发达国家财政体制

第二节　　发达国家财政体制

一、美国财政体制

美国联邦制国家，除联邦政府外，全国有50个州，1个哥伦比亚特区，3 042个县，约81 900个市、镇和学区。政治体制上的联邦制，使得联邦政府、州以及州以下地方政府在财政上相对独立，而且州及地方政府有许多自主权。

在财政收入方面，联邦政府主要依靠所得税。联邦政府不是与州和地方政府直接分享任何税收收入，收入由联邦税务总局征收。美国州和地方政府有着实质上的自主权，只要不违反联邦宪法和本州有关法律，他们可以自主选择他们的税收结构。税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府的批准，由各州确定。目前，州政府趋向于主要依赖于所得税和销售税，地方政府趋向于主要依赖财产税、用户收费和州政府的补助。许多联邦以下的政府选择与联邦所得税相同的税基征收州或地方个人和公司所得税，以便州和地方税收征管机构与联邦税务总局实现信息共享。

在财政支出方面，美国宪法明确了美国政府的各项职责，并由国会负责确定联邦政府超出州和地方政府权力的明确范围。职责的划分，为明确美国上下级财政支出范围奠定了基础。州可选定政府雇员的数量，决定雇员的工资和福利待遇。可选定在任何水平上自主提供各项服务。但州的宪法明确，经常性预算不允许出现赤字，借贷仅是为了资本融资的目的(资本性预算)。而且，联邦政府也安排了一些法令来限制州和地方政府的支出决定:如环境和健康法规;有条件地接受联邦补助，特别是健康和福利服务，等等。同样，州政府也规定了它们地方政府的行为。

地方政府的财政自主权受到了更多限制，并由各州所决定。地方政府可以征收的税由州规定，虽然在选择税率上有一些自由，但州通常规定征税的最高限度。地方一般出台法规，对一些财政行为(如调整税率或附加，新的举债等)要求选民投票决定。州政府也给予地方政府补助，有时在延伸的基础分享税收收入，但模式各不一样。

联邦政府对州和地方政府的补助，不仅数额大，而且种类多。和其他多数西方发达国家不同，美国联邦政府对州及地方政府没有一般性的转移支付，只有具有附加条件的专项转移支付，也称联邦补助资金。联邦政府通过有条件的补助干涉州政府和地方事务的情况十分普遍。例如，1991年联邦通过一项禁止酒后驾车的法律，决定对那些建立反酒后驾车项目的州给予资助。众议院制定了许多规则，从视为醉酒的血液酒精含量标准到首次违法取消驾驶执照的时间都规定的十分具体。据统计，州政府对于州和地方施加了一千多项托管控制权力。

各州给予地方政府的补助不尽相同，有些州将共享税(主要是销售税)和按公式计算的补助方案相结合，如美国佐治亚州和纽约市。

二、日本财政体制

日本是一个单一制国家，财政机构的设置和政府机构设置相同，一级政府一级财政，具体设有中央财政部(即大藏省)、都道府县财税局和市町村财税科三级财政，日本财政体制的法制化程度较高，法律主要《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》、《地方交付税法》等。受“夏普劝告”的影响，日本第二次世界大战后制定的《地方自治法》采用“限制列举”方式划分政府间事权;现行的《地方自治法》则采用大陆法体系国家通用的“概括授权”方式，对政府间事务进行了原则性划分，并通过个别法对政府间事权进行具体界定。

关于中央和地方政府经费负担问题，《地方财政法》虽然明确了“地方事务地方出资”的原则，但同时该法又规定了诸多例外，中央必须对那些有共同利害关系的事务、符合国民经济发展综合计划的公共事业等地方事务提供经费，形成覆盖范围广泛的国家政府支出制度

在《地方财政法》中，为维持中央政府与地方政府间的财政秩序，对国家政府支出作了如下规定:①为了确保地方政府实施补助对象事务，对实施该事务所需的经费必须进行充足估算，国家政府支出以此为基础进行计算确定;②对国库补助负担金(国家政府支出的一种)的计算、支付时间、附加条件或连带指示以及其他行为不服的，可经由自治大臣向内阁提出意见，或经由内阁向议会提交意见书;③地方政府没有按照规定使用国家政府支出的，对该项拨款可全部或部分停止拨付，或要求退回所拨款项。如义务教育、生活保护、传染病预防、精神卫生、打击毒品、儿童保护、老人保护、原子弹受害者护理、主要农作物良种培育、产业教育振兴以及学校图书馆设施与图书充实等。

因此，日本地方政府自治范围内的大部分事务，名义上属于地方事务，实际上是一种中央与地方政府的“共同事务”。中央政府对地方事权范围的事务，通过提供经费，可以进行各种形式的干预，并引导、纠正、调控地方政府的支出活动，实现中央政府的政策目标。从实际效果看，这一做法虽然不符合严格意义上的“财权事权统一”原则，但对确保某些领域全国行政水平的统一发挥了重要作用。

日本的税收根据行政体制可划分为国税和地方税两种。国税即中央税，是指由国家征收的税款;地方税是指由地方政府征收的税款。日本共有57个税种，其中属于中央管理的有25个，属于都道府县管理的有15个，属于市町村管理的有17个。个人所得税、法人税、继承税等直接税占税收总额的70%左右。属于中央税的税种有:所得税、法人税继承税、赠与税、公司登记注册税、印花税、登记许可税、航空燃料税、石油税、货物税等。属于地方税的有:居民税、企业税、机动车辆税、矿区税、财产税、特别土地闲置税、商业机构税、城市规划税等。日本的主体税种所得税分为国家所得税和地方所得税。消费税为中央与地方共享税。

三、德国财政体制

德国的国家制度是联邦制共和国。1949年制定的德意志联邦共和国《基本法》相当于国家的宪法。德国实行社会市场经济的社会经济制度。根据德国的《基本法》，德国的联邦、州、市镇各级政府必须自己负责本级政府的财政收支平衡。三级政府之间的财政独立性和自主性是德国财政体制的根本特点。

德国中央与地方财政关系是由1949年制定的国家宪法《基本法》确立起来的，以后虽有调整，但其中央政府较为集权的基本框架一直未变。概括地说，德国各级政府间的财政关系，是按照规范化的方式进行协调和运转的。它首先按照适度集中、相对分散的原则确定各级政府的支出范围，并且赋予各级政府一定的税收权限，采用共享税与专享税共存、以共享税为主的模式来划分税收收入。除此之外，还实行纵向和横向转移支付制度，以实现财力布局纵向与横向的平衡。

(一)事权的划分

德国《基本法》对联邦、州、地方三级政府的基本事权范围作了如下划分:联邦政府的支出范围主要包括联邦行政事务、财政管理和国家海关事务;外交;国家安全和武装力量;联邦铁路、公路、水运、空运和邮政电讯;社会保障，包括失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助等;重大科研计划，主要是核能源、外层空间、航天技、海洋及数据处理等领域的研究;矿山开采等跨地区的经济开发等。法律规定，联邦货币发行和管理任务由独立的德意志联邦银行负责。根据高效率低成本的管理原则，经过立法机关批准，联邦公路、水道航运、空中交通和控制能源的研究利用等任务也可以委托有关的州去完成。

州政府的支出范围主要包括:州行政事务和财政管理;社会文化和教育事业;卫生、体育事业;法律事务和司法管理;环境保护等。

地方政府的支出范围主要是各种地方性事务，包括地方行政事务和财政管理;地方公路建设和公共交通事务;水电和能源供应;科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理和维护;社会住宅建设和城市发展规划;地方性公共秩序管理;健康和体育事业，以及医院管理和医疗保障;社会救济等。

除了上述联邦和州之间明确划分的任务外，有些事务由联邦和州共同承担，主要包括扩建和新建高等院校、地区性经济结构的改善。地方政府还接受联邦和州的委托，承担如公民选举、人口普查等任务。

为了保证各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一，联邦《基本法》对立法权做了相应的规定，州和地方不得越权自行其是。在联邦任务范围内和与整体经济活动秩序紧密相关的领域，联邦享有单独立法权，有关法律规章只能由联邦制定和颁布。在其余事务范围内，虽然联邦和州享有共同立法权但联邦却拥有优先立法权。这表明德国的立法权基本上掌握在联邦手中。

各级事权的明确划分和立法权的相对集中，不仅有利于保证整体社会经济活动有序地正常运行，同时也为全联邦贯彻实施统一的财税政策提供了必要条件。应当说，把管理权的适当分散和控制权的相对集中有机地结合在一起，是德国经济和财政体制的成功经验之一。

各级政府事权的明确划分，为确定各级财政的支出负担范围提供了基本依据。联邦《基本法》明确规定，联邦和各州分别承担实现各自任务所需的支出，即联邦承担的任务由联邦负责安排支出，各州或地方承担的任务则由各州或地方负责安排支出，从而体现了任务分配与支出负担之间的一致性。这样，明确了各级政府的财政责任，避免或减少了各级之间为支出负担而发生的讨价还价。

对于各级政府共同承担的事权、联邦委托州完成的事权以及虽然法律规定由各州承担，但超出了州财政负担能力的情况，《基本法》也作了明确规定:各州承担完成联邦委托的任务，所需开支全部由联邦负担，但必须专款专用;属于联邦和州共同任务的支出，由双方协议确定各自负担的比例;对超过各州财政负担能力的任务，联邦有义务通过特殊补助协助完成。

(二)政府间收入的划分

联邦的财政收入来源包括各种税收收入、国有企业投资收益、公共服务收费收入和债务收入等，其中税收收入所占比重最大。这些收入在各级政府之间的划分，一是在数量上与各级政府担负的支出责任大体匹配，并保证联邦保持必要的调控能力;二是考虑各种收入的特性，方便宏观调控和征收管理，比如将调控力度强、收入数额大的税种划为联邦专享税和共享税，将适宜基层征收管理的税种和管理收费划归州和地方。

主要税种划分如下:联邦税主要包括关税、各类消费税(烟草税、酒税、咖啡税、石油税、茶税、糖税、盐税、照明灯税)、公路税、资本流转税、交易所营业税、保险税、货币兑换税和东西德合并后按工资额8%征收的团体互助附加费等18种税。州税主要包括财产税、遗产税、土地交易税、机动车税、啤酒税、消防税、彩票税、赌场税、赛马税等10种税。地方税包括土地税、营业税、资本利得税、娱乐税和地方消费税(饮料税、狗税、渔猎税)。共享税包括个人所得税、公司所得税、增值税、进口增值税。它们在三级财政之间的分享比例分别为:个人所得税，联邦、州、地方各分得42.5%、42.5%、15%;公司所得税，在联邦和州之间各分得50%;增值税，联邦、州和地方各分得49%、49%和2%。前四种税的分享比例由《基本法》固定下来，没有调整余地。只有增值税作为调剂性共享税，联邦和州的分配比例随着双方财力变化定期协商调整，《基本法》规定每4年调整一次。

四、英国财政体制

英国是典型的单一制国家，它包括英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地区以及伦敦市。在英国，地区以下为郡(县)和区，全国有400多个郡、区，但地区不是一级政府，地区设事务办公室——它只是中央政府的办事机构，负责履行中央委托的事务。1974年英国地方政府改革之后，地方设立郡、区二级政府(1996年以来，在苏格兰和威尔士，地方二级政府改为郡一级，区成为郡的直属机构)。另外，与西方大多数国家不同的是，英国规定地方政府只能管理中央允许的事务，不能在规定的事权范围之外行使权力。因此，英国地方政府的职能和范围比其他国家的地方政府小得多;与之相应，英国的财政体制也具有中央高度集权化的特征。英国中央财政掌握绝大部分财政收入，地方财政主要依靠中央财政的转移支付。

(一)政府间事权和财政支出的划分

在英国，中央政府的主要职能是:资源配置、稳定经济、提供公共服务和福利。中央财政支出主要包括:国防、外交、对外援助、高等教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保障、中央政府债务以及全国性的交通运输、通信和能源开发等。

地方政府主要负责:公共事业、基础设施建设、公共安全、社区发展和社会福利等。地方财政支出主要包括五类事务支出:①保护性事务支出，如消防、治安、保护消费者、疾病防治等支出;②公共场所和环境支出，如公路、环境、卫生、规划工作、卫生设施、垃圾处理、道路、街灯、公园、图书馆以及公共活动中心等支出;③居民服务性支出，如教育、住房、就业、公共福利、儿童和老人照顾等支出;④社会娱乐性支出，如运动设备、博物馆、美术馆、剧院、宿营地等支出;⑤商业性事务支出，如市场、交通运输等支出。其中，郡(县)具体负责教育、警察、消防、基础设施建设和社会服务;区负责住房、环境和本地交通。

20世纪80年代以后，由于进行政府和公共部门改革，英国地方政府的职能范围缩小、服务支出减少，一些服务项目和部门被削减。①在住房服务方面，社会福利房(低租金公房)大规模向居住者出售，地方政府失去了建房和买房的权限，而且地方还成立了民办公助的住房协会来管理社会住房服务。②在教育服务方面，原属地方管理的学院教育直接由中央财政转移支持来维持、由教育部来管理的状态。③在交通服务方面，地方公共汽车服务部门被私有化，地方铁路也不再由地方管理。1979－1994年，英国地方支出占政府支出的比重由42%下降到36%，地方教育、交通和住房服务支出减少是其重要因素(见表11－5)。

表11－5　英国地方财政支出主要项目的比例变化　　　单位:%

资料来源:Teresa Ter-Minassian，Fiscal Federalism in Theory and Practice，IMF，1997.

(二)政府间税权和收入划分

英国税收立法权完全属于中央，只有中央才有税收立法权。地方政府无税收立法权，也不能设置税种、决定税收开征事宜。中央政府在进行税收立法时，通过财政部向议会提出财政法案，经议会讨论通过、并由英王签署之后才能生效。

英国实行较彻底的分税制。在税收划分上，英国中央政府总揽了几乎所有税收，地方税种寥寥无几。英国中央税收包括三大类:①所得税，包括个人所得税、公司所得税、石油收入税、国民保险税;②商品和劳务税，主要包括增值税、消费税、关税等;③资本和资产税，主要包括资本收益税和遗产税。中央税收中最重要的税种是个人所得税、国民保险税、增值税、公司税和石油收入税。英国中央税收变动频繁，政府可以随时调整税收以适应新的经济情况。一般情况下，政府在每年春季预算中进行税收调整(包括税收结构、税基、税率等);如果在预算已公布或纳税年度已开始时进行调整，而调整法案又未经议会审批和王石同意，政府还可以暂停某些税的征收。

英国设置地方税主要依据三个标准:一是地方政府应该能对税收水平适时调整，以适合地方居民的偏好;二是税基在全国的分布应比较均衡，税基地域差别较大的税收只适宜作中央税种;三是税收收入应比较充分，以利于地方当局发挥一定的经济调节作用。根据以上标准，英国只将财产税作为地方税。英国地方财产税包括营业房产税和家庭(居住)房产税两种，一般按房产租金价值征收。1989年，英国进行地方税制改革，将家庭房产税改为人头税——对所有年满18岁的成年人征税。由于这种税收的非进步性，结果在英国引起了强烈的社会反应。因此，1993年，英国地方税又回到以前的状态，只是将家庭房产税改为按财产价值课征，并更名为“市政税”。

由于地方税的税种少，英国地方政府的税收收入比重一直偏低，并有不断降低的趋势。1975年，英国地方税收占总税收的11%;1985年为10%;2001年仅为4%。在西方主要单一制国家中，英国地方税的水平与荷兰和爱尔兰相当，为地方税水平最低的一类国家(见表11－5)。

由上述内容可见，英国的财政体制与日本大致相同，都强调中央集权制管理;同时，实行严格的分税制，不设共享税，中央财政掌握了绝对的财源，地方财政支出主要依靠中央转移支付。英国财政体制的独特性体现在:①与日本不同，在地方事务管理上，地方政府的权限和范围更小;②在财政收入分配上，中央与地方的财政收入完全按税种划分，不搞税源分享，地方财政收入的比重更小。

五、法国财政体制

法国是集权型国家的典型代表，权力主要集中于中央，其政权结构分为中央、省和市镇三级，实行三级财政管理体制。中央、省和市镇各级财政收支划分明确，预算是各自独立的，自行安排收支，财政立法大权集中于中央，小权分散在地方。

(一)法国政府间财政支出划分

法国政府间财政支出划分的主要特点表现为:①在法国地方预算中，用于一般行政、警察、保险等方面的开支比重较大，超过地方预算支出总额的1/3，高于多数发达国家;在法国地方预算支出中占第二位的是旅游住宅建设和交通事业支出，占12.6%;第三位是保健、医疗卫生项目的支出占11.6%，用于地方经济的开支占6.6%，地方预算在住宅建筑和修建方面，特别是为人民修建低租费住宅方面的投资占地方预算的20%。第二，从财政支出安排的顺序上看，法国无论是中央预算还是地方预算都始终把国内债务的还本付息支出放在首位。②是安排必不可少的经常费用，如包括工资在内的行政、事业经费等，然后再根据财力的可能，安排新的开支和新的投资。对于将近的开支和发展投资主要本着钱多多办，钱少少办的原则，如果有些开支非安排不可，而国家预算资又不足时，可以通过借债筹资的办法，但要经过同级议会的批准。③事权明确，财权清楚。法国在资金管理上实行事权与财权相统一的原则，什么事由地方办由哪级地方办，什么事由中央办，划分得十分清楚，在明确事权的基础上确定与之相适应的财权。比如教育，小学教育一般归市镇管理，中学教育归省管理，大学归国家管理。但大中小学教员都由国家支付工资。学校设施，小学一般从市镇拨款。公路也是如此，一般分为国家级公路、省级公路和市镇级公路，实行分级投资，分级管理。对于高速公路，连接大城市的大公路归国家管理，属于国家公路;连接各省的公路归省管理，属于省公路;连接市镇的归市镇管理，属市镇公路。

(二)法国政府间财政收入的划分

与集权制的财政体制相适应，法国政府间财政收入的划分主要特点表现为:

第一，中央税与地方税彻底分开，采取完全划分税种的办法，没有共享税。在法国，一些大宗税收都归中央，不与地方分成。属于中央财政的税收包括:个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、关税、遗产税、登记税、印花税等，其中前四种税占整个税收总额的86%左右。

第二，地方税收包括直接税和间接税。直接税包括:房屋建筑地产税、非房屋建筑税、动产税等。间接税分为强制性与非强制性间接税两种。强制间接税有饮料销售税、演出税、娱乐税和通行税;非强制间接税有居住税、矿泉水附加税、电力消耗税、广告税、打猎税等。

第三，在税收管理权限限划分方面，税收立法方面，包括开征权、征税范围与税收分配方面等，均由中央统一规定，但地方也有一不定期的机动财力，如地方税的税率由地方自行决定，地方有权对纳税人采取某些减免措施等。在税收的具体征收管理上，法国分为中央、地方两套系统，分别征收本级政府的收入。

第四，在税收收入的划分上，中央一级占大头，法国中央一级财政收入一般占总收入的比重为75%以上。这也是集权型财政体制在财政收入划分上的具体体现。