积极开展国库集中支付改革不断提升财政国库管理工作水平

新疆维吾尔自治区鄯善县财政局　吴桂桐　顾永华　李晓　徐强

近几年来，鄯善县财政局国库集中支付制度改革工作在新疆维吾尔自治区、吐鲁番地区的精心指导和鼎力支持下，在鄯善县委、政府的高度关注和社会各界的积极支持和配合下，全面落实“改革、发展、稳定、提高”的方针，结合本县实际情况和自身业务特点，按照“总体规划、稳步推进，先试点、后推广”的原则，着力推进财政国库集中支付制度改革，财政收支管理得到进一步加强。经过近五年的艰苦探索，现代财政国库集中支付管理框架基本形成，使财政事业取得明显进步，有力促进了全县经济和各项事业的发展。

一、鄯善县财政国库集中支付制度改革的背景

前几年的财政管理制度改革，为鄯善县国库集中支付制度改革提供了较好的基础。2002年成立会计核算中心，对全县各单位的财务实行会计集中核算。2004年起，又在全县实行部门预算改革，进一步规范了单位财务收支行为。这些改革都取得了一定成效，但仍然存在一些亟待解决的问题，如预算单位存在着重复和分散设置账户、资金活动透明度不高、资金入库不及时、拨款环节多、财政收支信息反馈渠道不畅、难以及时为宏观分析和决策提供准确依据等弊端。国库集中支付制度改革就是将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系，实行国库集中收付管理。

国库集中支付的优势主要体现在以下四个方面。第一，有利于规范预算执行程序；第二，有利于细化预算编制，提高预算收付透明度；第三，有利于资金安全有效运行，从源头上预防腐败；第四，有利于合理调度资金，提高资金使用效益，增强政府宏观调控能力。

二、鄯善县财政国库集中支付制度改革的主要做法

鄯善县于2006年成立国库集中支付中心，标志着国库集中支付改革试点工作由此展开。按照“统一规划，分步实施”的原则，采取“先试点、后扩大、再推广”的办法推进。当年6月1日试点工作正式启动，选择了职能不同具有代表性的10家单位进行改革试点。在取得试点经验基础上，逐年增加试点单位，逐步扩大改革范围。截至2009年底，全县共90户预算单位实施了国库集中支付改革。改革单位全部支出（如工资性支出、政府采购支出、基本建设支出、农村义务教育支出、涉农专项支出等）实行财政国库集中支付，并在方正春元财政国库集中支付系统上线运作。改革的主要做法有如下方面。

1.建章立制

及时转发了国家财政部、新疆维吾尔自治区财政厅和吐鲁番地区财政局有关财政国库管理制度和规定，起草并下发了《关于印发鄯善县县级财政国库管理制度改革试点方案的通知》、《鄯善县国库集中支付管理相关规定》等，确保财政国库集中支付改革的顺利实施。

2.建立国库单一账户体系

开设了财政国库存款账户、非税收入财政专户、财政部门和预算单位零余额账户、其他特设专户等，账户管理进一步规范。预算单位零余额账户审批注重就近、方便的原则。

3.财政性资金全部实行国库集中支付

无论是财政国库资金，还是财政专户资金全部实行国库集中支付。坚持单位用款有计划，做到财政审核及时，并不断扩大直接支付比重。

4.建立财政国库管理系统

实现财政、预算单位、代理银行和人民银行的网络连接，国库业务信息化。目前，已建成部门预算管理系统、预算指标管理系统、国库集中支付系统、非税收入管理系统资金和工资信息系统，网络运行正常。

通过近五年来的实践，国库集中支付制度改革工作成效显著。2006年到2009年，通过财政国库集中支付的资金占财政总支出的比列分别为2006年2.55%，2007年4.29%，2008年42.92%，2009年50.21%。2009年财政直接支付资金与授权支付资金的比例达10∶1。

三、取得的经验和成效

1.取得的经验

（1）领导重视，目标坚定是国库集中支付制度改革顺利开展的前提。鄯善县财政国库管理制度改革工作进展顺利，取得了比较理想的效果，最重要的因素是党政领导给予了最坚决的支持。财政国库管理制度改革伊始，就提出了明确的指导思想和目标任务。下发的《关于印发鄯善县县级财政国库管理制度改革试点方案的通知》明确指出，鄯善县从2006年起进行县级财政国库管理制度改革试点，在取得经验后逐步扩大范围。改革的指导思想和原则是：在保持单位资金使用权、财务自主权、会计核算权基本不变的基础上，对财政性资金缴拨方式和程序进行较大的改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，以规范财政收支行为，加强财政管理和监督，提高财政资金使用效率，从制度上防范腐败现象的发生，推进廉政建设。按照指导思想和目标原则，鄯善县参照自治区财政厅的改革方案，学习借鉴自治区兄弟县市的成功经验，并紧密结合鄯善县实际情况，草拟了本县改革试点方案，并多次向县委、县政府汇报，反复征求各预算单位的意见，数易其稿，最终以县政府名义印发执行。实践证明，鄯善县国库集中收付改革的目标和指导思想是正确的，方案也是科学可行的。

（2）科学规划是开展国库集中支付制度改革的核心。现代财政国库管理制度改革是一项崭新的工作，在推进改革的过程中，鄯善县不断完善方案、优化软件，建立健全机制，提高服务质量，确保了改革的成功运行。一是实事求是，因地制宜。在不违背中央统一要求的原则下，将预算外资金纳入了改革范围，允许单位“零余额账户”核算自有收支和其他收支，既达到了控制单位账户数量，又实现了“当年预算安排的财政资金金额为零”的要求，创造性解决了部门预算编制和执行口径不统一的难题；二是优化程序、提高效率。在实际操作中，通过优化流程和软件，整合系统功能，实行数据“大集中”管理模式，使预算管理、政府采购、工资统发与国库集中支付、人行国库互通互联，实现了管理信息共享，整个支付流程日臻成熟，运行效率不断提升。

（3）机制健全，操作规范是国库集中支付制度改革顺利开展的重要保障。

①出台了《鄯善县财政局财政预算管理内部规程》、《鄯善县县级财政国库管理制度改革局内相关工作暂行规定》、《关于进一步规范县级财政专项资金分配审批内部程序的规定》等一系列的办法措施，对预算执行的内部操作程序进行规范。

②建立健全了资金拨付的监督制衡机制，实行资金分配和资金拨付分离制度，重要岗位定期轮岗制度。对财政部门内部的银行账户实行国库部门统一归口管理，预算单位银行账户实行财政审批、备案和年检制度，确保了财政资金在安全可控的状态下运行。

③改进作风、强化服务。要求每一位干部职工必须以扎实的政策功底、高度的责任心、踏实的作风对待每一项工作，以真诚的态度、耐心的解答、优质热情的服务对待每一个咨询，努力提升财政形象。同时，实行开放的代理银行招标制度和严格的代理银行考评机制，与代理银行代理手续费挂钩，优胜劣汰，促使代理银行间公平竞争，不断提高服务质量。

（4）主动沟通，积极协调，是推进财政国库集中支付制度改革的基础。实践表明，财政部门必须发挥好在财政国库集中支付制度改革中的牵头和协调作用，要主动加强与各预算单位、人行以及各代理银行沟通和协调，把基础工作做扎实，进一步理顺与代理银行的协作机制，协调与预算单位理解配合的外部环境，取得部门和各银行的理解和支持，就可以形成良好的协作运行格局，形成合力，推进改革向纵深发展。

2.取得的成效

（1）有利于财力统一运作，资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高了财政资金使用效率，增强了政府宏观调控力度。实行国库集中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使预算单位的资金全部集中在国库中，预算支出所需资金有财政账户直接拨付，减少中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本，提高预算资金使用效率。预算单位结余的财政资金都保存在国库单一账户，有利于政府加强资金的统一调度和治理，充分发挥财政资金的最大效益，集中财力办大事。

（2）实行国库集中支付，可以强化财政预算执行，规范了预算单位的财政收支行为，有效的预防单位挤占、挪用和截流财政资金。实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严厉性。同时，由于实际资金不到单位账户，使单位想挤占、挪用和截流财政资金无可乘之机。

（3）实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，将事后监督改为全程实时监督。实行国库集中支付后，财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和治理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。财政部门可以依托现代化的技术手段，通过代理银行天天反馈的支付信息，实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控，将传统的事后监督，转变为对预算单位支出全过程进行实时监督。有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

（4）规范了预算资金的治理，强化了预算执行和监督。现在建立起统一、高效、规范的预算资金申请与拨付关系，进一步对预算资金的治理、使用进行监督约束；在预算的执行和监督方面，树立了依法执行预算观念。国库集中支付额度必须严格按部门预算执行，因为部门预算是经人大审议批准的，所以任何机构和个人必须严格按此执行。对于预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位进行调整批准后方可执行。

四、深化和完善国库集中支付改革所面临的问题

1.预算单位专项资金账户管理有待规范

吐地财库［2010］8号转发《关于转发〈财政部中国人民银行关于零余额账户管理有关事项的通知〉的通知》的通知，只对零余额账户做了明确规定，而预算单位专户的开设与使用还存在问题。目前各预算单位的专户还在使用，预算单位的上级主管部门在检查项目工作时，要求预算单位将专项资金或县级配套资金按原渠道拨付到专户，并以此作为考核项目完成好坏的重要标准，这也给财政监督带来一定困难。

2.部门预算细化程度不够

实行国库集中支付改革后，从指标管理到用款计划、支付、清算和会计核算，严格按照资金性质、指标类型、预算科目运行，即按照预算执行，专款专用。这就要求预算编制要尽可能细致准确，但目前的部门预算和政府采购预算编制相对较粗，还不够完善，年初预算编制和年度预算执行的出入较大，执行起来需要根据实际情况不断的进行调整。正是由于部门预算细致程度不够，预算编的越粗，财政授权支付的比例越高，直接影响预算执行质量的高低。如果仅对执行环节进行改革，编制环节的改革跟不上既费力效果又不明显。目前鄯善县县直预算单位虽纳入国库集中支付改革的范围，但是社会保障资金、住房公积金是由单位、个人共同缴纳，单位的电话费、电费金额小等等，目前只能授权支付；实行财政直接支付的资金只有政府采购项目、基本建设项目、工资、燃料费等，预算外资金尚未纳入改革范畴。

3.代理银行不愿意垫资

按照《财政国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》第三、第四条的规定：代理银行在营业日15：30时之前受理的财政国库集中支付业务，按照规定及时办理资金支付和清算业务，在营业日15：30时之后受理的财政国库集中支付业务，采用当日垫付资金，下一个营业日清算的方式办理。目前各家代理银行都不能很好的执行具体规定，采取的主要方式先清算后支付，个别项目需要支付资金，支付中心打招呼，还不情愿办理。

4.县级人行国库未启用大小额支付系统，目前国库资金主要通过手工交换和国库内部往来进行资金清算

而地区人行已启动用大小额支付系统，运行时间是与全国同步的，小额支付系统每天下午4：00日切，大额支付系统每天下午5：00日切。受大小额支付系统的限制，县级人行只能采用手工交换，以致使各家代理银行的清算资金不能及时到位，影响预算单位资金的使用效率。

5.清算时间不统一，影响单位结算资金

财政部门经过与代理银行、人民银行协商，统一调整了结算送票时间，即当天票据日期开到第二天，在下午6：30之前送达人民银行，第二天清算。2010年4月鄯善县财政局就国库集中支付业务工作开展情况对5家代理银行进行了检查，并对工作中发现的问题进行了通报。检查中发现各家代理银行均未按照财政部、人民银行等五部委规定执行。

6.“金财工程”建设步伐缓慢

目前信息系统建设仍不够健全。一方面，预算编制、国库支付、政府采购、工资统发、账务等系统，各自有自己的软件，自成体系，互不兼容，只能浪费财力，浪费资源，频繁的开发各种接口。另一方面，办公自动化和大平台建设由于资金短缺，无法及时跟进，影响了各个系统软件的整合进度。

7.各方面思想阻力较大

（1）财政资金由国库直接支付给支出单位的商品或劳务供应商，触动了财政内部部门的调整，财政部门的工作成倍增加，责任也加大。

（2）取消了预算单位在商业银行的各种账户，商业银行减少了信贷资金来源，银行支持地方经济的积极性受到影响。

（3）政府财政性资金长期以来一直由支出部门分散使用，现在政府集中使用后，支出部门将失去对全部资金的直接支付权和二次分配权，并由此减少存款的利息收入，部门“既得利益”被打破，改革积极性不高，阻力加大。

8.预算单位财会人员的素质参差不齐

集中支付改革是对原财政预算拨款的一次根本性变革，反映的是财政业务的全貌，从业务角度上讲，要求预算单位财务人员要从预算编制入手，熟悉本单位预算经费的每一项构成、财政用款的管理程序，熟悉从指标、计划、用款、账务处理的全过程。从技术角度讲，要求单位财务人员要能够熟练微机操作国库集中收付管理系统的预算单位端口，在实际接触过程中，真正既熟悉业务又能熟练操作系统的不多，大多数情况是老会计熟悉业务却不懂微机技术，年轻会计会微机却不熟悉甚至不懂业务。如：账务处理不规范的问题。2010年5月，根据工作的需要，鄯善县财政局对部分单位进行了抽查，抽查中发现预算单位不同程度存在账务处理不规范现象，没有按照鄯财政字52号《新疆维吾尔自治区财政国库管理制度改革会计核算暂行办法》进行账务处理，这样最终会影响到年底财政决算的质量。

五、应对措施及建议

1.建立国库集中支付内控机制

财政资金实行集中支付后，“分散违规”的行为大大减少，如果财政内部管理松懈，制度不全，纪律不严，有可能出现“集中违规”问题，引发更大的财政风险。因此，必须加强内部管理，建立国库集中支付内部控制机制。

（1）转变观念，提高认识。在国库集中支付改革全面铺开、逐步深化的同时，应转变“重改革、轻内控”的思想，提高对集中支付内控建设重要性和必要性的认识，努力增强干部的纪律意识、责任意识、法制意识和风险防范意识，引入内部控制的理念，建立完整的内部控制机制。

（2）建立健全内控制度。随着国库集中支付实施范围的扩大，完善和简化国库集中支付内部工作流程，规范直接支付试点范围和资料管理，明确国库支付中心监控岗位职责。在集中支付过程中，通过细化预算编制，严格用款计划审核和管理，进行事前把关，规范和完善直接支付的相关资料，严格操作流程，对支付进行事中监督，从事前、事中、事后几方面全方位地对财政资金拨付实施全过程监控。

（3）落实内部责任制度。按照分工合理、配合协调的原则，在整个集中支付流程中分设额度管理、受理审核、资金支付、会计核算等岗位。同时，严格对有关业务用章、重要空白凭证的保管和使用相分离，做到支付业务的审核和支付相分离，初步形成了一套完整的相互制约、责任明确的内部责任机制。

（4）增设监控岗位，完善监督体系。国库支付中心设立了专职的监控岗位，建立了监控日志和周报制度，对预算单位授权支付的资金实行实施监控。国库支付中心专职负责监控的人员根据国库集中支付操作系统网上业务进行监控，建立起预算单位信息资料库，根据各预算单位的财政供养人员、主要专项支出等基础资料进行分析和整理监控日志，并将监控结果报告给相关业务部门，强化财政资金的管理和监督。

2.加强国库集中支付资金的监督

（1）建立专门的集中支付风险防范法律体系。目前，我国缺乏一套完整和系统的国库管理及其风险防范的法律、法规。全面实行财政国库集中支付改革后，相关的银行账户管理、银行清算办法、会计财务体系、资金的支付办法都发生了重大的变化。只有相关的法律、法规从法律上明确各职能部门的权利和义务，集中支付的风险防范才能真正有法可依，保障财政资金的稳定、安全、高效运行。

（2）建立资金安全预警制度。作为一套科学完整的资金控制体系，应依托现代信息网络技术，提高国库集中支付系统资金风险防范的预警功能。这不仅可对资金运行的动态、方向进行全程实时监控，也能对异常划拨、可疑支出进行及时预警，使相关部门能及时采取措施防范和化解风险。

（3）延伸集中支付系统的功能，实现财政资金支付后的会计监督。目前，财政资金通过集中支付系统后，财政部门并未能够及时实现财政会计监督。预算单位在办理授权支付后，可能改变资金用途。为了进一步规范财政资金的使用，防范财政风险，可以将各预算单位的账务处理模块连接在国库集中支付平台，建立“会计核算实时监督系统”，使财政部门可以随时了解、监控各预算单位的财务信息，进一步对集中支付资金实施切实有效的监控。

3.全面覆盖，把预算内外资金全部纳入国库集中支付改革

国库集中支付改革必须将预算外资金全部纳入部门预算管理，实行预算内外资金统一管理、统筹安排、统一核算、统一的业务流程办理资金支付和清算。年度部门预算批复后，预算外支出指标也和一般预算一样区分人员经费、公用经费、政府采购、其他专款等类型转入国库支付，信息系统，国库部门根据预算外资金缴入财政专户情况及时将分单位的预算外收入信息录入国库集中支付系统，单位根据支出需要报送预算外资金用款计划，审批流程预算内资金一样，但预算外资金计划用款时必须先由国库支付系统进行资金审核，用款计划大于已缴入财政专户的资金，系统予以提示并拒绝通过，用款计划小于已缴入财政专户的资金，才能下达用款额度；预算外资金支付也实行先支付后清算，每日与财政专户清算一次。项目资金由财政部门根据单位要求直接支付有关单位或供应商。

4.理顺账户开设、使用的管理

建议财政部尽快协调人民银行，针对改革后的变化情况，共同出台新的《银行账户管理办法》，取消预算单位原专用账户，从上到下对专项资金的使用、监督交由当地财政部门；对账户的开设文件应由财政部门与相应的主管部门联合下文。最终实现一个单位只保留一个零余额账户的改革目标。

5.进一步深化预算管理制度改革

一是把预算批复时间，提前到上年12月31日前，将当年批复的预算作为用款申请的依据。二是要细化部门预算编制。部门预算由各部门编制、经财政部门审核后报人大审议通过，能反映部门所有收入和支出。细化部门预算编制，不仅可以提高透明度，有利于人大审查监督，也能加强国库对预算支出的刚性约束，充分发挥国库的监督作用。

6.加快电子化步伐

财政部门要加快“金财工程”的建设，人民银行要加快现代化支付系统的推广运行，国库部门要完善国家金库会计核算系统和国家金库支付业务系统的各项功能，保证国库直达资金汇划渠道畅通，使各类财政资金在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。同时，要加快建立财政、税务、人民银行、代理银行、预算单位等之间的横向联网，实现信息资源共享，努力实现操作程序标准化，管理手段现代化、业务处理无纸化的目标，以此减轻财务人员的工作压力。

7.加快宣传和业务技能培训

国库集中支付制度改革是一个庞大的系统工程，需要上下左右统一认识，统一步调，有效调动参与改革单位的积极性，减少压力。一方面，财政、银行等改革的相关部门要主动加大对改革的宣传力度，通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到此项改革的目的和意义，让财务人员熟悉相关政策、程序，预算单位提高认识转变观念，争取单位的理解和支持。另一方面，要加强对预算单位财务人员的业务技能培训，使广大财务人员对国库集中收付政策熟悉，了解有关的业务程序，能够正确地进行会计核算，熟练操作支付管理系统。

8.不断完善后续监管机制

（1）建立内控制度，规范操作程序。财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制和外部监督机制，用制度来堵塞漏洞和防范风险，确保资金及其信息运行安全。

（2）监督关口前移，防范于未然。财政资金拨付给供应商和劳务提供者前，政府采购部门要切实负起责任、配合财政预算管理部门对预算单位的资金申请、所提供的购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户的真伪，进行全面鉴定。

（3）要完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者或授权给单位后，还应采取有效措施，对财政资金走向进行跟踪。

（4）对预算单位零余额账户提取现金实行限额支付。对于预算单位提出的大额资金申请，要严格按制度审核。如遇特殊情况确需支付大额资金，必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付，并在拨付后备案待查。

9.进一步加大对地方财政的支持力度

一方面，国家应充分考虑国库集中支付制度改革的巨大成本和地方财政的承受能力，给予一定的财政补助。另一方面，上级财政部门要采取不同形式举办改革研讨班或培训班，传达改革精神，交流先进经验，研讨有关问题，加强改革进程的调查研究，有效解决改革中遇到的问题