现行法上合作社治理结构的特点

在中国，农民专业合作社被认为是社会主义市场经济体制下的一种新型市场主体，是农民开展生产经营合作的重要组织形式;农民专业合作社的产生和发展，被认为是社会主义市场经济条件下的制度创新，是在农村家庭承包经营基础上，对统分结合、双层经营的农村经营体制的进一步丰富和完善;农民专业合作社也成为推进农业产业化经营、建设现代农业的重要载体，成为促进农村经济发展、构建农村和谐社会的重要组织基础^[6]。《合作社法》赋予了农民专业合作社以企业法人地位，并使其既不同于合伙企业和公司，也不同于新中国成立以来建立的村社集体经济组织、供销合作社、信用合作社等合作经济组织。《合作社法》规定的合作社的定义、产权结构、组织形式、政府扶持等，都与国际公认的合作社原则基本相符，是向着本来意义的合作社回归^[7]。《合作社法》确立的农民专业合作社的治理结构也是向着本来意义的合作社回归，但同时具有鲜明的中国特色。

(一)合作社本意的回归

合作社基本原则的核心是所有权、控制权和受益权，合作社是其所有权、控制权和受益权归属于社员即合作社服务的使用者的企业^[8]。《合作社法》将农民专业合作社定性为成员互助性的经济组织，明确规定成员“以农民为主体”、“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”等原则，体现了合作社是社员——使用者所有的企业;《合作社法》确立了“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还”的原则、可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十等，体现了合作社社员作为合作社服务的使用者的受益权。

在合作社治理结构上，合作社由社员——使用者控制。合作社是由成员共同所有和民主控制的一种特殊的企业组织形式，是使用者和服务导向的企业，《合作社法》的规定充分体现了合作社的这一特性。首先，《合作社法》确立了“成员地位平等、实行民主管理”的原则。其次，《合作社法》赋予了合作社成员以充分的权利。

第16条规定:“农民专业合作社成员享有下列权利:(一)参加成员大会，并享有表决权、选举权和被选举权，按照章程规定对本社实行民主管理;(二)利用本社提供的服务和生产经营设施;(三)按照章程规定或者成员大会决议分享盈余;(四)查阅本社的章程、成员名册、成员大会或者成员代表大会记录、理事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告和会计账簿;(五)章程规定的其他权利。”再次，《合作社法》确立了成员大会权力机构的地位，并规定成员大会对合作社的重大事项行使决定权。第22规定:“农民专业合作社成员大会由全体成员组成，是本社的权力机构，行使下列职权:(一)修改章程;(二)选举和罢免理事长、理事、执行监事或者监事会成员;(三)决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项;(四)批准年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案;(五)对合并、分立、解散、清算作出决议;(六)决定聘用经营管理人员和专业技术人员的数量、资格和任期;(七)听取理事长或者理事会关于成员变动情况的报告;(八)章程规定的其他职权。”

《合作社法》还明确合作社成员大会的选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权(第17条第1款)等。

《合作社法》确立的农民专业合作社的治理结构，坚持社员民主控制原则，以农民自愿加入、自由退出为基础，以自我管理、自我服务、自负盈亏为运行机制，既与国际社会所认可的合作社的原则和定性相一致，又反映了中国农民发展专业合作社的实践经验，对农民专业合作社的健康发展发挥着积极作用。

(二)成员资格既有限定性又具开放性

《合作社法》属于特定领域的立法，是只适用于“农民”的“专业”合作社的单行立法，不适用于非农民的合作社，也不适用于农民的非专业合作社，因此法律将农民专业合作社的成员主要限定于特定的主体——农民，但为适于中国实际情况的需要，法律并未将合作社成员完全限定于农民，而是向社会开放。

根据《合作社法》第15条的要求，合作社成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十;成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员;成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五。这些规定体现了农民专业合作社在成员主体资格上的限定性，但是，依《合作社法》的规定，农民专业合作社的成员不限于农民，还可以是非农民的自然人，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，合作社成员由此具有开放性。更为值得关注的是，尽管法律对于团体成员或者不是农民的自然人加入农民专业合作社在比例上有限制，但是法律对于合作社成员并没有特定的地域或者身份上的限制，农民专业合作社的成员，可以是来自不同的农村集体经济组织的农民，也可以为不是农民的自然人，具有不同所有制性质的企业、事业单位和社会团体也都可以成为专业合作社的成员，由此合作社的成员可以跨越传统乡村的地域限制和所有制的限制，实现合作经营。

《合作社法》不仅在农民之外允许团体成员和非农民成员的加入，还允许成员持大股、允许按股金分红，并对大股东的表决权与合作社盈余按交易金额返还的比例作了限制。一人一票是合作社成员进行表决和选举的基本规则，但法律同时还允许出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权;本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十(第17条第2款)。由此可见，合作社成员的出资额可以不同，附加表决权也可以不同，只是附件表决权的总票数不能超过法律规定的最高比例。依《合作社法》第37条第(1)项“按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”的规定精神，合作社是可以按持股比例向成员分配盈余的，只是盈余分配的比例不得突破法律规定的比例。

《合作社法》对成员资格既限定于农民又向其他主体开放的做法，打破了既有的乡村经济合作组织、供销合作社、信用合作社等合作经济组织对成员的地域或者所有制性质等的限制，有利于农民或者其他自然人和企事业单位等实现跨地区、跨所有制性质的合作，在很大程度上体现了国际合作社联盟确立的自愿与开放原则。法律允许农民专业合作社的成员持股比例不同、允许成员对盈余在一定比例内按股金分红等规定，使得农民专业合作社既不同于公司等企业，同时又有利于农民之外的外部力量进入合作社，对于调动大户参与合作社、引进资金投入合作社等具有重要的积极作用，农民专业合作社也因此成为中国市场经济条件下的一种新型市场主体。

(三)具有极大的灵活性和自治空间

在治理结构上，《合作社法》按照分权制衡原则和现代企业管理职能分工的理论，将整个合作社的经营管理划分为决策、执行和监督三大职能，分别设立社员(代表)大会、理事会和监事会，三大机构相互分工、互相配合、互相制约、分权制衡^[9]。但是，《合作社法》在治理结构的制度设计上具有极大的灵活性，也为成员对合作社的自治留下了广阔的空间。

《合作社法》在治理结构设置的灵活性最突出地体现在理事会与执行监事、监事会是可设机构而不是必设机构，经理也不是必设机构而只是可设机构(第26条)。与此相对应的是，法律除规定理事会会议、监事会会议的表决实行一人一票外，对理事会、监事会、经理的职权以及议事规则基本没有作出规定，而留给合作社自己在章程中进行规定。此外法律还规定农民专业合作社成员超过一百五十人的，可以按照章程规定设立成员代表大会，成员代表大会按照章程规定可以行使成员大会的部分或者全部职权(第25条)。法律在这里同样将成员代表大会的设立及其职权交由章程规定。农业部颁发的《农民专业合作社示范章程》虽然对理事会、监事会的职权和议事规则等提供了示范性条款，但示范性章程本身只是一个示范性文本，不具有法律约束力，因此在现行法律上，理事会、监事会的设立、职权及运行规则等仍基本属于空白，有待于各个合作社在章程中进行具体的选择和规定。

《合作社法》在将理事会、执行监事或监事会、经理等设置为任意机关的同时，还在诸多方面为合作社章程确立本社的自治规则留下了空间，如允许章程规定按照成员的出资和交易额附加表决权及限制附加表决权的适用范围(第17条)，章程可以对成员退社作出特别规定(第29条)，章程可以直接规定或者经成员大会决议确定可分配盈余的具体分配办法(第37条)等。

《合作社法》遵循私法自治的理念，赋予了合作社成员充分的自我管理的权利，使得合作社治理结构具有极大的灵活性，为合作社多元化发展和多种组织模式的选择提供了极大的包容性，在一定程度上是对现实情况的认可和宽容，但是由此带来的问题是，合作社治理结构的规范性不足。在中国农民合作意识和合作能力不强的背景下，各个合作社在选择适于自身需要的合作社治理结构时往往具有随意性和盲目性;更为突出的是，现有的合作社大多由大户领办，从自利性出发，他们往往选择对自己最为有利的治理结构，由此也会为合作社的内部人控制提供了制度上的空间。