“财政联邦制”理论

“财政联邦制”理论最早是由美国经济学家W·E·奥茨提出来的，它是一个旨在从经济学的角度寻求为有效地行使财政职能所需的财政支出和财政收入，应该如何最优地在中央政府和地方政府之间进行划分的理论。奥茨曾经给联邦制政府下了一个定义：“联邦制政府是一个既在集中也在分散层次上进行决策的公共部门，在这个部门中，各级政府作出的与公共服务供应有关的抉择，主要是由相应管辖区的居民（以及或在其中从事各种活动的其他人）对这些服务的需求决定的。”^〔3〕奥茨在其著作《财政联邦制》中指出，联邦制下的各级政府有三个主要目标：有效地配置资源；合理地分配负担和收益；稳定经济运行。从经济学角度看，与市场失灵有关的提供公共品、处理外部性等方面应由州和地方政府负责，因此，有效配置资源的任务主要应由州和地方政府承担，而合理分配收入和稳定经济显然是联邦政府的使命^〔4〕。这样，奥茨就为财政联邦制理论奠定了基础。之后，经过另外一些经济学家对此理论的补充和发展，形成了相对成熟的现代财政联邦制理论。下面我们就对该理论作一全面的介绍。

奥茨、罗森等经济学家首先对美国联邦政府和州、地方政府的职能支出情况作了实证的分析。罗森得到了如下的数据（见下表12.2）^〔5〕。

表12.2　各级政府的若干职能支出百分比（1985年）　　　单位：％

那么，如美国政府的这种分权情况，即联邦政府、州政府和地方政府之间职能的划分是否恰当？怎样的划分才是联邦制下的最优经济责任划分？

他们首先考察的是政府的宏观经济职能。一般来说，人们都同意旨在影响就业水平和通货膨胀等的宏观政策，其目标是实现社会总供求之间的平衡，促进经济的稳定和增长，因此，这种关系到全社会利益的职能只能由代表全国利益的中央政府来行使。而州政府或地方政府显然是不具备这方面的能力的。从现实的情况看，没有哪一个国家的地方政府大到可以影响整个社会经济活动的程度。由于地方政府的权力局限在本地区的范围，因此由地方政府执行宏观调控政策的话，会造成财政政策的失效。例如，某一地区经济过热而由该地区的地方政府实行紧缩性的财政政策，政府会减少地方财政支出、增加征税力度等，但这样的做法只会造成对外地商品和劳动需求的减少（因为一个国家各地区之间的经济不是封闭的而是开放的），而对本地区的经济过热很难起到有效的抑制作用。同样，如果本地区经济萧条，由地方政府实行扩张性的财政政策，会面临大量的有效需求去购买外地的商品和劳务，使得其他地区在不付任何代价的情况下获益，而对本地区经济的刺激作用微乎其微。再者，地方政府行使宏观调控政策也缺乏必要的手段。原因很简单，那就是地方政府是不拥有货币发行权的，一个国家的货币发行权都是由中央政府掌握的。如果地方政府拥有货币发行权的话，就会造成主权国家各地区货币流通的混乱状况，这是每个国家的中央政府都不能容忍的。以上两个方面的因素均导致政府的宏观经济调控职能只能由中央政府来行使。

对于改变收入分配的经济活动，从福利经济学的角度考虑，财政联邦制理论认为此种职能由中央政府行使更为恰当。首先，考察个人之间的直接收入再分配问题。在一个全国统一的开放市场经济条件下，商品资本和劳动力资本都是能够自由流动的，这就造成地方政府行使地区性的收入再分配政策失效。这是因为，当地方政府行使这一职能时，如为使本地区收入平均化而对高收入者课以重税、对低收入者实行更多的补助，就会造成高收入者的向外迁移和低收入者的大量涌入，该地区的财政状况将趋于紧张而地方政府也不得不放弃该项政策。当然，在一个市场经济相对落后的封闭经济状态下，由于商品资本和劳动力资本流动会遇到较大的障碍，各地方政府在收入再分配方面能起到较大的作用，特别是在地方政府能从中央政府获得其所需的转移支付资金的情况下。但这种做法会导致地方保护主义和资源配置效率的低下，与市场经济的要求背道而驰。随着全国性统一市场的逐步确定，收入再分配职能收归中央政府行使是一个必然的趋势。其次，考察收入再分配的第二条途径，即地区间的间接收入再分配问题。从全国范围来看，一个国家总有经济相对发达地区和经济相对落后地区。经济发达地区人均收入水平较高，提供公共品所造成的税负也较小，而经济落后地区人均收入水平较低，但提供公共品所造成的税收负担却更大，这显然是不合理的。况且，这种不合理的情况如果不在一定程度上加以改善，会进一步造成地区间贫富差距的分化，从而影响到整个国家经济发展的速度，因此需要对发达地区和落后地区居民的收入再分配进行调节。显而易见，这需要一种凌驾于各地方政府之上的制度来加以强制地实行，这种制度只能是中央政府，只有它才有足够的权力和权威来做到这一点，很难想象地方政府会有这个能力。退一步讲，即使地方政府有权在地区间实行收入再分配政策，由于其所处的立场，通常不能保证它不是站在本地区利益上而是全国性利益的角度来很好地行使收入再分配的职能。所以，只能由中央政府统一行使收入再分配职能。

对于资源配置职能，财政联邦制理论认为主要应由州和地方政府行使，当然，有必要区分全国性公共品和地方性公共品，全国性公共品仍应由中央政府来配置资源。这是因为：

1.全国性的公共品，如国防、最高法院等，其受益范围覆盖全国，要由某一地方政府来提供这种全国性的公共品，就会造成成本负担与受益对象的不一致，最终导致这类公共品的低效率提供甚至根本无法提供出来，所以它们只能由中央政府来提供。而地方性的公共品，其受益范围仅为本地区，虽然也能由中央政府提供出来，但中央政府统一提供地方性公共品必然会带来很大的效率损失。这是因为，公共品因其非竞争性和非排斥性的特点，使得人们不显示他们对于公共品的真实偏好，更主要的是因为受益与成本负担不对等的关系，中央政府无从知道一个地区人们对公共品的真实偏好，而地方政府总是倾向于向中央政府要求更多的投资来扩大本地公共品的规模，这样，中央政府就只能凭一种主观臆测来判断应该在某一地区提供的公共品的规模。限于中央政府财力，最后造成的结果必然是有的地区由中央政府提供的公共品规模过大，超过了效率所要求的规模，从而造成经济效率的损失；而有的地区由中央政府提供的公共品规模则太小，没有达到效率的要求，于是也会造成经济效率的损失。而如果由地方政府来提供本地区的公共品，地方政府由于和本地居民更为接近，更容易知道当地的偏好，于是能提供更符合本地居民需要的公共物品的类型和数量。加之本地政府提供公共品能带来成本负担和效益的统一，有利于地方政府按照效率的要求来提供地方性公共品。因此，对于受益范围能清楚划分的公共品，有必要区分全国性的公共品和地方性的公共品，然后相应地由中央政府和地方政府来行使资源配置职能。

那么，对于那些有外溢性的公共品，到底应该由谁来提供呢？原则上来说，这由主要受益地区来提供，然后需视这一外溢性的公共品即混合品的外部效应所及范围而定。当某一混合品的外溢效应只涉及某一地区时，则由该地区的政府负责分摊一定的成本；当某一混合品的外部效应涉及全国范围时，则应由中央政府出面予以解决，给予外部效益补贴或对外部成本征税，使外部效应尽可能内在化。

从公共生产的角度看，对于具有自然垄断性质的行业，到底由哪一级政府进行生产更为恰当呢？一般来说，也要视自然垄断企业所涉及的范围而定。对涉及全国范围的自然垄断，如铁路等，由中央政府负责生产为好；而对于只涉及地区性的自然垄断，如自来水、电力、煤气等，由地方政府行使生产为好。

2.由地方政府主要地行使资源配置职能的另一个理由是，这种分权制有利于促进政府间竞争。罗森指出：“有关政府行为的许多理论都强调，政府管理者可能缺乏在最低可行成本上提供公共物品的积极性。如果私人企业经理不能把成本降到最低水平，最终是要关门的。相反，政府管理者却可以敷衍度日。但是，如果公民可以在社区间选择，那么，严重的政府失职可以致使本社区公民迁移他方。这一威胁可能促使政府管理者更有效率地提供公共服务，更关心居民的需要。”^〔6〕

3.最后，由地方政府来提供某些具有试验和革新性质的公共物品会更有利于问题的解决。罗森等经济学家认为，许多政策问题的正确答案和解决办法是无人准确知晓的，因此让更多的地方政府去试验，寻求较多的解决办法，然后再选择其中较好的解决途径看来是明智的做法。它可以较大程度地减少试验或革新失败所造成的损失，或者说可以尽可能地减少风险，而较快地找到解决问题的途径。如美国迈阿密州的航空港采用自动运人技术并被其他城市所仿效，美国一些州实施的社会保险计划的经验为经济萧条时设计全国性的社会保障计划所吸取。

现代财政联邦制理论在明确划分了中央政府和州、地方政府的职能以后，各级政府的支出范围其实也就确定了。中央政府的支出范围主要包括：实施宏观调控政策、实行收入再分配职能、负责提供全国性的公共品及外部效应涉及全国的混合品、进行全国性自然垄断行业的公共生产等；地方政府的支出范围则主要包括提供本地区受益的地方性公共品以及外部效应涉及本地区的混合品的提供或补贴，进行地方性自然垄断行业的生产。当然，也有一小部分支出需中央政府和地方政府共同负担，如著名旅游区的维护等。在此基础上，就要在中央政府和各地方政府之间进行收入的划分。这种收入的划分被称为分税制。

对于如何划分税收，我们已在第一节中介绍过马斯格雷夫的分税原则。其他经济学家也提出了另外的一些观点。在财政联邦制理论指导下的美国税收制度，采取了实用主义的解决办法。在受益范围能够被公众清楚辨认出来，并且在这些公众并不由于他们的平均收入或其他特征而应得到有利或不利的待遇的条件下，美国政府一般依靠利益类型的赋税，即按受益原则来征税。而地方性的公共品向当地居民征税。总的原则是由中央征收大部分重要的税收，如个人所得税、遗产与馈赠税、公司所得税、关税、工薪税等，地方政府也征收一部分相同的税，如所得税、遗产和馈赠税等，联邦和地方各级政府采取税率分享的形式来划分税收收入。

除了中央政府和地方政府要明确划分各自职责、确定支出范围、划分收入来源以外，中央政府还需对地方政府进行宏观调控，这是通过转移支付制度来实施的。转移支付分为两类，即有条件的和无条件的。有条件的补助也称为专项补助，可以采取无限额配合形式、限额配合形式或非配合形式。各种转移支付对地方政府的积极性会产生不同的影响。

现代财政联邦制理论提出了如何规范性地划分中央政府和地方政府的职能、如何划分支出和收入方面的原则，为现实中的中央政府和各级地方政府有效地各司其职提供了明确的理论指导。由于这一理论具有很强的现实性和针对性，因此其经验已为各国政府制定相关政策时所吸取。当然，各国还需根据自己的国情对此理论加以消化，有创新性地加以运用。