典型联邦制国家的财政体制

美国实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算且程序复杂。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。在美国宪法的框架内，各级政府相对独立地行使其职权，各级政府都有明确的事权和支出责任，权力和责任相互区别各有侧重，同时又相互补充和相互制约。

一、美国政体的特点

（1）美国有联邦宪法和州宪法两套宪法，二者并行。联邦宪法规定了联邦政府与州政府和国民之间的关系，州宪法规定了州政府和州民之间的关系。联邦一级的立法、行政和司法“三权分立”，三部门权力相互制衡。

（2）依据宪法和州立法，除各级政府外，还有数量众多的虽然不是一层政府，但却有征税权的校区教育委员会和收费权的特别专区（提供某种服务的区域性组织、如供水专区、供电专区、交通专区等）。有些校区和特别专区的服务对象甚至是在州内跨地方的。

（3）地方政府的层次设置和事务范围因州而异，全国并不完全统一。

（4）各州的权力集中度有很大的差别。在夏威夷州权力集中在州政府，而其他有一些州则权力比较分散，因而研究国际政治的一些专家称美国的州是“行政实验室”。

（5）在美国，凡是联邦宪法中没有明确规定为联邦的权力，则全属于州，且联邦政府与州政府实际上不存在政府行政上的领导与被领导关系，总统不能向州长发号施令，因而，最有实权的政府层次是州政府。

二、事权与财权相适应的财政体制

财政分权包括政府向市场的分权，各级政府间财权、事权划分的纵向分权，以及同级政府各部门之间的横向分权。美国政府向市场的分权从建国初期选择自由竞争的市场经济体制开始，随着市场经济的发达而不断完善，这种分权先于财政的纵向和横向分权。应该说，在市场经济条件下，财政分权是一种有效率的选择。这不仅能从国内外大量的文献研究中得到理论支持，而且美国多年的经济发展实践也证明了财政上的合理分权有助于经济的快速增长。

1.事权与财权划分明确，财权与事权相适应

（1）各级政府间事权的划分。各级政府财政支出的事权责任：国防、外交和社会保险完全由联邦财政负担;失业补助、公路建设、医疗、公共福利主要由州一级财政负担;住房、城市建设、教育、医院和警务支出，地方一级财政则承担较大责任。各级财政的支出范围及其比例又是完全符合美国联邦宪法中有关各级政府的事权规定的。美国各级政府事权划分相当明晰。比如，美国的双重司法体制包含联邦司法体系和州司法体系，其中，联邦司法体系依靠联邦财政支出，所有联邦法官都由总统直接任命，不受州政府的影响。州司法体系依靠州财政支出。正因为如此，联邦司法体系中的地区法院和巡回法院才可以摆脱州政府的行政影响，独立公正地处理州际商务问题，从而在维护美国国内统一大市场，打破地方保护主义方面发挥了重要作用。

（2）各级政府间财权的划分。各级政府的财政收入构成：联邦政府主要征各种所得税，包括个人所得税、公司所得税和社会保险（工薪）税;州政府主要征销售税;地方政府主要征财产税。三级政府以税率分享形式征收个人所得税、公司所得税、销售税。这种划分收入方式考虑了税种自身的性质特点，也考虑到了各级政府自身的职能。如：联邦政府承担了收入分配和宏观经济稳定的职责，与此相适应，将具有收入再分配功能和稳定宏观经济功能的所得税划归联邦政府。这也是财权与事权相对应原则的要求和体现。地方以财产税为主体则是考虑了财产税税基的流动性弱，可以更方便地方政府征管。在美国，三级政府之间的财政收入与事权职责划分十分清楚、各司其职，各级政府支出主要依靠自己的收入来源融资。

2.科学合理的转移支付制度保证了纵向与横向两方面的财政平衡

作为一种协调机制，美国的政府间转移支付制度在实行纵向与横向财政平衡方面发挥了重要作用。美国的联邦政府和州政府向下级政府的拨款分别占州和地方政府财政收入的25%和34%，而且大部分是有条件拨款（20世纪90年代初占90%以上），联邦向地方政府的转移支付主要用于卫生、社会保障、教育培训、交通、普通教育、住房、社区发展、废物处理设施和机场建设等，在补助方式上最常用的是有限额的配套补助。通过这种有条件拨款形式，联邦政府可以有效地介入地方事务，解决美国特有的城市内部问题。因为在美国，低收入人口聚集在大城市中心，中产阶级的白人迁往郊外，都市内失业率、贫困率、犯罪率和单亲家庭的比例居高不下，而解决此类问题依靠专项拨款比无条件拨款更有效。这样，美国联邦政府保证了各地方能够提供达到一定水准的公共服务。专项拨款较好地体现了联邦政府的政策意图，也较好地解决了地方公共产品的外部性问题。另外，在美国有一套科学的指标来计算各地实际所需的转移支付数额。随着信息技术和统计技术的发展和应用，转移支付计算增加了大量依据客观因素确定的客观变量数据，如：人口及构成、土地面积、学生入学率、健康指标及现有基础设施水平等。这样就最大限度地减少或避免了地方政府的扭曲行为，确保了转移支付额度确定的客观与透明。

3.分权与制衡并存的政府预算机制

美国联邦预算的编制和最终形成要经过总统预算编制和国会立法程序两个阶段。每年3月，各有关机构和部门开始预算准备工作。6月前，总统根据行政管理和预算署（OMB）、财政部、经济顾问委员会和联邦储备系统的有关资料，确定预算总的指导原则和各机构的预算规划指标，由行政管理和预算署（OMB）下达给各机构，各机构据此编制各自的预算估计并上报预算署。9～11月，预算署审核这些预算后，汇总和形成总统的预算建议。次年1月，总统将预算咨文和下一财政年度的政府预算提交国会审议。国会收到总统预算建议后将它同时提交给两院各专门委员会和国会预算局，由它们分别提出建议。两院预算委员会在4月15日向各自议院提交第一个共同预算决议案，两院审议后在5月15日形成国会的第一个预算决议（不具约束力）。该决议通过后，两院拨款委员会、参议院财政委员会和众议院筹款委员会即按照此决议规定的指标起草拨款和征税议案。国会在劳工节后第七天完成所有拨款议案的立法手续，并在9月15日通过具有约束力的第二个预算决议，对不符合该决议总指标的议案，送两院预算委员会调整，国会在9月25日前完成议案的立法手续。在“三权分立”制度下制订和形成的政府预算制度具有较强的客观性、公正性、严肃性，使得预算执行也有较高的透明度和稳定性，这一切有助于规范各级政府的财政行为。

4.财政分权体制的法律保障

美国宪法作为唯一的一部没有中央权威干预的宪法，限制了政府无限扩大其权力的倾向，内含着一种“自动效率机制”。宪法精神贯彻到各部法律，包括政府财政关系法中。这种良好的法制传统、法制环境和法治精神，为规范财政分权提供了外部条件。美国以立法原则代替行政干预，建立政府间财政关系。无论是财权、事权的划分，还是政府间转移支付制度都有明确的法律依据。这样，确保了政府间财政关系的稳定性，规范了各级政府的行为，可以有效防止联邦政府随意中止转移支出责任或上收财权，有助于建立地方政府对联邦政府的信任，省去地方政府不必要的顾虑，确保地方预算支出的稳定性和可预测性，明确联邦政府与地方政府各自的权责，便于各级政府进行合理的角色定位，集中精力履行各自的职能，提高财政及行政效率。

三、财政分权体制下政府之间的财政关系

美国政府间的关系主要体现在分税制和上级政府对下级政府的财政拨款上。

1.美国的分税制

美国联邦政府与州政府、地方政府之间均没有行政隶属关系，实行自主治理，各级政府都有明确的事权和财权，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。美国历史形成了每一层级的政府都有一个主税种成为本级政府的主要财源，使每一个层级的政府都有自己的财源，达到了一级政府一级事权一级财源的要求，使权利和义务对等。同时，三个层级的政府间还存在着比较复杂的税源共享关系。形成联邦政府财源的主税种是个人所得税，占联邦政府收入的45%，辅助税种有社会保险税、公司所得税和产品税；形成州政府财源的主税种是销售税，占州政府收入的30%以上，辅助税种有所得税和货物税等；形成地方政府财源的主税种是房地产税，占地方政府收入的35%，辅助财源有所得税和一些收费等。

（1）税收补征。税收补征就是联邦和州或地方政府对同一税源的税基分别课以不同的税率。其操作方式为：第一，下级政府采用上级政府的税基，以自己的税率进行征管；第二，税收寄征，即上级政府代替下级政府征管，然后拨还给下级政府。税收补征最明显的例子是联邦政府和州政府都课征个人所得税，由联邦政府国内税务局为其州代征；另一个例子是州政府和所属地方政府同时课征销售税，由州政府代所属地方政府征管。

（2）税收扣除。税收扣除就是在计算纳税人的所得税时，允许从总收入中扣除已向下层政府交纳的所得税额。这实际上是上级政府对下级政府的一种税收支付，是一种征税的协调机制。

（3）税收抵免。税收抵免就是纳税人对州政府和地方政府的纳税额可以抵付向联邦政府的纳税额。可抵免的税种有遗产税和失业保险税等。其目的在于，有利于防止纳税人从税率较高的地方流向较低的地方偷逃税款，保证了地方政府的收入来源。

（4）税收免征。税收免征就是对购买州政府和地方政府债券所得的利息收入部分，免征联邦所得税，以利于州和地方政府筹资。

同时，美国联邦宪法也对各级政府的财权作了一定的限制，即任何一方都不能妨碍他方的合法活动。所以，州和地方政府不能对联邦政府发行公债的利息所得征税；卖给联邦政府的销售收入，州和地方政府也不能征销售税；联邦政府在州和地方内的财产，州和地方政府也不得征收其财产税。

2.美国的财政拨款制度

（1）有条件拨款。有条件拨款也称项目拨款，即上级政府规定拨款的使用条件，下级政府必须专款专用，不得挪作他用。有时上级政府还要附加一些规定，要求下级政府拿出一定比例的配套资金。搭配比例一般为上下级政府各占50%。这不仅是各级政府在事权交叉时实现财力保证的一种形式，也是上级政府影响下级政府行为的一种最为有效的方式。联邦政府的有条件拨款用于300多个项目，主要集中在能源、自然资源与环境保护、农业、交通、社会与地区发展、教育训练、就业与社会服务、卫生和收入保证等方面。最近几年，由于联邦财政赤字膨胀，除对贫困者等的救济拨款外，其他项目的拨款额都处于维持或下降的趋势。

（2）无条件拨款。无条件拨款又称收入分享制度，形成不规定使用条件的下级政府收入，无条件拨款制度是由布鲁金斯研究所的专家提议，根据1972年美国国会通过的《州和地方财政补助法》实行的。该项拨款是联邦政府每年按一个复杂的公式在各州间分配一定数额的联邦收入，其总额约占州和地方政府财政收入的2%左右，相当于联邦对下级政府拨款额的7%～8%。分配公式的主要参数有：人均所得、税收课征效率、州所得税税率、州人口和城市人口等。在各州得到的无条件拨款中，约1/3直接归州政府使用，其余部分再根据一定的公式分配给下级地方政府。鉴于联邦政府财政赤字的增加和该项拨款的使用效率不高，美国国会在1986年废除了无条件拨款制度。

四、财政分权体制下调节区域经济差异的财政措施

美国是当代经济最发达的国家，曾经也是一个地区经济发展很不平衡的国家。区域经济发展的不平衡使美国的商品市场和资本市场一度步入沉闷的境地，影响了美国经济的整体发展和社会的全面进步。面对这种情况，美国历届政府高度重视利用财政措施，对落后地区进行开发并取得明显成效。

1.有差别的财政税收政策

美国财政税收体制，允许各州在保证联邦政府财政收入的基础上，可以实行相对独立的和有差别的税收政策，以利于各州创造有利的区域投资环境。如所得税，州与州之间有所不同，而有些州则完全不征收所得税。各州之间的消费税也不同，一些州希望吸引更多的外地人来本州购买商品，以刺激本州商业的发展，就会降低本州的消费税。针对不同区域的经济发展水平实行不同的税制。从20世纪30年代起，为调节区域经济平衡，联邦政府对不同区域一直采用不同的税制，其根本出发点是给落后地区多留资金以培养它们的自我发展能力。

2.规范的财政转移支付制度

利用转移支付手段调节落后地区社会经济发展。二战以后，美国中央财政始终注意对落后地区的资金补助。即通过转移支付的形式对欠发达地区给予财政上的大力补助，以平衡各地区的公共服务水平。20世纪80年以后，美国东北部和西南及中部地区，个人收入的很大一部分被联邦财政再分配给其他地区。

3.利用军事拨款支持落后地区的工业发展

二战后，联邦财政的军事拨款一直向南部和西部倾斜。巨额的军事拨款，一方面促进了落后地区的工业发展，另一方面则带动了该地区的消费，扩大了该地区的市场容量。

4.以高新技术产业的发展推动落后地区产业升级

20世纪70年代以后，美国西部和南部地区抓住大量军事工业转为民用的契机，在联邦政府的扶持之下，迅速发展了宇航、原子能、电子等高科技产业。美国几个最著名的高新技术工业科研生产基地，如加州的“硅谷”、佛罗里达的“硅滩”、北卡罗来纳的“三角研究区”、亚特兰大的计算机工业区等都位于西部和南部。

5.政府出面组建经济开发区，加快落后地区的经济发展

美国于20世纪60年代颁布了“地区再开发法”，这个法令的核心目的是有计划地开发落后地区经济。按照该法令，联邦政府把贫困落后地区划分为开发专区、经济开发专区和经济再开发区域。开发专区由多个县或州组成，一般包括两个以上的再开发区，并兼容一个“增长中心”（较富裕地区）。使先进和落后两个地区互促互补，生产要素合理流动。

6.政府出资建设基础设施，带动落后地区经济发展

在美国，由于水利工程、高速公路等基础设施项目耗资多、风险大、工期长、收益不稳定，私人资本一般不愿意涉及，各级地方政府出于本位利益考虑，也不愿兴建跨区的大型水利工程。因此，联邦政府采取统一规划、直接管理的方式，出面组织兴建跨州、跨县的水利工程和高速公路网，扶持落后地区的基础经济条件建设。

7.利用财政投融资手段，鼓励私人企业和外资企业向落后地区投资

美国政府出资援助落后地区，实质上是在向世界做示范，真正的目的在于引导私人资本和外国资本向落后地区流入。美国中央政府认为，没有私人投资的参与，就不会为落后地区创造持久的劳动就业机会并加强地方私营经济，而外国资本则有助于为西南部经济注入持久活力。因此，联邦政府对在落后地区投资的私营企业和外国企业，通过提供长期低息或无息贷款和技术援助的方式予以扶持。

8.提高人力资本素质，引导人力资源流向

在促进落后地区经济发展过程中，美国联邦政府不仅注意物质投入，而且努力做到综合完善经济发展条件，其中主要是优化人力资本状况。为此，美国中央政府一方面增加向落后地区的教育投资。并逐步在美国西部建设很多著名的研究型大学，如麻省理工学院、哈佛大学和普林斯顿大学等。另一方面则通过物质鼓励，引导劳动力南移、西移。总之，美国联邦财政对落后地区的经济调控是全方位的。调控的意义并不仅仅在于输入资金，而是在于完善经济发展条件，调理经济运行机制，强化长期自我发展基础，是要从治标和治本两个方面促使落后地区摆脱贫困，形成自我循环能力。

五、财政分权体制对资源配置和行政效率的影响

1.财政分权体制对资源配置的影响

财政分权的体制，在资源配置上客观要求各级政府在履行资源配置职能时按照公共产品的受益范围进行分工，即全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。这是成本效益相对称原则的要求。只有这样，各级政府才能按照相对的最优效率原则履行公共产品的供应职能。因为在财政分权体制下，居民参与地方政府公共事务的程度提高，民选方式大大缩短了地方政府与本地居民之间的委托代理链，减少了居民与地方政府之间的委托代理成本，强化了地方官员的成本意识。

由于地方政府比中央政府更接近本地居民，能更好地了解本地居民的偏好，在同等的公共支出水平下，地方政府能提供更符合本地居民需求的公共产品。财政分权的体制有助于在地方政府（或各公共产品提供的职能部门）之间引入竞争机制，打破集权下的垄断，有利于地方政府尽量地挖掘公共产品提供过程中的效率，降低单位成本，提供符合消费者需求的适量的公共产品。否则，居民将通过“以脚投票”的方式来选择地方政府的公共产品。

对于外溢性较强的公共产品，财政分权的资源配置效率要求对其成本进行科学合理的补偿。地方政府投资的某些项目，如跨地区的机场、环境保护等对其他地区会产生正外部性，由于无法完全获得这些项目的收益，地方政府对这些项目的最终投资往往会低于社会所需要的最佳水平。为此，中央政府（或上一级政府）必须给以资金补助或以其他形式鼓励下级政府对这些项目进行投资。

2.财政分权体制对行政效率的影响

在美国，宪法只赋予了联邦政府有限的权力，大部分权力保留在地方政府和人民手中。自治制度在地方一级得到广泛发展。地方自治又以直接选举为基础，选民直接参与并监督政府决策，民选官员必须对选民负责，必须接受来自民间各种机构的监督。每年的地方政府预算讨论及每次地方政府会议，选民都可以自由旁听。与市场经济相对应，美国政治领域也存在政治市场。美国地方政府的组织结构和运作机制如同现代公司的法人治理结构。地方政府组织结构中，选民、市长，以及市政理事会相互协调、相互制约，形成了合理的政府治理结构。这就从体制上确保了美国地方政府行为的规范和透明。在制度设计上，美国政治家的任期不长，有利于选民控制政治家，强化政治市场的监督，减少官僚主义和腐败。