适度分权单一制国家的财政体制

日本是一种集权与分权结合型财政体制。日本财政体制的明显特征是：收入上集权、支出上分权。日本财政体制由财政收入、财政支出以及转移支付三部分构成。近几年来，为适应国际形势的变化及人口高龄化社会的到来，日本实行了财政立法权集中，执法权分散，财政收入集中，支出使用相对分散的模式。地方政府的权力来源于中央政府的授权，各级地方政府对中央有较多或较强的依附关系。

日本的分权财政体制是适应各级政府间事权范围、支出范围、财权划分特点，并根据各地区间经济发展水平的差距及由此决定的财政能力不均衡程度而建立的。日本所实行的财政分权体制实现了其预期目的，一方面根据事权合理地配置财权，使各级政府的财权和事权达到了基本统一，实现了各地方政府财政能力的大致均衡。另一方面在确保中央政府财政收入规模和保障宏观调控有效实施的同时，使地方政府的独立性和自主性得到维护，既为地方经济发展提供宽松环境，又保证了国家整体利益及全国统一政策目标的实现。

一、日本政府之间的事权划分

日本国家、都道府县和市町村之间行政事务划分有三项原则：第一，行政责任明确化原则。对任意特定事务尽可能明确由哪级政府负责，明确行政责任；对于几级政府同时参与的特定事务，应明确各级政府的责任；第二，市町村优先原则。由于市町村基层政府最了解居民的需要并能够反映到行政上来，因此，市町村能够完成的事务，就让市町村承担；第三，效率原则。由于承担行政责任受政府的规模、技术能力、财源等制约，因此，哪级政府有效率，就由哪级政府承担。一般情况下，当市町村出现效率低时，应向都道府县转移；当都道府县出现效率低时，应向国家转移。

1.国家事务

包括司法，刑罚和国家惩戒，国家运输和通信，邮政，国立教育和研究设施，国立医院和疗养设施，国家的航空、气象及水路设施，国立博物馆及图书馆等有关事务。

2.地方公共事务

主要有以下几项：第一，自治事务。自治事务主要有三项：一是地方公共事务，这是根据地方公共团体的意见或计划实施的事务，也称固有事务；二是法律或据此通过政令属于普通地方公共团体的事务，也称团体委任事务；三是在其区域内不属于国家事务的事务，也称行政事务。第二，机关委任事务。有些事情本来应由国家实施，但考虑到同居民联系直接等因素，还是由地方实施更有效率，因此通过法律，委托给地方首长或其机关来管理执行。第三，市町村应处理的事务。由于日本实行中央高度集权的行政体制，许多行政事务由中央负责，但又部分地委托给地方办理，因此，就形成了目前的许多事务由中央和地方共同承担的局面。

现行日本中央与地方事权划分大致为：中央负责国防、外交和公共安全；地方负责消防、港湾、城市规划、公共卫生和住宅等。在地方事务中具体分工：都道府县政府负责港湾等；市町村政府负责消防、城市规划、公共卫生、住宅等与居民日常生活密切相关的事务。中央与地方共同负责公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数行政事务。

二、日本政府之间财权分配

日本各级政府在明确了政府间事权划分以后，为了履行其所担负的职责，就需要有必要的经费做保障，对此，日本《地方财政法》做了相应规定。

1.政府间财权划分的基本原则

（1）地方公共团体或地方公共团体机关办理事务所需要的经费，由该地方公共团体全额负担。但地方公共团体没有处理权限的事务所需的经费，可不让地方公共团体负担。

（2）国家和地方公共团体相互利害关系事务所需要的经费，应依据国民经济综合计划。凡适合该计划所实施的建设事业经费、救灾所需经费，由国家全部或部分负担。

（3）专门关系国家利害的事务所需经费，地方公共团体没有承担义务。

2.各级政府经费负担支出情况

（1）中央政府与地方政府之间。中央政府负担防卫费和其他部分经费；地方公共团体负担其他大部分经费，其中，卫生费、社会教育费、学校教育费、国土开发费、司法警察费、一般行政费等地方负担比例高。

（2）地方政府之间。在都道府县和市町村之间，经费负担分工也很明确。在都道府县进行大规模建设事业（高等学校设施建设事业除外）中，区域内市町村所兴办的事业所需经费，其中部分应由区域内市町村负担；国家或都道府县及其机关兴办事业所需经费，其经费全额或部分让市町村负担。伴随都道府县等事务委任经费，都道府县应对该市町村采取必要措施。关于都道府县和市町村之间相互利害关系经费，都道府县或市町村承担其部分经费。

3.转移支付制度

转移支付制度作为财政分权体制的组成部分，其主要目标是调整各地区之间的财政不均衡。通过转移支付制度促进了各地区之间财政均等化，这项制度具有公平性，促进各地区的经济增长。因为日本财政支出以地方为主，而财政收入又大部分集中在中央政府，因此，必须有一套联系中央政府和地方政府的传导机制，即转移支付制度。在日本，中央政府财政收入中的相当部分要转移给地方政府，以支持和保障地方政府履行职责。

这种转移支付制度主要有三种情况：地方交付税、地方让与税和国库补助金。国库补助金是中央政府指定支出方向和附加支出条件的资金，它是中央支出通过地方政府来实现的。地方交付税和地方让与税属于规范的转移支付资金，是对地方政府履行本身职责，发生资金不足时的补充，不附加任何条件，不指定使用方向，可以认为是地方本级的收入。三者在地方财政收入中所占比重达30%以上。

三、中央政府和地方政府税收划分

中央政府掌握财政收入的主要来源。日本财力高度集中于中央，中央政府掌握全国财政收入的2/3左右。

1.税种划分的基本规定

日本虽然是单一制国家，实行中央集权制，但在税收体制上，却实行分税体制，中央和地方互不干扰。日本税收分为中央税和地方税。中央税又叫国税，是指由国家征收的税款，通常由大藏省所属国税厅负责征收。地方税是地方政府征收的税种，因地方行政机关分为都道府县和市町村两级，所以地方税又分都道府县税和市町村税，分别由本级财政局下属的税务部门征收。日本各级政府财权划分便以税源划分为基础。

2.中央政府税收

日本中央政府的税收即国税，分为直接税和间接税两种。直接税在国税中所占比重较大，一般占2/3左右；直接税又以个人所得税和法人税为主，其中，个人所得税占国税总额的40%左右。间接税在国税中所占比重为1/3左右。1989年实行消费税制度以前，间接税以酒税、专卖缴纳款、物品税、燃油税、关税、印花税为主；实行消费税制度后，消费税所占比重迅速扩大，1995年消费税占国税总额的13.7%，占间接税税收总额的40%。

3.地方政府税收

日本地方税包括都道府县税和市町村税。都道府县税以普通税为主，占其税收总额的90%。普通税以事业税、都道府县民税为主，此外还包括汽车税、餐饮消费税、不动产取得税、都道府县烟消费税和娱乐设施利用税等。目的税只有汽油交易税和汽车取得税。市町村税也主要是以普通税为主，约占其税收总额的95%左右。其中，市町村民税和固定资产税是最主要的税种。此外，市町村卷烟消费税、电税、煤气税、轻型汽车税也是比较重要的税种。目的税主要是浴池税、事业所税、城市规划税等。

4.中央和地方共享收入

尽管日本实行彻底的分税体制，划清中央税和地方税，但并不是中央财政收入和地方财政收入没有关系。目前，在日本财政收入总额中，中央政府税收收入为60%左右，实际支配的收入为30%之强；而地方税收为40%左右，实际支配的收入总额则近70%。这种收入集中，支出分散的体制主要通过地方交付税和地方让与税制度，实现由中央政府向地方政府转移支付。1954年，日本颁布实施了《地方交付税法》，建立了地方交付税制度。地方交付税的资金来源是一定比例的个人所得税、法人税和酒税等中央税收。现行的地方交付税资金来源是32%个人所得税、法人税和酒税的税收额。地方让与税也是1954年开始建立的，作为国税，以平衡地区财力为目的而转移给地方政府使用。现行的地方让与税主要有地方道路让与税、石油液化气让与税、特别吨位让与税、汽车重量让与税和航空燃料让与税五种。

四、日本的财政管制

1.地方税收管制

日本税收立法权集中于中央，中央税和地方税均由国会统一立法。其中，地方税是以《地方税法》的形式确定的，地方政府仅对少数的法定外普通税拥有立法开征权，地方税收征管按中央统一规定并结合本地的实际情况进行。

日本对地方税收立法的管制主要根据法定原则，即地方只有在规定的范围内才享有立法权。即使如此，地方政府也没有确定税基的权力，只有在一定范围内调节税率的权限。为了确定地方的税收立法范围，日本划分“法定”与“法定外”税收，法定外税收被定义为不属于中央立法范围内、地方可以自由选择开征的税收，主要为法定外普通税。为防止地方随意征税，日本实行“课税否决”制度，即地方在决定开征地方税法规定的税种之外的税收时（也即法定外普通税），必须得到日本自治大臣的许可。自治大臣根据地方法定外普通税开征的条件来决定是否许可。地方法定外普通税开征的条件是：第一，地方确有可靠的税源。第二，地方确有开征该税的财政需要。若有以下嫌疑之一，则禁止开征：一是同国税或其他地方税具有相同的课税标准，且居民负担明显过重；二是妨碍地区和地方之间的商品流通；三是与国家经济政策方向相矛盾。

“课税否决制度”不仅严格控制地方政府的税收开征权，同时还对地方税税率给予适当的限制，规定地方不能独自决定税率，中央政府有权制定税率的上限，并且还规定标准税率。这些约束便于控制地方滥用税权，防止税率失衡和各地税收负担失衡。

2.地方债务管制

在日本，地方政府发行公债是弥补财政赤字的一个重要手段。但法律规定，地方政府不能自由发行债券，必须经自治大臣和都道府县知事的许可，并经大藏省批准后方可发行。此外，日本财政法和地方财政法还规定，地方债券发行只限于六种用途。第一，地方政府所属企业对交通、供气和供水设施的投资；第二，生产性投资；第三，偿还以前的债务；第四，应付自然灾害所需的紧急支出；第五，某些公共设施建设；第六，其他法律规定可以应用债券发行的支出。地方债券发行计划（包括资金用途、利率、偿债条件、偿还时间等）必须列入地方年度预算，日本自治省按"“债务偿债率”（过去三年中地方债务支付与一般财政收入之比）来决定是否批准地方债券的发行计划。如果该比率超过30%，一般不予批准；如果在20%～30%之间，则对某些项目（如旅游、运动、社会福利等用途）不予批准。日本自治省严格限制具有长期财政赤字的地方政府和长期亏损的公营企业发行债务。

20世纪90年代以来，日本经济出现了长期低迷不景气，日本开始了从中央集权型向地方分权社会的转变，并提出建设“小政府，大社会”的目标。把中央政府部分权力下放给地方政府，体现下级政府在提供公共产品时优先的原则；同时，减少政府过多干预，避免由于政府干预给市场价格带来的扭曲和失真，以充分发挥企业、地方政府和居民的积极性，提高竞争力。