浅谈公共财政框架下的国库集中支付制度改革

湖南省靖州苗族侗族自治县财政局　尹建芳　覃德桂　陈纪钢

国库集中支付，其实质就是将政府所有财政性资金（包括预算内和预算外资金）集中在国库或国库指定的代理银行开设的账户，同时所有财政支出（包括预算内和预算外支出）均通过这一账户进行拨付，以进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金的使用效益。

长期以来，我国不论是在财政理论上，还是在实践中，一直奉行“以收定支”的理财原则，存在着“重收入、轻支出”的财政支出思想。改革的重点往往集中在财政收入方面，而在支出方面尚未进行彻底的改革。公共财政是与社会主义市场经济体制相适应的，进行国库集中支付制度改革是健全公共财政体制的具体有效途径。在市场经济条件下，我国传统的国库分散管理制度显露出种种弊端，与公共财政的框架格格不入。在新形势下，建立健全的公共财政体制框架，加强财政支出管理成为必然。推行国库集中支付制度的改革便成了当前财政改革中极具重要现实意义的改革。

一、推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求

所谓公共财政就是国家提供公共产品，提供公共需要的意思，反映了以国家为主体的资金支出及所体现的分配关系。公共财政的实质是市场经济财政，其理论核心是市场经济失灵论，即从市场失灵出发，来界定公共部门即政府经济活动范围和职能的政府财政。

公共财政有别于传统财政制度的根本标志，就在于它以满足社会的公共需要为口径界定政府的财政职能范围，而不是满足哪一个阶层、哪一种所有制、哪一类特殊利益集团的需要为口径界定的，并以此构建政府的财政收支体系。从市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入的关系链，就是构建公共财政制度框架的基本线索。作为公共财政的基本特征之一就是收支行为规范化，因为政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人之财”，而不是“自家之财”，政府部门所办的事是与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”，而不是或不再是“自家之事”，政府部门收钱、花钱的行为才必须接受监督，才应当且必须对社会成员具有透明度。具体表现为：

（1）全部收支进预算。政府预算不仅是政府的年度收支计划，还是财政收支活动接受立法机关和社会监督的重要途径。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监督之下，而不允许有任何不受监督、游离预算之外的政府收支。

（2）财政部门统揽收支。这是指所有的政府收支完全归财政税务部门管理，即直接从社会成员那里筹措资金，然后转手供给政府各个职能部门作为活动经费，而不让各个职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。

（3）以法制为基础。也就是财政收入的方式或财政支出的去向和规模都必须建立在法制的基础上，不能想要多少就收多少，或者想怎样花就怎样花。

从以上分析可以看出，推行国库集中支付制度与建立公共财政框架的要求是一致的。目前，我国财政体制改革已进入到预算管理制度改革这一核心领域，并将工作重点转向如何提高预算支出管理效率方面。就预算管理制度而言，国库集中支付制度以部门预算为基础，并成为部门预算实现的必要条件；而政府采购制度的有效运行必须依赖于国库集中支付制度的顺利推行，因此，国库集中支付制度改革成为目前公共财政领域改革的核心和关键。

二、传统国库分散支付制度的弊端

在我国传统的预算管理制度中，预算支出实行的是分散支付制，也就是各预算支出单位所编制的预算经各级人大批准成为正式预算之后，财政部门根据相应的预算支出原则，将预算所确定的各预算单位的支出总额按期拨付到各预算单位所开立的账户，由各单位自主使用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和完善，这种运作方式的弊端越来突出。

（1）重复和分散设立账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督。在预算支出执行过程中，财政部门根据各预算部门和预算单位申请，将款项拨付到各个预算部门或单位的商业银行账号上，预算资金一旦拨付给了预算部门和单位，就脱离了财政的监督，至于预算部门什么时候使用资金、如何使用资金，财政部门难以进行事前监督和控制，只能被动地依赖各预算单位的财务报告进行事后审查和监督。这样，即使发生了问题，处理起来也只能是马后炮。因为不该花的钱已经花掉了，不该上的项目已经上了，木已成舟，政府难以补救，最多只能对违法分子进行事后查办。

（2）拨款环节多，大量资金经常滞留在预算单位，降低了财政性资金使用效率。一笔预算资金由主管预算单位申请、拨付，到所属单位的商业银行账户，正常情况下也需要5天左右，如果出现其他情况，就更难预料了。这影响各级预算单位对资金的正常使用，也影响了财政资金的使用效益。同时，财政是按月按季度把资金拨付到各部门、各单位的商业银行账户中，而各部门、各单位有一个逐渐使用财政资金的过程，这必定有一部分资金闲置不用。国库资金大量沉淀在各部门、各单位，致使财政部门资金调度困难，甚至当国库余额不足时，财政就不得不向银行借款。结果一方面是财政资金躺在各单位账户上睡大觉，另一方面是财政借款背息，无端地增加了负担，加大了财政资金使用成本。

（3）预算资金使用随意，容易滋生腐败现象。各预算部门、各预算单位也缺乏精打细算，账户上有沉淀资金时大手大脚；账户没钱的时候，便向财政伸手再要，甚至伸手要钱比节约用钱来得更容易，致使财政资金使用效率低下。具体到财政资金使用时，克扣、挤占、挪用时有发生，形成许多资金使用的黑洞，如会议费黑洞、维修费黑洞等等。特别是项目建设资金，通过层层克扣，往往落实到具体项目上的资金少而又少，必然会出现“豆腐渣工程”。其表现是各种腐败现象有禁不止，国家经济秩序被严重扰乱，在社会公众中造成极坏的影响，党和政府的威信也受到严重的损害。

（4）财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。我国一直缺乏一个类似于发达国家的集中性会计与报告系统。尽管从形式上看，我国有一个由总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成的较为完整的预算会计体系，然而该系统无法适时为核心部门（财政预算、国库部门）提供预算单位发生的大量财政交易信息，因此无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能。此外，会计与报告系统是分离的：通过国库会计核算预算收支，通过单位会计核算实际收支，预算外的实际收支又通过单独的账户进行核算，而这些彼此分离的账户系统提供的信息又是财政管理报告（包括月报和年报）的基础。由此，预算会计系统无法提供及时、全面和可靠的财政信息，尤其是财政支出方面的信息，从而满足财政预算管理、决策和宏观调控的需要。

三、推行国库集中支付制度的积极作用

推行国库集中支付制度就是要改变过去那种分散支付的做法。财政部门在代理银行设立统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户管理；预算资金不再拨付到各预算支出单位在代理银行的账户上，各单位可根据自身职能的需要，在批准的预算额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项由财政部门来进行；除特殊用途外，资金通过国库直接支付给商品和劳务供应者。与传统的预算分散支付制度相比，国库集中支付制度的积极作用是明显的。

（1）有利于规范财政管理和监督，提高财政资金使用效率。国库集中支付制度有利于加强财政对各单位预算支出活动的控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控。通过信息网络系统对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时检测，使得财政资金运转的透明度大大提高。一旦发现问题的疑点，能够迅速进行核查，促其迅速纠正，监管力度明显加强。同时，所有财政资金不再拨付到预算单位账户，消除了中间支付的环节，提高了资金到位速度，而且挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能，从源头上预防和遏制了腐败。

（2）有利于提高国家财政对财政资金的综合调度能力。实行国库集中支付制度，各预算单位在中央银行国库账户中的支出都表现为已实现的预算支出（除小额和零星支出外），不存在预算资金大量沉淀在各部门的情况，这样财政就能全面统筹安排，进行综合调度，集中力量办大事。国库经常可以保留较多数额的存款，对于稳定金融和发展经济也有积极的作用。

（3）有利于增强政府的宏观调控能力。财政政策是政府实施宏观调控的重要工具，其实施力度在很大程度上取决于政府财力的大小。国库集中支付制度能够实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，从而增强财政的宏观调控力度。

（4）有利于加强对国有资产的核算。在分散支付制度下，实际由财政资金形成的国有资产在账面上得不到充分体现。国有资产到底有多少、分布情况如何，财政无法全面掌握。但在国库集中支付制度下，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，国有资产管理将更加规范，这有利于国有资产的保值增值、防止国有资产的流失。

四、推行国库集中支付制度改革存在的主要困难和问题

（1）对实行国库集中支付改革的思想认识尚不够统一。国库集中支付制度在我国是一项全新的改革，由于认识的不到位，其在推行过程中必然会遇到一定的阻力。主要体现在两个方面：一是人们对已延用几十年的财政资金分散支付方式已十分习惯，现在要对此进行根本性改革，实行国库集中支付，在思想观念上一时还难以完全转变，需要有个过程。二是一些部门和单位可能会由于原先既得利益受损而对改革产生抵触情绪。在分散支付条件下，各部门和各单位拥有对资金的直接支付权，使用资金时不受预算硬约束，自主性强，资金还可以存在商业银行生息。实行国库集中支付后，这些利益将不复存在。

（2）作为国库集中支付基础的部门预算，其编制和管理还不够规范。国库集中支付的基础依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算。因此部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。当前部门预算的编制和管理还存在着不少的问题：一是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务来进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出还达不到逐笔进行核定的要求。因此要求预算单位依据年度财务收支计划逐笔按具体用途提出申请用款，在目前条件下还存在一定的难度。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，也将影响到国库集中支付制度的正常运转。

（3）现行信息化系统建设尚不能完全满足国库集中支付的要求。实行国库集中支付制度后，财政资金的拨付管理将发生重大变革，涉及面广且工作量大，只有以现代化的财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的安全高效和快捷。但目前我国与国库集中支付相配套的现代化信息系统建设还相对滞后，国库集中支付系统软件还存在一些问题，财、税、库、行之间尚未实现横向联网，国库集中支付系统的数据还无法和其他相关部门共享共通，未能实现信息资源共享。配套信息化系统建设若不尽快推进，将直接对国库集中支付改革的顺利推行产生影响。

（4）预算外资金管理还不够健全到位。预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，但这部分资金目前尚未纳入预算管理，其收入不直接纳入国库，而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门从财政专户拨付单位。因此，要求单位每笔经济业务由财政部门从国库存款户中直接拨付供应商是无法实现的。同时，尽管预算外资金专户管理取得了一定的成效，但是也还存在不少的问题，主要包括某些单位执行预算外资金收支两条线管理不够彻底，仍存在收入过渡户，某些资金仍游离于财政专户管理之外，专户会计核算体系不够健全，代理银行管理水平还不高等，这些都制约国库集中支付制度的推行。

（5）直接支付和授权支付额度的比例尚难以控制。虽然财政部门对直接支付和授权支付的支出项目作了规定，由于每个预算单位的财务状况、资金性质、支出内容存在较大差异，当一些单位在申报用款计划，把本该直接支付的开支项目申请为授权支付项目时，财政难以准确定额和控制，财政业务部门和国库部门的审核作用难以很好的发挥。

（6）确保国库集中支付制度顺利实施所必需的监督控制体系尚待建立和加强。制订再好的制度，如果得不到认真贯彻落实，只能是一纸空文，国库集中支付制度也同样。所以，要确保国库集中支付制度能真正贯彻落实到位并发挥其应有的作用，还必须相应建立形成一套严格高效的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，事前、事中及事后监督等等。但目前与实行国库集中支付相关的各监督部门之间其职责分工还不很明确，监督控制体系尚未形成，有待进一步建立和加强。

五、顺利推行国库集中支付制度的对策

（1）加强做好宣传和协调工作，进一步统一思想认识。应通过各种形式，进一步加大宣传力度，使各部门、单位认识到实行国库集中支付制度改革，变各部门和单位分散支付为财政国库集中支付，只是财政资金支付方式的变革，资金的审批权、使用权、开支渠道、预算定额都没有发生变化，也没有弱化各部门和单位的财务管理职责权限。另外，国库集中支付改革也不是财政部门为了揽权，而是代表政府对财政性资金实行相对集中的管理，是在制度上建立一种公开、透明、规范、高效的运行机制，并置财政资金于全社会监督之下，是提高政府工作效率的根本措施。诚然，要对几十年来的支付方式进行根本性改革，确实需要转变人们的思想观念。在这个转变的过程中，尤其需要各级党委、政府的重视与支持，及时纠正各种错误观点，对出现的利益问题进行协调，做好相应宣传解释工作。

（2）继续推进深化部门预算改革进程，切实提高预算编制和管理水平。一是在部门预算编制环节，在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途，专项资金应力求细化到具体项目。只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，集中支付才能确保单位工作的正常运转，国库集中支付制度改革目标才能得以顺利实现。二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面应在集中支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生；另一方面建议建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算高速权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。这样既能保证预算单位按预算列支，又可以促进其预算编制水平的逐步提高。

（3）尽快推进配套信息化系统建设，为改革提供必要的技术支撑。现阶段与国库集中支付相配套的信息化系统建设，主要可分为以下三个方面的内容。一是以“金财工程”建设为契机，结合国库集中支付改革要求，建立一套安全可靠、功能强大的国库集中支付操作系统。通过该系统运作，力求实现资金支付程序的规范化，预算执行监控的明细化、动态化，预算单位支出信息采集的实时化。二是加快实现财政部门与预算单位联网的步伐，实现信息资源共享及信息传递的电子化。三是尽快实现财政部门、税务部门、国库、代理银行等相关部门之间的横向联网，构建联合信息网络，实现数据共享、多方对账和多渠道监控的目的，充分应用现代信息技术，提高国库集中支付的效率。

（4）进一步强化对预算外资金的管理力度，堵住财政资金国库外支付漏洞。现阶段预算外资金在整个财政性资金中占有相当的比重，预算外资金的管理是否严格到位将直接影响到国库集中支付制度改革能否真正取得实效。一是对于本身按规定应纳入预算内管理的资金，如各类基金、部分行政性收费等，应严格纳入预算内，收入直接全额缴入国库，以逐步缩小预算外资金的规模和比重，直至最终实现真正意义上的国库集中收付。二是应进一步强化落实预算外资金收支两条线管理制度，所有预算外收入的收取，原则上都应实行“票税分离、计算机联网、银行代收、财政管理”办法，收入一步缴入财政专户。同时相关管理监督部门要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》规定，切实加大对违反预算外资金管理规定单位的监督检查和处理力度。

（5）重视建立科学合理的监督控制体系，为国库集中支付制度的顺利实施提供机制保障，国库集中支付制度要想充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金的使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制。加强对财政资金使用的监督，同时应建立完善对国库支付执行机构的内部监督制约制度；人行国库部门要严格履行央行对商业银行的监管职责，强化对代理银行的资信、资金清算业务的监督；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督控制体系，确保国库集中支付制度的顺利实施。

（6）全面推行政府采购制度，严格财政直接支付。政府采购制度与国库集中支付制度是相辅相成的，政府采购实际上是国库集中支付的具体表现形式，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中支付容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实现对国库资金的严格控制和监督。推行政府采购，应采取先易后难的步骤，先将大型设备、计算机、小汽车、复印机等纳入政府目录，然后将修缮费等提供劳务的项目纳入政府采购目录，再将预算单位日常消耗品纳入采购目录。这样，有计划地不断完善和扩大范围，直至将政府采购的物品和劳务全部纳入采购目录。对所有纳入采均目录的政府采购项目都要实行财政直接支付。此外，对授权支付月度剩余额度要实行限额控制，加大财政直接支付占总支出的比重。