中国在保障措施方面的承诺

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【摘要】：第三节　中国在保障措施方面的承诺一、特别保障措施特别保障措施是世界贸易组织成员利用特定产品过渡性保障机制针对来自特定成员的进口产品采取的措施，即在世贸组织体制下，在特定的过渡期内，进口国政府为防止来源于特定成员国的进口产品对本国相关产业造成损害而实施的限制性保障措施。针对中国的特别保障措施实际上是“发达国家把中国当做非市场经济国家对待的产物”。

第三节　中国在保障措施方面的承诺

一、特别保障措施

特别保障措施是世界贸易组织成员利用特定产品过渡性保障机制（Transitional Product-specific Safeguard Mechanism）针对来自特定成员的进口产品采取的措施，即在世贸组织体制下，在特定的过渡期内，进口国政府为防止来源于特定成员国的进口产品对本国相关产业造成损害而实施的限制性保障措施。

最早的特别保障措施适用于日本。1953年日本申请加入关贸总协定时，一些关贸总协定缔约国担心日本的纺织品进口可能对本国相关产业造成损害，决定在日本加入关贸总协定之后，其他成员国可以对日本适用特别保障条款，即关贸总协定缔约国在发现原产于日本的纺织品进口数量增加从而对本国构成市场扰乱时，可以单方面针对日本的纺织品采取保障措施，以抵消或减少对国内产业的冲击。此后，在波兰、匈牙利、罗马尼亚等东欧社会主义国家加入关贸总协定时，也适用特别保障措施条款。

针对中国的特别保障措施实际上是“发达国家把中国当做非市场经济国家对待的产物”。我国是关贸总协定1947创始缔约国，但由于历史的原因，长期游离于关贸总协定之外。1986年，我国正式提出恢复关贸总协定席位的申请，但是因为种种原因未能在1994年底前结束谈判，1995年世贸组织成立后，又开始漫长的加入谈判。以美国为代表的一些西方国家对中国要价太高，“一致要求中国接受特别保障措施条款”，谈判十分艰难。经过多次反复，我国政府权衡利弊，采取务实和灵活的态度，最终于1999年与美国达成包含了特别保障措施条款的关于中国“入世”的双边协议，2001年我“入世”时被确定为《中华人民共和国加入议定书》的正式条款。因此，在某种程度上，特别保障措施是美国贸易利益的直接体现，是中美双方利益均衡和政治妥协的结果。

针对中国的特别保障措施主要包含在《中华人民共和国加入议定书》第16条和《中国加入工作组报告书》第242、245段到250段中。根据《中华人民共和国加入议定书》第16条规定，在中国加入世贸组织之日起的12年内，如果原产于中国的产品在进口至任何世贸组织成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，该世贸组织成员可请求与中国进行磋商，包括该成员是否应根据《保障措施协议》采取措施。如果磋商未能使中国与有关世贸组织成员在收到磋商请求后60天内达成协议，该世贸组织成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。根据《中国加入工作组报告书》第242段规定，在2008年12月31日前，世贸组织成员可以对来自中国的纺织品采取特别保障措施；第245段到250段中则规定实施特别保障措施的基本程序。附件7还列举了部分世贸组织成员可以采取特别保障措施的中国产品名称和具体措施。

二、我国入世承诺中的特保条款内容

根据《中华人民共和国加入议定书》的第16条第（1）款、（8）款和（9）款规定：从中国入世之日起12年内，如原产于中国的产品在进口至任何世贸组织成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的世贸组织成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如一世贸组织成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，世贸组织成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。

我国入世承诺中的特保条款内容与《保障措施协议》比较，有着明显的区别：

（一）依据的原则不同，适用对象的选择性和歧视性

如果说保障措施是世贸组织自由贸易原则的例外制度，特别保障措施则是保障措施的例外，是具有严重歧视性的。《保障措施协议》第2条第2款明确规定：“对一种产品的保障措施，应不论其进口来源，加以实施。”这明确指出了保障措施应遵循最惠国原则或不歧视原则，即不分产品的来源，对所有国家一视同仁地实施保障措施。这也是巴西等发展中国家联合中小国家与欧共体为主的少数发达国家长期斗争的结果。

而据《中华人民共和国加入议定书》第16条的规定，某一世贸组织成员可只对中国的进口产品提起特别保障调查，有选择性地采取保障措施，从而有权背离《保障措施协议》所规定的“非选择性”。显然，这一原则构成了关贸总协定第19条和《保障措施协议》所遵循的非歧视性原则的一个例外。

（二）实施条件不同，将实施保障措施的标准降低

《保障措施协议》规定：当进口产品对国内生产的同类或直接竞争产品的产业造成严重损害（serious injury）或严重损害的威胁时，该成员方可对该产品采取保障措施。

根据《中华人民共和国加入议定书》第16条的规定，实施特别保障措施的条件是来源于中国的产品数量增加（包括绝对增加和相对增加）给进口国造成或威胁造成市场扰乱或造成重大贸易转移。第16条第4款进一步规定，市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。所以《中华人民共和国加入议定书》是根据“实质损害”或“实质损害威胁”的概念来确定“市场扰乱”的。

将“严重损害”改为“实质性损害”。《保障措施协定》第4条第1款规定：严重损害应理解为指对一国内产业的状况的重大全面减损。但特别保障措施中的“市场扰乱”在内涵上，则被定义为造成“实质性损害”（material injury）。所谓的“实质性损害”，是指对进口方同类产品的销售产生了重大影响，严重损害了进口方同类产品生产者的利益及其产业发展。但《中华人民共和国加入议定书》并没有对实质损害作进一步的定义。“实质损害”的概念在字面上与《反倾销协议》中所使用的实质损害或实质损害威胁相同。而《反倾销协议》的实质损害的概念（针对不公平贸易）所要求的损害程度比《保障措施协定》中严重损害的概念（针对公平贸易）所要求的损害程度要低。因此，我们不难推出：特保措施所要求的损害程度应当比保障措施所要求的损害程度低。

从“市场扰乱”这一用语来看，“严重损害或严重损害威胁”是它的通常意义，但议定书明确援用了反倾销中的标准——“实质性损害或实质性损害威胁”，这也是特别保障措施与一般保障措施最大的不同之处。在损害确定上，特别保障条款要求“受影响方应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。这在标准上和反倾销上一样的。这实际上是有悖于保障措施设立的一般原则，因为保障措施是针对公平贸易下的产品进口而采取的贸易限制措施，因此保障措施的实施条件比较严格且实行非歧视性适用；反倾销措施是因市场不公平竞争而由进口国针对有倾销行为的出口方采取的贸易限制措施。中国加入世贸组织议定书中所规定的特别保障措施在适用标准上采取的是反倾销的标准，针对的是中国的产品，是明显违反最惠国待遇原则的体现。而特别保障措施实质上是一种被更名的反倾销措施，只不过这种“反倾销”是针对公平贸易进行的。由此可见，议定书第16条违反了《保障措施协定》的基本规定。同时，只要实质损害或实质损害威胁是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可认定，这实际上也放宽了适用特别保障措施的条件，因为进口国只要证明来源于中国的产品进口大量增加，就可以提起特别保障措施调查，具有很大的随意性。

并且16条的第8款增加了贸易转移（trade diversion）条款，意味着中国不但要对出口产品给特定成员国造成的市场扰乱负责，而且还要对该成员实施保障措施后产生的贸易转移负责，并且按照贸易转移采取的保障措施不需要证明对进口国相关产业造成的“实质性损害”，无疑使针对中国的保障措施标准进一步降低。

从美国轴承传动器特保措施案来看，美国调查机关即围绕中国轴承传动器的进口是否对美国相关产业造成实质损害展开调查。与一般保障措施的损害判定标准——严重损害相比，显然特别保障措施的门槛低了许多。

（三）实施期限不同，适用期限具有过渡性

通常情况下，一般保障措施的实施期限不得超过4年，特殊情况下可以延期，但最长不得超过8年，发展中国家的实施期限则最长可为10年。

《中华人民共和国加入议定书》对于采取特保措施的期限作出了如下规定：

（1）世贸组织成员只能在防止或补救市场扰乱所必需的时限内采取保障措施。但是，这只是一项原则性的规定。根据该规定，如果世贸组织成员认为有必要采取特保措施，则可以在特保措施条款的适用期限内无限制地采取特保措施。在此需要注意的是，无论是特别保障措施，还是一般保障措施，其临时措施的期限均“不得超过200天”。

（2）特保措施条款的适用应在加入后12年终止。这一规定对于特保措施的适用起了最终的限制，即任何一项针对中国产品的特保措施均应在中国加入世贸组织之后12年终止。

（四）出口国所能采取的行动不同

从某种程度上说，《保障措施协议》正是为了规范GATT1994第19条的适用并消除世界贸易组织成员之间的“灰色区域”安排而制定的。《保障措施协议》第11条是专门规范“灰色区”行为的条款。第1（b）款规定：成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或任何其他类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据2个或2个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。

《中华人民共和国加入议定书》第16条第2款规定：如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。也就是说，如果中国同意其出口是造成市场扰乱的重要原因，中国应采取诸如自动出口限制等措施以防止或补救此种市场扰乱。即使未经过世贸组织争端解决机构的争端解决程序，中国也有义务采取自动限制出口等措施。

（五）适用报复措施救济的有限性，被采取保障措施后国家的报复能力减弱

根据世贸组织《保障措施协议》的规定，出口国有权在保障措施生效后的任何时间采取报复措施，甚至可以立即进行报复。但是《中华人民共和国加入议定书》第16条第6款规定：如果特保措施是由于进口水平的相对增长而采取的，并且该措施持续有效的期限超过2年，则中国有权针对实施该措施的世贸组织成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或义务；如果特保措施是由于进口水平的绝对增长而采取的，并且该措施持续有效的期限超过3年，则中国有权针对实施该措施的世贸组织成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或义务。也就是说，对基于相对增长采取的特别保障措施，中国有权在实施2年后采取报复措施，对基于绝对增长采取的特别保障措施或保障措施，中国和世贸组织成员均有权在实施3年后采取报复措施，无疑剥夺了中国作为一般世贸组织成员在任何时间进行报复的权利。

（六）丧失了发展中国家的优惠待遇

《保障措施协议》的第9条具体规定了对发展中成员的优惠待遇。第1款规定：如果原产于发展中国家的产品占进口成员该产品的总进口量的比例不超过3%，则进口成员不得对来自该发展中国家的产品采取保障措施；但是，如果进口份额不超过3%的发展中成员的进口份额总计超过9%，则可以对该等发展中国家的产品采取保障措施。第2款规定：（1）发展中国家有权将保障措施的最长实施期（8年）再延长2年；（2）对于已经采取保障措施的产品再次采取保障措施的，应当经过相当于原实施期的一半时间才可采取保障措施（对于其他非发展中国家的待遇则为，应当经过与原实施期相等的时间才可再次采取保障措施）。

但根据《中华人民共和国加入议定书》第16条第1款的规定，世贸组织成员可以只针对中国产品采取保障措施，而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占3%以上，这几乎完全剥夺了中国享受发展中国家特殊待遇的机会。另外，《工作组报告书》只规定了进行市场扰乱的调查应间隔的时间，而没有规定采取保障措施的间隔时间。

可以看出，一般保障措施和特保措施在适用的目的、对象和条件等方面都存在着很大的不同。保障措施是在促进国际市场竞争的前提下，为鼓励进口国国内产业的结构性调整而对自由贸易所采取的例外性措施。而特保措施是其他世贸组织成员为了防止中国的产品在中国入世之后较低的关税水平条件下冲击其国内产业而设置的一项制度。《中华人民共和国加入议定书》第16条规定的特别保障条款从法理上来说，是很不公平的，而且这种歧视性条款的存在将从中国加入之日起持续12年。

特别保障措施违反了世贸组织非歧视原则，是中国“在处于弱势地位，是在紧迫、意志受限的情况下作出的承诺，在意思真实性上存在瑕疵”。因此，特别保障措施是中国加入世贸组织时被迫接受的不公平条款，是世贸组织成员国针对中国产品实施的歧视性措施；但如前文所述，它也是中国在谈判中为换取世贸组织成员国的其他让步所作出的战略选择，也是中国为平衡和其他世贸组织成员国贸易利益冲突的战略推进与战术妥协的结果。根据《中华人民共和国加入议定书》中的特保措施条款以及《工作组报告书》中的相关条款，一些国家已经迫不及待地修改了本国的贸易法。在我国加入世贸组织1年以来，先后有美国、欧盟、印度等国家对中国出口的产品采取特别保障措施，以限制中国的产品出口。

阅读材料

中国加入世界贸易组织关于特别保障措施条款

《中华人民共和国加入议定书》第16条特定产品过渡性保障机制

1.如原产于中国的产品在进口至任何世界贸易组织成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的世界贸易组织成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。任何此种请求应立即通知保障措施委员会。

2.如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。

3.如磋商未能使中国与有关世界贸易组织成员在收到磋商请求后60天内达成协议，则受影响的世界贸易组织成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。

4.市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的世界贸易组织成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。

5.在根据第3款采取措施之前，采取此项行动的世界贸易组织成员应向所有利害关系方提供合理的公告，并应向进口商、出口商及其他利害关系方提供充分机会，供其就拟议措施的适当性及是否符合公众利益提出意见和证据。该世界贸易组织成员应提供关于采取措施的决定的书面通知，包括采取该措施的理由及其范围和期限。

6.一世界贸易组织成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据本条采取措施。如一措施是由于进口水平的相对增长而采取的，而且如该项措施持续有效的期限超过2年，则中国有权针对实施该措施的世界贸易组织成员的贸易暂停实施GATT 1994项下实质相当的减让或义务。但是，如一措施是由于进口的绝对增长而采取的，而且如该措施持续有效的期限超过3年，则中国有权针对实施该措施的世界贸易组织成员的贸易暂停实施GATT 1994项下实质相当的减让或义务。中国采取的任何此种行动应立即通知保障措施委员会。

7.在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的世界贸易组织成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定，采取临时保障措施。在此种情况下，应在采取措施后立即向保障措施委员会作出有关所采取措施的通知，并提出进行双边磋商的请求。临时措施的期限不得超过200天，在此期间，应符合第1款、第2款和第5款的有关要求。任何临时措施的期限均应计入第6款下规定的期限。

8.如一世界贸易组织成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和/或有关世界贸易组织成员进行磋商。此类磋商应在向保障措施委员会作出通知后30天内举行。如此类磋商未能在作出通知后60天内使中国与一个或多个有关世界贸易组织成员达成协议，则请求进行磋商的世界贸易组织成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。此种行动应立即通知保障措施委员会。

9.本条的适用应在加入之日后12年终止。

《中国加入工作组报告书》第245－250段　过渡性保障措施

245.对于特定产品保障措施的实施，中国代表对WTO成员在确定市场扰乱或贸易转移的存在时规定正当法律程序和使用客观的标准表示特别关注，因为WTO成员在实施议定书（草案）第16条的规定时缺乏丰富的经验。他表示，对于贸易转移，WTO成员需要适用客观的标准，以确定是否中国或另一WTO成员根据特定产品保障措施、为防止或补救市场扰乱而采取的行动造成或威胁造成重大贸易转移。此类标准应包括自中国的进口产品的市场份额或进口额的实际的或迫近的增加，中国或该另一WTO成员所采取行动的性质或程度以及其他类似标准。此外，WTO成员应向进出口商和所有利害关系方提供可提交他们关于该事项看法的机会。

246.工作组成员注意到议定书（草案）包括关于WTO成员在根据该条采取行动方面需要遵循的具体要求。工作组成员确认，在实施关于市场扰乱的规定时，WTO成员应遵守这些规定及下列规定：

（a）处理市场扰乱的行动只有在该WTO进口成员主管机关根据以往确定的且公众可获得的程序进行调查后方可采取；

（b）该进口成员主管机关将公布关于根据议定书（草案）特定产品保障措施开始进行任何调查的通知，并将在此后合理时间内，举行公开听证会或提供其他适当方法，以允许利害关系方提供证据和他们关于采取措施是否适当的观点，以及对其他各方的陈述作出答复；

（c）在确定是否存在市场扰乱时，包括是否存在快速增长的进口产品，无论是绝对增长还是相对增长，与对国内产业的任何实质损害或实质损害威胁之间的因果关系时，有关主管机关将考虑客观因素，包括（1）属调查对象的产品的进口量；（2）该产品进口对该WTO进口成员市场中同类或直接竞争产品价格的影响；（3）该产品的进口对生产同类或直接竞争产品的国内产业的影响；

（d）有关主管机关将公布任何拟议采取的措施，并如提出请求，将提供包括公开听证在内的机会或提供其他适当方法，以供进出口商和其他利害关系方提交他们关于拟议措施适当性以及该措施是否符合公众利益的看法和证据；

（e）主管机关将迅速公布关于实施措施决定的通知，包括关于该决定依据的说明及该措施的范围和期限；

（f）该措施的适用期可以延长，只要该WTO进口成员主管机关确定仍有必要采取行动以防止或补救市场扰乱。该WTO进口成员主管机关将公布关于开始审议是否延长行动期限的任何程序的通知，并将在此后合理时间内，举行公开听证会或提供其他适当方法，以允许利害关系方提供证据和看法，以及对其他各方的陈述作出答复；

（g）除正当理由外，不得根据议定书（草案）第16条在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查；

（h）一WTO成员只能在防止或补救市场扰乱所必需的时间内实施一项措施。

247.贸易转移指由于中国或其他WTO成员根据议定书（草案）第16条第2、3或7款采取行动而使来自中国的一产品进入一WTO成员的数量增加。工作组成员还注意到，议定书（草案）要求确定任何贸易转移应是重大的，且为处理市场扰乱而采取的行动造成或威胁造成了此种转移。

248.工作组成员同意在确定为防止或补救市场扰乱的行动是否造成或威胁造成重大贸易转移时应适用客观标准。需审查的因素包括：

（a）进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长；

（b）中国或其他WTO成员拟议采取行动的性质或程度；

（c）由于采取或拟议中的行动造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长；

（d）有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系；

（e）来自中国的产品对于根据议定书（草案）第16条第2、3或7款实施一措施的一个或多个WTO成员和对于WTO进口成员的出口程度。

249.为处理重大贸易转移而采取的措施将在所涉一个或多个WTO成员针对来自中国的进口产品采取的措施终止后不迟于30天终止。

250.如采取行动以处理市场扰乱的一个或多个WTO成员向WTO保障措施委员会通知一项行动的任何修改，则处理贸易转移的WTO成员主管机关将确定重大贸易转移是否仍然存在，并决定是否修改、撤销或维持所采取的行动。

三、我国的保障措施法规

保障措施是WTO体制中非常重要的一部分，它允许政府采取贸易限制措施应对进口增加导致的国内政治经济问题，为其提供“安全阀”，同时该措施给予企业产业调整的时间，使其调整生产结构和方向，充当产业竞争的“驱动器”。

2001年12月，国务院颁布了《保障措施条例》，并于2002年1月1日正式施行。2002年2月10日，原外经贸部又发布了《保障措施调查立案暂行规则》和《保障措施调查听证会暂行规则》，并于2002年3月13日起施行。2002年初，美国等国家和地区先后对部分钢铁产品采取保障措施。在钢铁产品进口增加的情况下，原外经贸部自2002年5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并从5月24日起的180天内，对9种钢铁进口产品实施临时保障措施。2002年11月我国宣布自2002年11月20日起，对5类进口钢铁产品实施最终保障措施，这是我国依据国内法采取的首次保障措施。

2002年《保障措施条例》的颁布是典型的履行世贸组织承诺而进行的立法，同时也是我国迫于市场的逐步全面放开，主动采取保护措施的立法。尤其2002年遭遇美国钢铁保障措施案，开启了我国的首次保障措施，通过这次实践的考验，使我国对保障措施的实施要件和发展趋势有了进一步的认识。2004年3月底，对2002年《保障措施条例》做了修改，修改后的《保障措施条例》于2004年6月1日起施行。主要修改内容有：将“外经贸部”、“国家经贸委”修改为“商务部”并调整了相关职权分配；完善了“进口产品数量增加”定义；增设了“公共利益”条款；突出我国作为发展中国家应享有的特殊和差别待遇，延长了保障措施的实施期限。

修改后的条例规定，当进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁时，与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织可向商务部提出采取保障措施的书面申请，商务部应当及时对申请人的申请进行审查，决定立案调查或者不立案调查。商务部未收到有关申请，但有充分证据认为国内产业因进口产品数量增加而受到损害的，可以决定立案调查，但应将立案调查的决定及时通知WTO保障措施委员会。

针对进口产品数量增加及损害的调查和确定，商务部应及时公布对案情的详细分析和审查的相关因素等。商务部将为进口经营者、出口经营者和其他利害关系方提供陈述意见和论据的机会。商务部根据调查结果，可以作出初裁决定，也可以直接作出终裁决定，并予以公告。

初裁决定的临时保障措施采取提高关税形式，终裁决定保障措施采取提高关税、数量限制等形式。保障措施的实施期限不超过4年。符合相关条件的，实施期限可以适当延长，但两者合并最长不超过10年。

同年4月底，我国修改了《对外贸易法》，并在其第8章（贸易救济措施）第44条、第45条和第46条建立保障措施条款。这3个条款不仅完善了原外贸法第29条的规定，还扩展了保障措施的适用范围，即可在服务贸易领域以及发生重大贸易转移时实施保障措施。这些条款与2004年《保障措施条例》以及有关部门规章一起，构成了我国实施保障措施的国内法律框架。我国保障措施立法基本遵循世界贸易组织《保障措施协议》规定，共5章，分总则、调查、保障措施、保障措施的期限与复审、附则，章目清晰，层次分明，从实体和程序上充分规定了相应的实施条件。

案例分析

中美轮胎特保案

美国对华轮胎特保案是美新政府对我国发起的首例特保调查，也是案值最大的一起。这也是世界贸易组织成立60多年来特保争端解决第一案。

金融危机爆发以来，各国领导人在G20峰会等场合多次重申共同反对贸易保护主义，美方违背国际社会的广泛共识，不顾中国政府和中国轮胎产业的强烈反对，无视美国国内有关行业和组织的大量反对呼声，在缺乏事实依据的情况下，违背世界贸易组织规则，滥用特保措施，这是向美国国内贸易保护主义的政治压力妥协。此举不仅损害了中国，也损害了美国的利益，更将是在匹兹堡峰会之前向世界发出贸易保护主义的错误信号，它引起贸易保护措施的连锁反应，延缓当前世界经济复苏的步伐。

2009年4月20日，应美国钢铁工人联合会申请，美国国际贸易委员会（以下简称ITC）对我乘用车轮胎发起特保调查。

本案涉案产品为充气式橡胶轮胎，用于客车、货车、运动型多功能车及小型卡车等，美国海关税号为40111010、40111050、40112010和40112050。申请方美国钢铁工人联合会代表美国9个州13个工厂的15 000名乘用车轮胎生产工人。申请方称，近年来中国乘用车轮胎对美出口激增，中国低价产品的大量涌入对美国内产业造成市场扰乱，要求美政府实施每年2 100万条的配额限制。

6月18日，ITC6位委员在对华轮胎特保案中以4∶2的投票结果认定，中国轮胎产品进口的大量增加，造成或威胁造成美国内产业的市场扰乱。

6月24日，美国贸易代表办公室（以下简称USTR）代表美国政府，依据《中国入世议定书》第16条第1款的规定，请求与中国政府就轮胎特保案进行磋商。

6月29日，ITC公布了轮胎特保案的救济措施建议：在现行进口关税（3.4%～4.0%）的基础上，对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎加征3年的从价特别关税，第一年55%，第二年45%，第三年35%。

7月14日，USTR发布通知，征求对ITC救济措施建议的评论意见，并要求相关利害关系方于7月27日前提交。

7月17日，USTR在北京与中国政府就ITC提出的救济措施建议进行磋商。

根据美调查程序，USTR于8月7日就救济措施建议举行听证会，8月24日前完成与中国政府的磋商程序，9月2日前向美总统提出救济措施建议，而美总统将于9月17日前作出是否采取措施的最终决定。

世界贸易组织副总干事哈拉12日在大连说：美对中国输美轮胎征收惩罚性关税是限制贸易行为，无助世界经济复苏和贸易往来，各国采取贸易保护措施应谨慎。

9月14日，中方就美方对中国输美轮胎产品采取的特殊保障措施要求与美方进行世界贸易组织争端解决项下的磋商。商务部新闻发言人姚坚就此发表谈话指出，美方对中国输美轮胎采取特保措施，是违背世界贸易组织规则、滥用贸易救济措施的错误做法，中方要求与美方磋商，是行使世界贸易组织成员权利的正当举动，是维护自身利益的切实行动。中方希望各方能够体会到中方坚定反对贸易保护主义的决心，共同维护多边贸易体制，尊重多边贸易规则，共克时艰，推动全球经济尽快复苏。

美国海关和边境保护局（CBP）于9月17日宣布，将从9月26日起对中国输美轮胎加征关税。根据奥巴马总统9月11日签署的8414号公告，美将对中国出口乘用车及轻型卡车轮胎连续三年加征关税，税率分别为第一年35%、第二年30%和第三年25%。

9月22日中国国家主席胡锦涛在纽约会见美国总统奥巴马时说，美方对中国输美轮胎采取特保措施不符合两国利益，类似事情不应该再次发生。胡锦涛说，在当前经济金融形势下，中美双方更应该坚定反对贸易和投资保护主义。中方愿同美方一道，继续拓展经贸领域互利合作，通过平等协商妥善处理经贸摩擦，维护中美经贸关系健康稳定发展。

2010年1月19日世界贸易组织设立一个专家组，以调查并裁决美国对华轮胎特保措施是否违反贸易规则。这个专家组是在世界贸易组织争端解决机构当天召开的会议上设立的。中国代表团在会上重申，美国的所谓特保措施缺乏事实根据，违反了其在世界贸易组织中的义务。中方对美国政府的决定深感遗憾，认为这背离了二十国集团领导人达成的反对贸易保护主义的共识。中国代表团再次敦促美方立即撤销对中国轮胎的限制措施，并表示相信世界贸易组织专家组会就此案作出公正裁决。

美方对中国轮胎采取的特保措施是为转嫁国内政治压力采取的贸易保护主义措施，不符合世贸规则，曾受到广泛批评。事实证明，特保措施既不符合中方利益，也不能给美方带来利益。

2011年9月5日世界贸易组织上诉机构就中国诉美国轮胎特保措施世贸争端案发布裁决报告，维持了美轮胎特保措施，中国商务部条约法律司负责人就此发表谈话，表示非常遗憾。这位负责人指出，美国2009年对华实施的轮胎特殊保障措施是为转嫁国内政治压力采取的贸易保护主义措施，未获得其国内产业支持，不仅损害了中方的正当贸易利益，也未能减少轮胎进口量。2010年，美国从中国进口的轮胎数量比2009年下降23.6%，2011年上半年进口量继续同比下降6%。与此同时，美国2010年从全球进口的轮胎数量比2009年增长20.2%，2011年上半年进口量继续同比攀升9%。美特保措施导致了扭曲贸易的后果。

美国知名研究机构彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）发布专题报告《美国轮胎关税：以高昂代价挽救少量就业岗位》（US Tire Tariffs：Saving Few Jobs at High Cost），对奥巴马政府2009年限制中国轮胎特保措施的效果进行全面分析，指出该措施不仅未给美国轮胎行业带来实质利益，反而让美国消费者和零售业遭受巨大损失，还招致中方采取报复措施限制美国肉鸡进口，得不偿失。报告引起《华尔街日报》等美主流媒体关注。

报告指出，美轮胎进口商并未因特保措施而改用本土轮胎，而是选择从其他替代国进口轮胎，轮胎总体进口数量不降反增。采取特保措施后，美自中国进口轿车轮胎从2009年第3季度的1 300万条锐减到第4季度的560万条，之后持续保持在500～700万条的水平；进口轻卡轮胎从163万条锐减至64万条，之后持续保持在80万条的水平。同期，美自其他国家进口的轮胎数量持续增长，在总进口中的占比大幅上升，其中轿车轮胎占比从68.2%上升至88.6%，轻卡轮胎从72.4%上升至89.4%，说明中国轮胎在美国失去的市场份额被其他国家轮胎所替代。

在价格方面，特保措施导致美国市场轮胎价格大幅上涨。采取特保措施前，美国国内轮胎制造的生产商价格指数（PPI）平均增长率一直低于制造业总体PPI平均增长率，但采取措施后轮胎制造的PPI增长率明显提高，持续高于制造业总体水平。同时，进口轮胎价格明显上涨，从2009年第3季度至2011年第3季度，自中国进口的轿车轮胎平均单价从30.79美元上涨到38.92美元，轻卡轮胎平均单价从52.73美元上涨到61.48美元；自其他国家进口的轿车轮胎平均单价从53.94美元上涨到63.94美元，轻卡轮胎平均单价从76.20美元上涨到89.64美元。轮胎价格的上涨，使美国消费者为此额外支出了11.23亿美元。

从就业方面来看，特保措施为轮胎行业创造就业的代价高昂，并且对零售业就业产生重大不利影响。据统计，美轮胎行业就业人数从2009年9月的5.08万人增至2011 年9月的5.20万人。即便认为特保措施是导致就业增长的唯一原因，其增加的岗位数也仅有1 200个，这意味着美国消费者为每个就业岗位支付了93.6万美元。此外，由于轮胎消费支出的增加，消费者必然相应减少等额的其他消费支出，这导致美零售业遭受不利影响，并将因此失去3 770个岗位，减去轮胎业挽救的1 200个岗位，特保措施的实际效果是使美国净丧失2 570个岗位。

报告结论认为，对华轮胎特保措施的最大赢家是替代中国出口轮胎的其他国家，美国本土轮胎企业受益有限。美国政府针对特定产品采取贸易保护措施的做法，虽然得到美国工会和个别企业的欢呼，却并未实现创造本土就业岗位和推进公平贸易的政策目标。

《美中贸易内情》2012年8月24日报道，奥巴马总统2009年9月11日宣布的对华轮胎特保措施将于9月到期，由于在法定期限内美国国内产业和行政当局均未采取任何意欲延长该措施的行动，美对华轮胎特保措施将按期终止。

2012年9月24日，美钢铁工人联合会发表声明，将不再就美对华轮胎特保措施申请延期。根据美国法律，针对轮胎的特保措施将在实施3年后到期，除非措施到期半年之前（2012年3月之前）有关方面采取行动要求延期。但是，无论是美国钢铁工人联合会还是美国总统奥巴马，均未在今年3月前要求美国国际贸易委员会延长特保措施。美国贸易代表办公室发言人上周表示，该措施将于2012年9月26日终止。

据商务部统计，2002年至2012年，中国共遭遇反倾销、反补贴、保障措施等各种形式的贸易救济调查案件842起，涉案金额736亿美元。同期，中国产品遭美国知识产权337调查共130起。2012年，中国共遭遇21个国家发起的77起贸易救济调查，涉案金额277亿美元，同比分别增长11.6%和369%。

（案例根据网易财经专题整理http://money.163.com）

思考题：特保措施对中国对外贸易有怎样的影响？

表5－1　近年来涉华保障措施及对华特别保障措施一览