集权型单一制国家的财政体制

英国是典型的单一制国家。它包括英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地区以及伦敦市。在英国，地区之下为郡（县）和区，全国有400多个郡、区，但地区不是一级政府，地区设事务办公室，它只是中央政府的办事机构，负责履行中央委托的事务。1974年英国地方政府改革之后，地方设立郡、区二级政府（1996年以来，在苏格兰和威尔士，地方二级政府改为郡一级，区成为郡的直属机构）。另外，与西方大多数国家所不同的是，英国规定地方政府只能管理中央允许的事务，不能在规定的事权范围之外行使权力。因此，英国地方政府的职能和范围比其他国家的地方政府小得多。与之相应，英国的财政体制也具有中央高度集权化的特征。英国中央财政掌握绝大部分财政收入，地方财政主要依靠中央财政的转移支付。

一、英国财政体制的历史渊源

英国的财政体制有其深厚的历史渊源。1215年，英国制定了《大宪章》，其核心价值是：第一，确立了对国王课税权加以限制，国王征税必经被征者同意的条款。除了通过合法程序，他不再享有对自由臣民征税的权力；第二，确立了“未经同意不得征税”的原则。其中隐含着人民开始享有国事咨询权的意思；第三，不许对商人任意征税的规定突破了以往贵族反抗王权的局限性。13世纪中叶，随着商品经济的发展和社会阶级结构的变化，城市市民的经济地位不断上升，这使他们所缴纳的财产税在国家财政收入中所占的比重越来越大。当国王把他们作为征税的重要对象时，也不得不遵循“未经国民同意不得征税”的原则。英国财政体制中的民主宪政精神一直延续至今。

二、政府间事权和财政支出的划分

在英国，中央政府的职能和地方政府的职责都划分得十分明确。中央政府的主要职能是：资源配置、稳定经济、提供公共服务和福利。中央财政支出主要包括：国防、外交、对外援助、高等教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保障、中央政府债务，以及全国性的交通运输、通信和能源开发等。

地方政府主要负责：公共事业、基础设施建设、公共安全、社区发展和社会福利等。地方财政支出主要包括五类事务支出：第一，保护性事务支出，如消防、治安、保护消费者、疾病防治等支出；第二，公共场所和环境支出，如公路、环境、卫生、规划工作、卫生设施、垃圾处理、道路、街灯、公园、图书馆以及公共活动中心等支出；第三，居民服务性支出，如教育、住房、就业、公共福利、儿童和老人照顾等支出；第四，社会娱乐性支出，如运动设备、博物馆、美术馆、剧院、宿营地等支出；第五，商业性事务支出，如市场、交通运输等支出。其中，郡（县）具体负责教育、警察、消防、基础设施建设和社会服务方面的支出。区一级负责辖区内住房、环境和本地交通。

20世纪80年代以后，由于进行政府和公共部门改革，英国地方政府的职能范围缩小、服务支出减少，一些服务项目和部门被削减。第一，在住房服务方面，社会福利房（低租金公房）大规模向居住者出售，地方政府失去了建房和买房的权限，而且地方还成立了民办公助的住房协会来管理社会住房服务。第二，在教育服务方面，原属地方管理的学院教育变成直接由中央财政转移支持来维持，由教育部来管理的状态。第三，在交通服务方面，地方公共汽车服务部门被私有化，地方铁路也不再由地方管理。1979～1994年，英国地方支出占政府支出的比重由42%下降到36%，地方教育、交通和住房服务支出减少是其重要因素。

三、政府间税权和收入的划分

英国实行较彻底的分税制。在税收划分上，英国中央政府总揽了几乎所有税收，地方税种寥寥无几。英国中央税收包括三大类：第一，所得税，包括个人所得税、公司所得税、石油收入税、国民保险税；第二，商品和劳务税，主要包括增值税、消费税、关税等；第三，资本和资产税，主要包括资本收益税和遗产税。中央税收中最重要的税种是个人所得税、国民保险税、增值税、公司税和石油收入税。英国中央税收变动频繁，政府可以随时调整税收以适应新的经济情况。一般情况下，政府在每年春季预算中进行税收调整（包括税收结构、税基、税率等）。如果在预算已公布或纳税年度已开始时进行调整，而调整法案又未经议会审批和王室同意，政府还可以暂停某些税的征收。英国设置地方税主要依据3个标准：一是地方政府应该能对税收水平适时调整，以适合地方居民的偏好；二是税基在全国的分布应比较均衡，税基地域差别较大的税收只适宜作中央税种；三是税收收入应比较充分，以利于地方当局发挥一定的经济调节作用。根据以上标准，英国只将财产税作为地方税。英国地方财产税包括营业房产税和家庭（居住）房产税两种，一般按房产租金价值征收。1989年，英国进行地方税制改革，将家庭房产税改为人头税，对所有年满18岁的成年人征税。由于这种税收的非进步性，结果在英国引起了强烈的社会反应。因此，1993年，英国地方税又回到以前的状态，只是将家庭房产税改为按财产价值课征，并更名为“市政税”。

最近十几年来，英国也进行过是否将所得税引入地方税的讨论，但遭到英国政府的最终否定。英国政府不主张扩大地方税收权，认为中央与地方政府关系的一个基本原则是“确保地方政府服务能反映国家的优先项目和国家政策的要求，并且按可比较的标准提供服务。”当前的税收制度基本上体现了这一原则。

由于地方税的税种少，英国地方政府的税收收入比重一直偏低，并有不断降低的趋势。1975年，英国地方税收占总税收的11%；1985年为10%；2001年仅为4%。在西方主要单一制国家中，英国地方税的水平与荷兰和爱尔兰相当，为地方税水平最低的一类国家。

四、英国的税制改革与现行税制特点

英国是中央集权国家，财政权高度集中于中央，90%的税收由中央政府征收管理，称之为国税，是中央财政最主要的来源。地方政府征收的地方议会税和营业财产税仅占全国财政总收入的10%左右，称之为地方税，是地方财政收入的重要来源，但不是主要来源。构成地方财政收入主要来源是中央对地方的财政补助。

1.英国的税制改革

英国现行的税制体系形成于20世纪80年代革。1979年撒切尔政府上台后，认为原有的税制体系造成了经济的不景气，挫伤了人们工作的积极性。从20世纪80年代开始，英国在进行一系列政府改革和改变公共部门在商品市场、劳动力市场、资本市场中的作用和角色的同时，重点对所得税结构进行改革，并调节储蓄税，全面检查保险税，提高增值税税率，实行由直接税向间接税的转型。近几年英国税制改革有以下三个趋势。

（1）降低个人所得税税率，提高起征点

其改革目的是支持贫穷的工人家庭和有孩子的家庭。一是降低了个人所得税税率， 2000年将个人所得税税率由20%减为10%。二是改革了税收宽免额规定，开始用对工人家庭和儿童的税收宽免额替代家庭宽免额。三是取消了低收入者的工薪税，即废除了处于最低收入范围的纳税人缴纳社会保险税的规定，期望使国民保险税结构与所得税趋同，使国民保险税税基与所得税税基紧密联系。

（2）降低公司税税率，鼓励投资

1986年公司税率由52%降为35%。1999年，英国将公司税基本税率降为30%，取消了预缴公司税，积极推行由公司税向消费税转型的新改革。废止对机械设备及生产性建筑物的特别折旧和库存转换制，以扩税基。取消国民保险附加税和投资所得附加税，减轻企业负担。

（3）增加了消费税和增值税

1993年，英国提高对石油和烟草的消费税税率后，2000年这两类商品的税率又提高了5%。1995年扩大增值税税基（如对家庭用燃油和能源课征增值税等）是自1973年实行增值税以来最重要的一次改革，增值税的标准税率也由15%提高到17.5%。

2.英国现行税制的特点

在英国，通常将税收分为直接税、间接税和社会保险税三大类。直接税包括个人所得税、公司所得税、市政税、营业税、印花税、石油收益税、资本利得税、资本转移税、土地开发税、地方财产税；间接税有增值税、消费税、关税等；社会保险税主要是国民保险税。英国税收与GDP的比例在20世纪70年代高于欧洲各国的平均水平，80年代以来出现了相反趋势，2000～2001年度为39.6%，而欧洲平均水平为43%。英国税收制度有三个基本特点。

（1）以直接税为主、间接税为辅的税收结构

英国的税制结构自1975年以来总体上一直保持稳定。税制结构的变化和调整主要是直接税和间接税内部的结构调整，即直接税中个人所得税的比重降低，间接税中增值税的比重增加。根据英国财政部统计，2000～2001年度，直接税占税收总收入的46%，其中，个人所得税占26%，公司所得税占9.5%，营业税占5%，市镇税占4%。间接税占税收总收入的38%，其中，增值税的比重达到16%，消费税占总收入的12%。另外，社会保险税占16%。

（2）税收立法权属于中央

英国税收立法权和税收法规的制定完全属于中央。国家议会通过的税收法律和中央政府（主要是财政部和财政委员会）制定的税收规定是国家税收活动的依据。地方无税收立法权，不能决定地方税种的设置与开征。中央政府在进行税收立法时，通过财政部向议会提出财政法案，经议会讨论通过，并由英王签署之后才能生效。在税收关系上，中央和地方主要按税种划分收入，实行分税制，并且不设共享税。

英国并无独立的税收法典，当涉及某一领域的法规数量太多时，就会汇编统一的法案。另外，还有如下主要的税收法律。1891年的印花税法，1970年的税收管理法， 1975年的石油税法，1983年的增值税法，1984年的遗产税法，1988年的公司所得税法， 1990年的资本折扣法。

（3）税收征管机构分类设置

英国中央税收由财政部所属的国内收入局和关税与消费税税局负责。国内收入局负责直接税的征收与管理。关税与消费税税局负责间接税的征收与管理，包括增值税、消费税、关税、车辆牌照税、赌博税等。国民保险税由中央社会保障部门负责征收与管理。其他税则委托相关的部门代收后上缴财政部。英国的地方税收由各地方（郡）财政局下属的税务机构负责。

五、英国的财政转移支付制度

英国是实行转移支付较早的国家之一。英国政府在1929年就开始实施无条件一般拨款，1967年无条件资助拨款更名为税收支持拨款或分块（类）资助。

英国中央政府向地方政府的转移支付包括无条件分块资助拨款和专项拨款。无条件分块资助拨款主要用来解决地区间提供公共服务的能力不平衡，保证地区间财政能力的均衡。原则上，一个地区的财政支出需求与其自身财政收入的差额越大，其所获得分块资助拨款就越多。专项资助主要是用来解决某些项目的溢出效应的问题，这些项目包括道路、社会福利和教育等。例如1996～1997财政年度，英国专项拨款共计为160亿英镑，其中40亿英镑用于补贴残疾人和精神病患者、教师培训项目，120亿英镑用于低收入者的住房补贴和高等学校学生生活补贴。各种专项资助拨款按项目的不同采用不同的配套比例。

1.分块资助

（1）中央政府决定每年度分块资助的总额。中央政府通常根据宏观经济环境和公共支出预算情况决定分块资助总额。分块资助总额分为两个部分考虑，一是城市的郡（县）、区分块资助额；二是农村的郡（县）、区的分块资助额。

（2）估计每个地方政府提供公共服务的标准支出需求。地方公共服务标准支出需求额由三步决定：第一，对地方政府的支出需求进行分类。将各地的支出需求分为七类，即社会服务、高速公路维护、警察、资本性支出、防火、教育和其他服务。第二，对每个地方政府的每一类支出需求进行测算。在计算时，有关单位成本、不同因素的权重等用回归方法确定。有些单位成本、变量的权重需要专门机构与各地方政府协商确定。第三，将每个地方政府的七类支出需求汇总，得到总的支出需求，然后将全国各地的总标准支出需求额与预定的资助总额进行比较后进行调整。第四，根据标准支出需求与标准地方税收入的差额，决定对各地的分类资助额。

2.项目特别资助

英国中央政府对地方政府的有条件转移支付主要是按特定项目拨款的特别资助（Specific Grants）。最近二十多年来，项目特别资助发展很快，原因是英国政府希望地方提供一些非传统的、但中央政府认为需要优先考虑的特别服务。20世纪80年代中期以来，英国中央政府对地方的项目特别资助额一直为分块资助额的1/4左右。

英国地方政府利用中央政府转移支付所进行的支出占地方总支出的80%左右，地方自有收入所支持的支出仅为地方总支出的20%左右。可见，英国中央政府的转移支付情况比较集中地反映了英国财政体制的基本特点。