相对集权联邦制国家的财政体制

德国是高度发达的工业化国家，经济实力居欧洲首位。它一方面通过法制保障自由经济；另一方面通过社会福利国家保障社会公平和安全。国家在行政上实行联邦、州和地方三级政府管理的体制。联邦政府为中央政府，下设16个州政府，州以下的各级政府统称为地方政府，包括县、市、镇、乡等各级。1949年德国通过了《德意志联邦共和国基本法》（以下称《基本法》），确认了州有自己的宪法和独立的财政权力。

一、德国财政体制的结构

德国财政管理体制的架构基本与三级政府的管理体制相对应，分为三层，即联邦财政、州财政和地方财政，统一采用分权自治、适度集中的财政税收权限划分方式。德国的联邦、州都设财政部，具有财政和税务“双重”职能。联邦财政部的主要职能包括：制定财经、金融、预算、税收政策；涉及财政的欧洲和国际事务；联邦财产和经济资助管理；批准财政预算内的支出和法律、法规条款中涉及财政收支的相关内容；制订联邦预算草案；对财政计划提出建议，协调联邦、州及地区间财政计划的合作；法律赋予的特别任务。另外，德国联邦财政部在每个州都设立了高等财政管理派出机构。有的州也比照联邦财政部设立了自己高等财政管理机构，管理下设的财税局、建筑局，并承担公有资产的管理职能。分布在各地的财税局承担联邦和州的各项税收和规费的征收任务。

二、德国财政体制的特点

1.政府的事权、财权、支出责任高度统一

德国财政体制的显著特点是政府的事权、财权和支出责任高度统一，三级政府各自的财政具有独立性和自主性。德国三级政府间事权划分虽然有一定交叉，但各自的基本事权范围十分明确，并通过法律形式确定下来。

（1）事权方面。德国的国家宪法《基本法》，对三级政府的事权划分作了原则规定：“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦政府负责，其他的事务原则上由各州和地方政府负责。德国三级政府的事权和财权划分明确。

联邦政府的事权范围：国防、外交和国际事务、联邦铁路、邮电、公路、水运和航空交通，社会保障和社会救济，重大科研与开发，跨区域发展，海关和货币金融管理。《基本法》还规定，交通运输、高等教育、地区经济结构调整、农业发展、能源和水资源供给等事项，由联邦与州共同负责。这些共同职责对整个社会是重要的，而联邦政府的参与是改善生活条件所必需的。对于社会保障事项，联邦政府可委托专门的公共法人机构负责。

各州的事权范围：州一级的行政事务、教育、文化、卫生、环境保护、社会救济、住房、司法、治安等。

地方政府的事权范围：地方行政事务、地方公路建设和交通事务、水电和能源供应、科学文化和教育事业、住宅建设和城市发展、医疗卫生、地方治安、社区服务等。此外，地方政府还可以接受联邦和州政府的委托，承担诸如公共选举、户籍管理、人口普查之类的职责。

（2）财权方面。联邦财政收入约占全国财政收入的48%，各州财政收入占全国财政收入的42%，地方财政收入只占10%。各级政府的财政收入实行以共享税为主体的分税制。目前，德国的共享税主要有：工资税、个人所得税、公司所得税、增值税、营业税（以上税种2008年收入约占税收总额的71%）。联邦政府财政收入除共享税分成收入外，还有关税、矿物油税、烟税、烧酒税和保险税等（以上税种2008年收入约占税收总额的16%）。州的财政收入除共享税分成收入外，还有遗产税、机动车税、啤酒税、赌场税、交通税等（以上税种2008年收入约占税收总额的4%）。地方的财政收入主要依靠分成收入，此外，还有土地税、饮料税、娱乐税、打猎和钓鱼税等（以上税种2008年收入约占税收总额的9%）。

（3）支出方面。德国各级政府的支出责任与其事权范围相匹配。《基本法》在对各级政府的事权进行原则界定的同时，相应地也明确了各级政府的支出责任。财政支出责任在各级政府间的具体划分是：国防、外交、科研与发展、国有企业的支出等由联邦财政负责；经济发展、社会保障、交通运输、邮电等方面的支出由联邦、州、地方政府共同负责，其中：经济发展、交通运输和邮电由联邦负责40%以上、州负责33%以上，社会保障联邦负责20%以上、州负责10%左右、地方负责10%以下（另外，企业和家庭各负担30%左右）；教育、社会治安、住宅、土地规划和城市建设、州一般行政管理支出主要由州负责；保健、体育与休养、地方的公共服务（如垃圾处理、街道照明）、教育、一般行政管理等项目支出主要由地方财政负责。根据《基本法》所规定的原则，联邦还将与州一起完成一些特定任务，这些任务支出较大，涉及范围较广，主要有三项：高等学校（包括医学院附属医院）的扩建和新建；地区经济结构的调整和改善；农业结构调整和海岸保护。完成共同任务所需的支出，原则上由联邦和州按比例共同负担。从财政预算收支总规模来看，联邦和州的预算收支规模大体相当，地方则相对较少。

2.规范的转移支付制度

德国的财政转移支付制度已实行四十多年。《基本法》的规定成为政府间转移支付制度建立的法律依据。《基本法》规定了“公民生存条件一致性”，即确定了公民享有公共服务不论在什么地方都应是相同的。这种个人的权利以法的形式规定下来后，不论谁执政，都要以给公民提供“一致”的生存条件为义务。为了维持“一致性”原则，《基本法》还规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供财政补贴，以保持各州的适度财政和国内各州居民生活的相对一致。《基本法》的上述规定成为政府间转移支付制度建立的法律前提。转移支付的具体调整范畴和实施办法，则由《联邦财政平衡法》规定，一经确定就保持相对稳定，同时也会根据联邦和各州的经济发展变化情况做局部调整。

德国从50年代开始建立转移支付制度，并不断根据新的情况加以修订和完善，逐渐形成了较为完善的转移支付模式。概括起来，德国转移支付分为三个层次进行。

（1）联邦政府对州的转移支付。联邦政府对州的转移支付是通过对增值税分享来实现的。在所有共享税中，增值税的分配较为特殊，因为它不是简单地按比例在各州之间平均分配，而是作为德国税收分配体系中唯一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“劫富济贫”性质。

增值税第一次分配。增值税的第一次分配是将增值税的45.9%中的至少75%按州的居民人口进行分配。即用这部分增值税除以各州居民总人数，得出全国统一的人均增值税收入的税额，然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额，即得出某州按居民人数分配得到的增值税份额。

增值税的第二次分配。增值税的第二次分配是将增值税的45.9%中的最多不超过25%部分进行一种平衡性非对称分配，主要是针对那些财政能力弱的州。这里，首先需要测算某州的税收能力和标准税收需求，并进行平衡比较，只有贫困州才有资格参加分配，分配的目标是使那些贫困州的财政能力基本达到全国平均水平。经过平衡分配，在保证所有州的财政能力均达到全国平均财力水平后，如增值税分配仍有余额，将仍然按照州的居民人数标准进行分配。

（2）州与州之间的转移支付。州与州之间财政转移支付也称州际横向平衡。德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。它的具体操作程序是，先测量财力指数与平衡指数，然后进行平衡关系的比较，并通过富州向穷州的横向拨款来实现各州之间财力水平的基本接近。

通过各州财力指数与平衡指数的对比，来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州，以及各州之间财政转移支付的资金流向和数量规模。经过比较，对于州财政能力低于平均财政能力的州进行第二次转移支付，保证经过第二次转移支付后，每一个州的财政能力（包括接受转移支付以后的财力）要基本达到平均财政能力。而转移支付的资金，来源于经过测算财政能力超过标准的州，按均衡法规定的比例所贡献出来的财力。

（3）联邦政府的补充拨款。联邦政府的补充拨款也称联邦政府补贴，是联邦政府的一种直接的无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际间横向平衡的补充。联邦政府补充拨款主要用于补贴财力贫乏的州，以平衡其财力需求和其他特殊困难。在具体操作上，联邦政府补充拨款不采取公式化的办法，而是根据一些特殊的需求确定对特别地区的补助额。它主要有以下几项：缺额联邦补贴（财力相关补贴）；过渡性财政补贴；政务支出补贴，主要针对财政收入极低的某些小州，难以支持正常政务支出而给予的拨款；特殊补贴，主要针对东德地区，以减轻其特殊困难及平衡财力弱的地区；“急救”补贴，用以解决财政极度困难的地区。

为实现财力平衡的目标，德国还征收了一种特别目的税种，即1990～2019年间征收“团结税”，征收对象是原西德地区各州纳税人的个人所得，税率是5.5%，使用方向是原东德地区的公共基础设施建设和原东德地区国有企业改制的成本以及社会综合援助等，目前每年征收额约为120亿欧元，人们也将它称之为“统一税”。

3.公共服务提供和监管方式改革

20世纪70年代开始，欧洲各国陷入了战后严重的经济危机，德国也在很长一段时间内陷入“滞胀”，“福利国家”的负面效应日益突出。东、西德统一后，原东德地区基础设施与城市建设等需要大量财政资金投入，进一步加剧了原西德各州和联邦的财政负担，也波及到地方政府。目前，德国各级政府普遍存在大量财政赤字。为缓解财政入不敷出、公共服务负担沉重的状况，德国各级政府主要采取了以下三方面的对策。

（1）压缩公共服务支出规模。由于社会保障支出是联邦、州和地方政府的最大单项支出，控制其支出成了压缩公共服务支出的重点。近年来，德国采取了提高退休年龄、降低支付水平、严格资格条件、压缩医疗开支等一系列措施，控制社会保障费用的规模。同时，开始对原来的免费大学教育和校车等收取一部分费用。

（2）推进公共服务提供方式的社会化和市场化。主要指改变过去由国家包揽的办法，将一些项目交给社会团体或私营部门等非政府机构运作，允许私人企业参与投标或采取公私合作的PPP模式（Public Private Partnership）提供公共服务。

（3）加强和改进对公共服务的监管。近年来的主要趋向是引入“标杆管理”的绩效评估方式。各城市为提高公共服务质量专门成立了联合会，负责实施“公共交互指标网络”，每一个网络都关注于一定的政策领域，许多城市（或部门）互相合作，经常交换绩效数据，比较各自的表现，并从其他城市或部门吸收好的经验。此外，政府还采取措施，强化了市民对政府公共服务的监督。

三、德国的财政管制

在联邦制国家中，德国的财政管制是比较规范的。具体表现在以下几个方面。

1.收入管制

德国在划分三级政府专项税收的前提下，对主要税种实行共享税（除增值税外），共享税的税基、税率和分成比例等都由联邦法律确定，保证了收入的规范性，即使是增值税，分成比例的变动也需要联邦与州一致同意方可调整。另外，尽管州和地方政府对地方税的管理方面，如在确定税率、优惠、是否开征方面拥有自主权，但仍需依照联邦的有关规定执行。

2.债务管制

德国对债务的管理包括；第一，德国宪法、预算法、银行法对联邦和地方政府向中央银行借债有严格的限制。其中，银行法（第20条）对各级政府向中央银行借款限定为短期贷款，并规定了借款限额。欧共体12国于1992年2月7日在荷兰的马斯特里赫特市正式签署《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）又称《欧洲联盟条约》，确定最终实现欧洲统一货币和成立欧洲中央银行。《马约》签署之后，德国立法禁止各级政府向中央银行借款。第二，宪法将联邦政府的债务发行限于“预算中用于投资目的的支出部分”（通常称为黄金法则），类似的法则也被州宪法和法律适用于州的预算。地方借款受到各州政府的约束，并要求与地方政府的先进流动性挂钩。

3.立法管制

在联邦制国家中，德国的立法管理权相对集中。联邦拥有专有立法权，《基本法》第73条详细规定了联邦政府专有的11个具体项目的立法权，包括外交、外事、国防、货币及度量衡制度、时间标准制度、关税、外贸管理、联邦铁路、航空运输、邮政电信和用于联邦目的的统计事务等。同时，《基本法》第74条规定了联邦与州共同拥有立法权的24个具体方面，包括公共福利、社会保险、土地与自然资源、公路交通、环境保护等。所谓共同立法权，又称优先立法权，是指联邦在共同立法的24个方面享有优先立法的权利。也就是说，如果联邦未立法，州有权立法。但如果州立法后联邦认为需要重新立法，则以联邦的立法为准。确定联邦专有立法权和共同立法权或优先立法权制度，一方面不排斥各州的立法权，另一方面可以避免各个州立法的差异和混乱，特别是当一个州的立法有损其他州的利益和国家整体利益时，联邦重新立法可以及时纠正，保证法律和经济秩序的统一，保证各州生活条件的基本一致。由于立法管理是财政管理的最高权限，联邦在立法管理上的优先权使德国联邦政府与其他联邦国家相比处于更有利的地位。