联邦制政府中的集权和分权

第二节　　联邦制政府中的集权和分权

一、财政联邦主义

所谓财政联邦主义(Fiscal Federalism)，即各级政府财政收入和支出的划分及其由此产生的相关问题。

财政联邦主义要解决的问题主要包括:联邦、州和地方政府之间的财政收支关系如何确定?财政体制的建立怎样有利于充分体现财政配置、分配和稳定职能?如何使财政体制的运行更加有效。

在美国，1982年夏天，长岛的(Long Island)和格伦科夫(Glen Cove)市禁止居住在该市的前苏联的外交人员使用网球场和其他娱乐设施，理由是，苏联人在该市的财产是免交地方财产税的，格伦科夫市的行为激起了国际公愤，美国国务院也要求该市停止插手外交事务。但该市市长说:“除非国务院将苏联人未交的财产税象本市居民那样付齐，否则，苏联人就不得进入网球场。”

这件事反映了美国联邦制度下的三个财政问题:

第一，联邦政府以下的各级政府拥有相当大的自主权。企图改变它们的行为的外部努力，可能要遇到积极或消极的抵制。分权决策是合意的吗?

第二，传统上，不同的公共服务由不同的政府提供的，格伦科夫事件之所以引起如此的关注，是因为地方政府实际上在不称职地插手外交政策。处理国际关系属于中央政府的职责，另一方面，提供什么样的公共娱乐设施，提供多少，则“属于”地方政府的职责。应如何将不同的职责分配给不同级的政府?

第三，这一事件表明，财产税在美国地方政府财政中起着关键作用:没有财产税，就没有网球。地方税是市政府为提供服务而进行的恰当的筹资方式吗?还是说，这笔钱应由州和联邦政府来拨付?

二、受益区域与多级财政

(一)受益区域

公共产品究竟由谁来配置，并不是随意确定的，它要依不同公共产品的受益区域而定。从理论上讲，公共产品可以供所有人消费，但事实上，这里“所有的人”并不意味着可以把一个国家所有人包括在内。大多数公共产品的消费都受到受益区域的限制。因此，消费公共产品的社会成员就要受到特定的地理和行政区域的限制，大多数公共产品都有其特定的受益区域，而没有绝对无限的受益区域。某些公共产品的受益范围是全国性的，如国防、太空探险、最高法院等等，须在全国范围内提供。而另一些公共产品的受益范围则是有限的，比如当地的消防队、治安警察和路灯等等，须由地方政府来提供。

此外，财政的配置职能已经表明，公共部门提供的公共产品和服务必须与受益区域内居民的消费偏好相一致。这种偏好在政治上的体现就是居民通过投票而进行的公共选择。充分了解和认识公共产品的受益范围，就会有利于该产品的生产和提供，从而也有利于该地区内公共产品效用的不断增长。从这个意义上讲，公共产品受益范围多层次的空间限制特性，就要求建立多级的财政体制，而不是单一的、完全集中的财政体制。

(二)“全国性”公共产品和“地方性”公共产品

一般来说，公共选择的结果会导致各级政府分别提供本地区居民所偏好的产品，国防一直由中央政府负责。

中央政府除提供国防之类的全国性公共产品之外，还负责对不同地区的发展进行协调的责任。比如，很难想象某一地方政府能够成功地实施其稳定经济的政策，因为一个地方的经济与国内其他地区有着千丝万缕的联系。如果某一州政府试图通过紧缩财政、抽紧银根来缓解本州内的通货膨胀问题，同时又没有全国其他部分的相应政策的配合，那么这种做法注定是要失败的。究其原因，是由于其他州的购买力仍会转移到本州，而且本州的购买力也会转移到他州去购买商品和劳务。

另一项中央政府的职责是在全国范围内进行福利性收入再分配。与上面的情况相类似，如果某一州政府单独实行收入再分配政府，那么由此而产生的资源要素流动问题会严重妨碍该政策的有较性。尽管有时州和地方政府在贫富居民之间进行收入再分配过程中会取得一些预想的结果，但也付出了一些效率上的代价。比如，地方政府实行的收入转移政策，要求增加对低收入者的养老金、失业救济、住房和教育支出，而这些支出主要来源于累进税收。相应地，与富人多的地区比较，一个居住着大量穷人的地区就需要课征高税来满足地方政府的上述支出。不同地区之间税负的差别，会导致中等和高收入者由高税的贫穷地区向低税的富人居住区迁移。同时，也会有更多的有资格领取转移支付的穷人涌入本地，给地方政策带来沉重的负担。这显然是与地方政府的初衷相悖的。相比之下，在全国范围内实施收入再分配政策则更有效一些，因为这样就不会出现由于各州再分配标准的不同而导致人口不正常地大量流动的想象。那种“富人迁出，穷人迁入”的现象就会得到一定的缓解。

地方政府之所以存在，是由于不同公共产品的受益归宿(即受益范围)各不相同。由本地居民消费的公共产品主要包括消防、下水道系统、垃圾处理和路灯等等。地方政府在了解当地人对公共产品的偏好方面，处于一个较为有利的位置。由地方政府提供此类产品，能够使这些公共产品更加符合本地居民的实际需求，从而达到资源的有效配置。而且，地方政府也可依照本地区公共产品提供的数量，来课征相应的地方税收。如果由中央政府集中地提供地方性公共产品，那么中央政府往往会忽视不同个人和群体之间的消费偏好差异，并在提供公共产品方面不可避免地存在着强迫消费的情况。当然，有时地方政府在提供地方性公共产品(如教育等)方面出现困难，中央政府可以视情况进行参与。

三、布坎南的“俱乐部”理论模型

大部分公共产品是“地方性”。现在的问题是:如何确定公共产品的最佳数量和该地方政府辖区内消费这种产品的最佳人口数。布坎南的“俱乐部”理论模型提供了某一社区人口一定时最优的公共产品规模的分析方法。

为了说明这一问题。在此，我们介绍布坎南的“俱乐部”理论模型。

(一)“俱乐部”理论模型

“俱乐部”理论就是把社区比作俱乐部，然后研究在面临外在因素的条件下任何一个俱乐部——为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会——如何确定最优成员数的一种理论。

假设:以一组自愿集体买地办公园的人为例。

再假定，这一集体的所有成员都有相同的效用函数，并愿意平均分享公园的服务和分担成本。该“社区”可以不费一点代价地把非成员拒之门外。

这里须作出两个决策:买多大的公园?该社区成员应为多少?

在公园规模已定的情况下，首先要考察人均总成本和成员数目之间的关系。现假定公园占地400英亩。当然，社区大，担负400英亩土地购置费的人数越多，各人平均所须缴款就越少。人均成本随人数增加而减少，但为什么不邀请无数人参加呢?显然不能，因为参与该社团的人越多，公园越拥挤，就会带来拥挤成本。所谓“边际拥挤成本”是指，每增加一个新成员带来的以货币计算的额外拥挤的成本。并且假定，边际拥挤成本随成员的增加而增加。

这样，只要成员交费边际成本减少大于拥挤成本的边际增加，该俱乐部成员的数量就应该增加，一直增加到分摊费用的边际减少与拥挤成本的边际增加相等时为止。

我们以N400来表示400英亩公园的最优人员数。在图5－1中，横轴表示成员数，纵轴表示公园的大小，点a表示，公园为400英亩时，最优社区规模为N400。

图5－1　公园规模一定下的成员数

NN线上的每一点表示的是，最后一个成员的边际拥挤成本的增加刚好等于成员交费的边际减少时，公园各个规模所能容纳的最优人数。

整个分析是对400英亩的公园所作的，但也适用于500英亩的公园。原理是相同的。对成员人数的各个水平，先确定边际成本节约和边际拥挤成本，再找出两者相当的点。可以合理假定，500英亩公园的总成本大于400英亩的总成本。因而，在一个新成员加入时，对于500英亩公园来说，其边际成本节约也要大一些。另一方面，由于500英亩的公园大一些，新成员带来的边际成本将比原来的小。由此可知，表示500英亩土地的公园的最佳成员数的N500大于N400。这由图5－1的b点表示。

重复上述进行，可以求出任一规模的公园的最优人数。由此得到的信息，综合地反映在图5－1的NN线。NN表示的是，与每一个公园规模相适应的最佳成员数。

NN线表示的仅仅是，对公园每一规模来说，该社区应该有多少成员，但公园究竟在该社区要多大规模，这个图示并没有指明。

要确定最优公园规模，必须考虑购置土地成本和收益。

现假设该社区共有5 000成员，可以认为，公园土地越多，每个成员的总得益越大。(占地多意味着多建花园，娱乐设施等)但是，公园面积的边际效用也是递减的，那么，其边际得益随面积扩大而下降。

要求得最优公园面积，必须将1英亩土地的边际得益与边际成本进行比较。什么是土地的边际成本呢?

假定市场价格每英亩土地为10 000美元，而且可以购买任意多的土地。对该地区而言，边际成本≌10 000美元/英亩。

如果这一成本在所有成员间分摊，那么，每个成员负担的边际成本为10 000美元/ 5 000=2美元/人，也是一个常数。

这样，有5 000成员的社区应购买土地，直到每个成员从2美元的边际成本与边际得益相等时为止。我们把能使这一等式成立的公园面积表示为A5 000，在图5－2中，有5 000成员的俱乐部的最优公园面积A5 000由点c表示。

图5－2　成员数一定下的公园规模

图5－3　最佳社区成员数和最佳公园面积

对于一个多于5 000人的社区而言，最优公园面积应为多少?同样要计算每一英亩土地的边际得益和边际成本。我们可以预期，社区成员增加后，每增加1英亩对于现有成员的边际收益要比以前大一些。这是因为在拥挤的条件下，人们对增加的土地的评价较高。在成本方面，增购1英亩土地的边际成本对社区来讲仍是个常数，即10 000美元。但这10 000美元现由更多的人负担了。

注意:A A线上的每一点表示，多购置1英亩土地的边际得益刚好等于边际购置成本时，与社区各个成员数相应的最优土地面积。

对于一个多于5 000人的社区而言，最优公园面积应为多少?同样要计算每1英亩土地的边际得益和边际成本。

在成本方面，增购1英亩土地的边际成本对社区来说仍是个常数，即10 000美元。但这10 000美元现由更多的人负担了。如，该社区有成员7 500人，那么，每个成员的边际成本就将到1.33美元(10 000/7 500)，在社区较大时，如果公园面积的边际得益上升，而边际成本下降，那么，最优面积就会扩大。有7 500人的俱乐部的最优公园面积为A7 500，大于A5 000。

我们可以继续依次求出与各个成员规模相应的最优公园面积。结果可以用图5－2中的A A线来概括。

以上信息足以求得该社区的最优成员数和最佳公园面积，在图5－3中，将AA线与NN线同时画出，两方面合起来最优的一点应符合下列条件:在该点上，成员数一定，则，面积为最优。同时，面积一定，则成员数为最优。也就是说，最优点一定既在A A线上，又在NN线上，因而在两条线的交叉点上。在这点上，成员数为N*，面积为N*。

尽管这一俱乐部模型很简单，但它突出了社区形成过程中的关键方面:社区规模如何取决于人民希望消费的公共物品的类型、这些公共物品受挤占的程度，提供它们所需的成本，等等。但是把社区看作俱乐部，仍有若干与地方财政有关的重要问题没有答案。

第一，如何为公共服务筹资?一个俱乐部可以收取成员费，但一个社区通常是以课税来为公共物品进行支付的。

第二，一个俱乐部可以将非成员拒之门外，从而消除所谓“免费搭车”问题，但社区如何能做到这一点?

第三，全国组成不同的社区时，整个公共物品的配置能被证明是公平和由效率的吗?

(二)联邦制政府中的集权和分权的界定

“分权”是一个广泛应用的术语，其在不同的场合有不同的含义。财政分权这个概念同地域分权和政府决策分权相联系。

在许多国家中采用的地域分权策略旨在鼓励主要城市以外的地区经济的发展。这种策略通过运用补助和税收刺激手段降低农村中的经营成本，增加农村对人们的吸引力。同时，通过在城市中实施较高的税收，相应提供其服务成本，从而减少城市的吸引力。如果这种设想成功的话，地域分权策略会使城市分布规模逐渐趋于一致化。这种策略并不需要增强地方财力。

政府决策分权及其实施包含有授予地方政府部门更多权力的含义。这个策略的目的在于，通过减少各项政策的施行步骤，提高政府管理效率，加快政府行动步伐，并且，地方政府更多地参与决策公共服务的实施种类，有助于提供更为适当的各种服务项目。同样，完成这些目标并不需要加强地方财力。

财政分权的主要目标是使政府管理更贴近人们大众。这确实要求增强地方政府财力。财政分权这个概念所包含的基本内容有:给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围;允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。通过这些方法的实施，处于最基层的公众就能够自由选择他们所需要的政府类型，并积极参与社会管理。其结构便是地方政府能够提供更好的社会服务，选民也更为满意。财政分权要求地方政府有一定的自主权以便独立进行财政决策。

设想两种情况:一个是政府控制一切经济活动，另一个极端是每个社区完全自治。但是，联邦制政府是介于这两者之间的政府体，在两极之间，如果大部分决策权集中在有较大管辖区的政府手中，就意味着这种体制比另一种体制的集中程度更高一些。

在什么样的情况下，一种体制比另一种体制更为集中?一个通常的衡量指标是集中率，即政府直接支出总额中中央政府所占的比重(“直接”政府支出，指除对其他政府单位的转移支付以外的一切开支)。

但集中率可能并不是一个可靠的指标，比如州政府为筑路进行开支，而款项则来自联邦政府的补助。如果州和地方政府是支出行为受联邦政府的约束，那么，集中率就会低估实际的集权程度。相反，如果州和地方政府能成功地游说联邦政府以实现其目的，那么，集中率就可能低估经济分权的程度。

下面给出美国和其他发达国家的集中率。在这些国家中，美国中央政府的直接支出占直接支出总额的比重并不算高，只排在倒数第三位。

据1993年的资料，法国的财政集中率为77%，加拿大为41%，美国1992年的为53.9%。

用直接支出计算的财政集中率指标反映的是各级政府实际支配财力的情况，不是资金来源问题。当然，这是一个粗略的指标，只能大体反映一个国家财政体制的权力集中度，但无法反映出联邦政府一方面提供拨款，同时限定资金用途和适用方式的情况，这是利用财政集中率指标分析问题必须注意的。

表5－2　中央政府直接支出占直接支出总额的百分比

续表5－2

资料来源:［美］哈维·S·罗森.财政学.北京:中国财经出版社，1992:667.表内的数据反映的是20世纪70年代～80年代各国的大致情况。

表5－3表明了美国政府支出在各级政府间的分配状况如何随时间而变化。长期的趋势是集中率在提高，但不是稳步提高。

表5－3　美国各级政府财政支出比例(%)

资料来源:U.S.Department of Commerce，1995，Statistical Abstract of the United States.P.299; Rosen，Harvey S.，1995，Public Finance，4th edition.pp509.

表5－4和表5－5给出了按政府职能划分的各级政府的支出分布状况。这些数字表明，若干对生活质量有重要影响的活动是，由州和地方政府从事的。需要指出，70%以上的福利开支，是由州和地方政府进行的。但是，这一数字多少是夸大分权性分配的重要性，理由如下。

表5－4　美国各级政府的若干职能支出百分比(1985财政年度)

资料来源:［美］哈维·S·罗森.财政学.北京:中国财经出版社，1992:669.注:由于四舍五入，各行百分数加起来可能不等于100%。

表5－5　1992财政年度美国三级政府分项支出比例%

续表5－5

资料来源:美国财政制度.北京:中国财经出版社，1998:37．

第一，这些开支的大部分资金(约3/4)是由联邦政府筹资的;

第二，大部分开支都受联邦政府规模的享受资格和福利水平的约束。比如对儿童家庭的补助计划，就是一个例子，联邦政府有很详细的指导原则，当然州政府实施时，在福利水平和标准的确定上，有一定的自主权。