支付业务，再把银行回单等原始凭证送回中心会计核算柜组，单位财务人员往来奔波、疲惫不堪，意见很大，国库集中支付制度快捷、高效的管理宗旨不能体现出来；二是中心人手不足，工作质量下降。国库集中支付改革全面推广后，业务量大大增加，而人员并不增加，中心工作人员尤其是会计核算人员疲于应付，各项工作特别是会计核算工作质量大打折扣，出现会计核算出错、甚至原始凭证遗失或不齐等现象。

2.部门预算编制不够科学和细化

部门预算改革是国库管理制度改革的基础和前提，部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。宿城区全面推行部门预算改革的时间不长，部门预算还存在很多问题。如未实行综合预算，单位非税收入没有纳入部门预算范围；部门预算比较粗糙，大部分都还没有细化到具体项目。

3.预算外资金和专项资金尚未进行国库集中支付

由于部门预算不是综合预算，以及还没有建立相应的资金支付和清算系统和办法，宿迁市的预算外资金仍保留了传统的拨付方式，一直未实行国库集中支付。而按照相关精神要求，基建、社保、涉农等各类专项资金的管理，必须按资金类别分别设置账户进行管理，从资金管理、账户设置、资金拨付到会计核算都各有一套专门的管理办法，使大量专项资金游离于国库集中支付之外，难以体现财政支出的快捷、高效。

4.硬件设备配备滞后，信息网络建设不够完善

目前推广国库集中支付改革试点的硬件设备投入力度与实际需求还有一定距离，一是采购工作相对滞后，省厅统一采购的设备迟迟不能到位；二是现行软件系统操作较为繁琐，与基层财政实际存在一定距离；三是支付软件与总预算会计的衔接还不够方便、科学。

5.现行银行清算体制与改革不适应，个别代理银行清算不及时

尽管通过协调，人行同意对代理银行实行即时清算。但由于商业银行现行清算体制的限制，宿城区仍实行清算备用金制度。但清算备用金制度也带来一些问题，主要是大量资金游离在国库之外，以及个别代理银行过于依赖备用金而不及时办理清算，甚至出现用光备用金而不能办理支付业务的情况。

五、完善国库集中支付改革的措施建议

针对以上主要问题，必须采取切实有效的措施，进一步深化和完善国库管理制度改革，确保区级财政国库集中支付改革的规范、安全、有效运行。

1.加强宣传培训，提高改革认识和工作水平

一方面，要加大国库集中支付改革的宣传力度，增强预算单位改革的认识和支持力度，全力配合财政部门做好改革工作；另一方面，要加大对相关业务人员的培训，特别要加大对预算单位财务人员的业务培训和指导，把具有较高业务素质和较好职业道德的财务人员吸收到该岗位上来，建立单位财务人员业绩考评机制，进一步提高业务人员的业务能力和操作水平，提高改革工作效率。

2.合理编制预算，强化预算约束和执行控制

结合财力与可能，合理制定相关支出定额标准，建立健全项目库管理制度，尽可能细化预算编制的内容，把所有项目资金都编入部门预算，详尽地反映财政支出的金额、方向和用途，为国库集中支付创造条件。同时，进一步强化单位预算约束，严格按预算办事，制定和统一经费开支标准，严格按《现金管理条例》及相关制度办理提现及其他支付业务，确保财政资金安全运行；加强对预算单位的月度用款计划调整的控制，增强预算单位计划用款意识；科学制定并严格执行直接支付和授权支付范围标准，严格按照《政府采购目录》实行政府采购，切实提高财政直接支付额占集中支付总额的比例，提高预算单位财政资金使用的透明度，强化预算单位财政资金的监督，有效防范财政资金运行风险。

3.跟进配套措施，做好改革衔接和共同推进

首先，要实现部门预算和国库集中支付改革的配套推进，使两项改革共促进，同发展。其次，要注重国库集中支付改革与政府采购改革、收支“两条线”、乡财县（区）管、财政惠农补贴资金“一卡通”等改革的整体推进，形成改革间措施的互相配套和衔接，发挥国库改革的枢纽作用，为财政的其他各项改革提供信息集散平台，相互促进，协调发展，全面提高改革的综合效益。再次，要加快推行县级“公务卡”改革，加强对预算单位公务支出的监督管理，进一步增强预算单位公务支出的透明度，提高财政资金的安全有效性。

4.整合信息资源，实现信息对接和资源共享

进一步整合部门预算和国库集中支付改革的系统信息，实现有效对接和共享，减少工作量，提高工作效率；改进和完善国库集中支付系统功能，实现预算指标管理、工资发放管理、财政决算管理、总预算会计账务、集中支付核算账务等有效衔接和资源共享，提高财政管理综合效率。此外，进一步加强财政部门和人民银行的协调协作，尽快实现集中支付系统在财政和人行等部门的横向联网，提高集中支付清算、划款及支付效率。

5.出台相关规定，统一清算划款和备用金管理

由于目前财政资金在银行间缴拨均实行“同城清算”，清算的场次、时间均有统一规定，为改变各地在国库集中支付改革的清算、划款及财政备用金管理等方面“自行一套，不尽规范”的现状，建议上级财政联合有关部门尽快制定出台相关规定，对清算划款时间、代理行垫付事项及财政备用金管理等方面进行统一规范，以确保此项改革在各地规范、有序、安全实施。

目前，宿城区国库集中支付改革信息化系统升级扩网建设正在稳步推进中，各项改革在不断摸索中推进，在国库集中支付改革中出现的人员少、预算编制不太科学、银行不能及时清算等问题进行改进，确保年底国库集中支付改革基本完成。