中国财政支出绩效评价体系的形成与发展

一、中国财政支出绩效的发展历程

（一）中国财政支出绩效的特点

1978—2012年改革开放的34年，中国财政支出效益受多种社会、经济因素影响，呈现以下几个特点。

1．财政支出宏观效益存在明显的周期性

计量分析表明，中国财政支出存在明显的效益周期。从1979年到2000年，财政支出效益基本上经历了两个完整的效益周期，如表2所示。以财政支出近期效益为例，1980年为财政支出效益周期的第一波谷（0.2669），到1984年，近期支出效益达到改革开放以后的第一个波峰（0.5769），这也是改革开放以后近期支出效益最高的年份。1990年是近期支出效益的波谷（0.1992），从1994年起近期效益开始逐步回升，到1998年形成新的波峰（0.6918）。显然，财政支出效益的周期性波动是中国财政资财使用的一个非常显著的特点。^[1]

表4-1　财政支出近期效益与远期效益变动趋势

续表

70年代以来中国财政支出规模增长速度如下表4-2^[2]：

表4-2　财政支出规模及增长

2．中国财政资金的宏观效益受经济周期波动的强烈影响，是一种典型的速度型效益

从表2中计算结果考察，无论是近期财政资金效益，还是远期财政资金效益，波动幅度都相当大。1984年，中国近期财政效益实际值比长期趋势值高出52.42%，1990年实际值又比长期趋势值低59.38%。衡量一种经济变量的不稳定程度的重要指标就是变量的标准差。根据表2中的数据计算，1979—2000年近期财政资金效益和远期财政资金效益循环与随机变动相对数标准差分别0.3459和0.3876，而当期实际国民生产总值相对数的标准差分别只有0.1305。^[3]

中国财政资金宏观经济效益波动对经济波动存在着一种放大效应，而这种放大效应又与中国长期存在的速度型效益有着密切的关系。1984年，中国经济增长率由上年的10.4%上升到14.7%，实际国民生产总值循环与随机变动相对数由上年的96.42%上升到100.97%，应该说经济增长率的变动幅度不是很大。然而这一年的财政资金近期效益一下由上年的43.32%上升到57.69%，上升幅度达14.37个百分点，财政资金近期效益循环与随机变动相对数由上年的117.72%上升到152.42%。1986年，中国经济增长率由上年的12.8%回落到8.1%，实际国民生产总值循环与随机变动相对数由上年的103.95%回落到102.61%，下降幅度并不是特别大，但是1986年近期和远期财政资金宏观经济效益循环与随机变动相对数分别下降了59.96和70.89个百分点。这正是中国速度型效益的必然结果和表现。在中国，经济效益变动与经济增长速度升降呈现着较强的正相关关系，经济增长率较高的年份，效益指标一般都比较好，经济增长率低的年份，经济效益指标一般都比较差，包括财政资金宏观经济效益在内的绝大多数效益指标都会受到经济增长速度的强烈影响，宏观经济的较小波动就会引起效益指标的大幅度变化。

3．财政平衡效益主要表现在财政赤字直接影响国民经济宏观效益的质量

影响经济效益质量的因素是多方面的，从中国的情况看，财政收支平衡状况是影响宏观经济效益质量的重要因素。改革开放以来，由于财政收入占国民生产总值的比重连年下降，而支出呈刚性增长，财政收支矛盾日益突出。1979—2000年，除1985年因特殊原因略有结余外，其余年份均有赤字，而绝大多数赤字是通过向银行借款或透支的形式弥补的。财政支出是社会总需求的重要组成部分。连续多年的财政赤字，无疑是造成社会总需求大于总供给的重要原因，在社会总需求膨胀的条件下，劣等生产条件下的产品大量增加。许多人认为，在社会存在闲置生产能力的条件下，增加需求会刺激经济产出的增加，使社会经济效益增加。实际上，闲置的生产能力中有一部分是低质设备，这种生产能力所生产出的只能是质量较差甚至是完全不合格的产品，在社会总需求明显大于总供给的情况下，这些质量较差的或者不合格的产品就会大量流向市场。中国煤炭、石油、发电、钢、水泥、化纤等重要原料产量已经居世界前5名，但由于加工深度不够，附加值低，工业增加值却排在世界第12位。因此，如果全面分析中国的经济效益状况，不仅投入产出较低，而且效益质量也差。可见，连续多年的财政赤字造成的供求失衡，是造成资源浪费、宏观经济效益质量差的重要原因。

4．财政支出结构不合理，资金使用效益差，资源配置效益不佳

充分利用集中性的财政资金引导和调节产业结构，最大限度地加强农业、能源、交通等基础设施建设，保证科技、教育等重点事业发展的资金需要，是财政分配的根本任务之一。从总体上看，改革开放以来，中国财政支出结构不合理，资源配置资源效益的问题越来越突出。改革开放30年来，财政支出由1978年的1122.09亿元增加到2012年125712亿元，年递增约13%。在支出中增幅最高的是政策性补贴支出，增长62.92倍，年递增23.11%，其次为行管费支出，增长26.03倍，年递增17.92%，而同期文教科卫事业费增长18.12倍，年递增15.9%；挖潜改造资金和科技3项费用增长9.14倍，年递增12.28%；抚恤和社会福利救济费增加8.06倍，年递增11.65%；支农支出和事业费增长7.14倍，年递增11.1%；国内基本建设支出增加2.07倍，年递增5.77%。同时，在一些事业费作用结构中，用于养人的多，用于发展事业的少。由于结构不合理，财政支出的越位和缺位在所难免，中国财政支出结构优化的潜力很大。

（二）中国财政支出绩效问题的具体表现形式

1．财政支出规模小，效率低

中国目前尚处于经济体制转型时期，科学规范的分配关系尚未完全建立，整个国家的财政权力尚处于比较分散的状态，财政支出的规模和水平日益萎缩。如财政收入占GDP中比重的变化情况：1980年27.2%，1985年22.4%，1990年16.6%，到1995降为11.7%，2012年，全国财政收入117210亿，增长12.8%。财政支出125712亿，增长15.1%，赤字达8502亿。不包括政府性基金收入在内，财政收入占GDP比例2012年为23%，为1994年分税制改革以来占比最高。中国的财政支出规模逐渐有所增加，但是这样的支出比重依然远远不能满足中国社会政治经济发展的需要，更是无法同成熟市场经济国家的财政支出规模相比较。从数据显示我们可以看出，20世纪末的财政支出规模不仅难以满足社会公共需求，甚至有些地区的地方财政根本无力维持当地政府自身的正常运转，政府部门工作人员的工资不能按时足额发放，严重制约了政府职能的正常履行。

在财政支出管理方面，财政资金损失较大，浪费严重。一部分财政部门利用财政支出资金奢侈摆阔、铺张浪费的现象时有发生。在公共建设领域，资金使用项目的预算编制中常常出现高估算现象，预算执行中常常出现超预算现象，因为财政支出绩效评价的缺位，造成公共建设中成本过高，资金使用无效率，重复且盲目的建设造成的损失更是无法计算。

2．政府职能尚未转变，财政覆盖过广

1978年以来的改革开放30多年，中国虽然在各个方面都取得了巨大成效，但由于长期高度集中的政治经济体制的影响，政府职能和财政支出责任都尚未进行与经济发展相适应的调整，仍然背负着许多原本属于市场的责任。据统计，“八五”期间，国家财政补贴企业亏损累计支付2060.48亿元，在中国同期财政支出比重中占7.1%。虽然，中国已确立了国有企业自主经营的市场主体地位，但尚未完全引入自负盈亏、优胜劣汰的市场竞争机制，导致在企业出现亏损时仍需要财政进行补贴。另外，政府财政支出覆盖面过广，没有及时放手那些具备市场竞争素质的经营性事业单位。政府财政的介入不仅导致事业单位之间财政资源分配不均，又加剧了国家的经济负担，更使市场经济不能健康有序的发展。国家财政的供给范围，必须根据社会主义市场经济的要求进行调整。财政资金在政府、企业、个人之间的分配也有所调整，1978年财政资金在政府、企业、个人之间的分配比例为34∶16∶50，到1998年三者的分配比例变为13∶19∶68，到2008年三者的分配比例变为9∶16∶75，可以看出，经过30年的努力，个人收入在每年创造的国民生产总值中所占的比重越来越大。然而，截至目前，国家财政依然存在各种形式（包括“明补”和“暗补”等）的补贴和各种福利性照顾。

3．财政支出存在“缺位”现象

自1978年以来，中国的财政支出结构虽然有所改善，但依然存在结果不合理的现象：一方面中国财政覆盖面过宽，包揽过多，我们称之为“越位”；另一方面财政支出对于一些需要承担的项目却没有承担起来，当保而不保，我们称之为“缺位”。财政支出的“缺位”问题存在于公共服务事业方面，最严重的表现在以下几个方面。

社会保障事业方面。社会保障事业是关系到国计民生的大事，是社会的稳定器，是应对整个社会风险的最为重要的手段。2009年，《世界银行年度发展报告》提到，中国的进一步发展中，中国政府面临着一项极为重要的任务，就是建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会。充满竞争，是指发展社会主义市场经济，加快与国际接轨的步伐；充满关怀，是指关心民众，保护公民的人权和生存权，建立一个健康健全的社会保障制度体系才是作为政府最应该考虑的。然而，长期以来，由于各种原因，我们的社会保障制度一直存在着覆盖面狭窄、保障水平低下等问题。

自然环境保护方面。和很多发达国家发展之初相似，中国自经济起步以来，一直不太注重环境保护，过多地掠夺自然资源，致使生态环境遭到严重破坏。近几年，全国各地大部分地区常常出现的“雾霾”和肆虐到长江地区的“沙尘暴”，都和环境的破坏有很大关系。在重视经济可持续性发展的当今社会，人们已越来越清醒地认识到，没有良好的自然环境质量就没有健康的身体和生活，更没有国民经济持续、健康、快速地发展。环境保护作为一项公民急需的公共服务，可以视为一种纯公共品。同时，又是一个需要长期、大量投入的财政支出项目，这个项目见效慢，甚至有些投入短期内根本不会取得明显的、可见的效益（如：治理空气污染、水污染等）。改革开放以来，虽然中国政府采取了一系列治理环境的措施，加大了对环保的投入，如天然林保护工程、野生动植物保护区规划、退耕还林（草）工程等，但是，我们的环境状况依然令人担忧。

随着中国市场经济体制的逐步完善，投资主体出现多元化趋势，经济建设支出增长适当低于全部财政支出增长是合理的。但是，下降速度过快，使国家重点建设滞后，资源配置效益下降，则在很大程度上影响着中国公共支出效益的提高和社会经济结构的优化。

4．财政负担重

可以说财政供养人员与财政支出呈现同方向增加（减少）的正比例关系。中国目前财政收支活动需要面对一个巨大的挑战：财政供养人员管理失控，规模日益庞大，增长速度迅猛，致使中国财政不堪重负。同时，这也是导致中国地方各级政府财政支出结构不合理、财政状况日益窘迫的一个关键原因。财政供养人员膨胀速率的加剧，中国财政负担越来越重，导致大部分的财政支出资金都被“人头费”吃掉。2010年底全国公务员数字是689.4万人，比2009年增加了10.5万人。加上社团组织11.6万人、事业单位参照公务员管理的76.8万人，一共是777.8万人。除此之外，人员增加给财政所带来的压力远远超出这些：财政支出资金还需提供办公经费、社会保险费用等。如此看来，现阶段中国国家财力增长的大部分资金也只能用于“吃饭”和“养人”。虽然说中国财政收入近些年逐年的增幅相对比较大，但较之于同期财政供养人口每年超过100万人的增幅，财政支出每年在增加的工资性支出的比例上就占国家新增加财力的60%以上，还有一些地区政府，每年将约80%以上的财政收入用于新增人员的开支，这就严重限制了财政调控经济和支持社会事业发展的能力。2007年3月18日《法制日报》第5版报道：1989年，中国公款吃喝数为370亿元，1990年为400亿元，1992年超过800亿元，1994年突破1000亿元，2002年为2000亿元，2004年为3700亿元，2005年为6000亿元。2008年11月26日《参考消息》报道：2006年，中国公务车的司机薪水开支，购车和保养及车辆加油的开支大约为6000亿元人民币。同年教育开支为4546亿元，社会保障开支为4181亿元，国防开支为2838亿元。同时，有些地方社会治安状况恶化、失业率上升、生态环境恶化等，表明行政成本增加，用于公共行政方面的支出绩效下降。预算约束软化的不良状况有愈来愈严重的趋势：非法随意调整预算、频繁追加预算；以权代法随意开减收增支的口子；不按规定执行预算和财政制度等等，诸如此类的现象时有发生，且屡禁不止。

80年代以来，各种收费蓬勃兴起，预算外资金膨胀。专家估计，目前预算外资金规模与预算内收入规模大体相当。

对非财政担保的国外贷款由财政负责偿还、银行不良资产由财政出资剥离、金融风险转由财政化解、国有企业财务挂账等转嫁性财政支出，纯属被动支出，什么时候支出，有多大数额等等，既是不确定的，也是财政甚至政府难于预测和控制的。此外，还有很多显现的或潜在的转嫁性支出，如农村合作基金会、城市商业银行支付危机和违法集资、乡村债务包袱的化解等转嫁性财政支出，其经济效率有的很低，有的根本无效率甚至是负效率。

二、中国财政支出绩效评价工作的现状

目前，评价工作仍主要在上述中央部门中进行。

1．国家计委评价工作情况

国家计委从1984年开始进行评价工作，之后又出台了“国家重点建设项目评价方法”，现阶段中国计委进行支出绩效评价工作主要是依据国务院公布的“建设项目经济评估方法与参数”，筛选评价的内容、方法和指标。

2002年2月，财政部、国家经贸委、人事部、国家计委联合颁布了《国有资本金绩效评价规则》和《企业绩效评价操作细则》，建立了企业绩效评价指标体系。此后，国家五部委对《企业绩效评价操作细则》做了修订和完善。

从国家计委的评价工作实践看，其内容主要包括以下几个方面：一是项目完成报告，即通常所指项目完成的检查验收报告。该过程经历两个阶段：①检查工程完成情况。②通过同项目设计方案比较，检验及技术完成情况。以上情况全部获准通过后，该项目才允许进入运营阶段。二是不定期的评价检查。在项目运行和维护期间，国家计委通过不定期派遣评价组的方式，检查项目运行情况。三是影响评价，即针对项目若干年后的运行效果，运用一定的标准体系进行的后评价。此类评价国家计委一般委托中国国际工程咨询公司进行。

在具体评价运作上，国家计委的评价工作主要侧重于对以下方面的分析：①计划整体执行情况；②项目实施质量及决策合理性；③工程及技术质量；④经济和财务分析。同时规定，评价结果主要由项目执行部门所应用，并要求有关部门从评价中吸取经验教训并将之运用到未来项目执行中去。

2．财政部评价工作情况

财政部评价工作的开展主要集中在以下方面：一是初步开展了对世行贷款项目执行情况的评价，并在加强中国政府部门公共投资评价能力，建立中国公共投资评价工作体系等方面进行了积极努力；二是通过对基本建设支出预算执行情况的检查、分析，对公共投资效益进行判断，并提出投资政策建议；三是通过对各部门、各地区、社会团体、企业、事业单位执行财经纪律情况和问题的监督检查，评价各项财政收入征管和财政资金分配、使用及效益情况；四是通过对国有企业绩效评价，提出对国有经济重大投资项目和国家财政建设性分配的意见和建议。

3．国家审计署评价工作情况

从1983年以来，国家审计署开始对其支出项目进行审计工作。2008年7月，国务院办公厅印发《审计署主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2008〕84号）。

一般情况下，对每个公共事业的投资项目，审计署都要进行投资前评价、实施中评价和后评价。目前，审计署主要采用两种后评价方法：一是面向基本建设项目的评价，重点放在投资效益的考核。通过应用成本指标、时间指标、资本回报率及利率比较等规范性指标，来判断项目的成功与否；二是面向企业的评价，评价重点放在企业的管理效率。

2011年7月，国家审计署在其官方网站发布《审计署绩效报告（2010年度）》，首次对自身工作绩效进行公开评价。

这次报告目的在于：不仅要通过发布本部门预算执行审计情况报告，告诉公众其资金预算状况、资金的投入方向、资金使用的合规性等；还要通过发布绩效报告，告知公众其资金的使用效果。绩效报告介绍了审计署的主要职责及组织机构设置，列举了2010年度工作任务及完成情况，公布了2010年度预算执行情况，并从可用金额计量的审计成果和不可用金额计量的审计成果两个方面，对上述投入产出情况进行了分析。

从全球范围内看，发布最高审计机关绩效报告的国家和地区主要有美国、英国、澳大利亚、中国香港和日本等。国内各级政府机关也还没有进行自身绩效评价的先例。

4．交通部后评价工作情况

1986年，交通部编制了《重大交通运输项目经验总结规定》，开始了评价工作探索。之后交通部又分别编制了另外两个后评价工作文件，即《港口项目评价报告的编制方法》和《公路项目后评价报告的编制方法》，其中规定：对贷款项目的评价工作为项目完成后一年开始，对其他项目则是完成后三年开始。同时，上述“方法”还就项目评价工作主要内容进行了规定：一是对项目实施过程和投资决策效果的评价；二是对项目技术成就和财务收益状况的评价；三是对项目管理情况的评价。

2007年7月9日交通部印发《交通预算项目绩效考评管理试点办法》（交财发〔2007〕367号），为交通部门改进项目管理和预算资金管理，对交通预算项目预期计划目标的实现程度及其经济性、效益性、效果性和可持续性所进行的综合性考核与评价。其中规定第一方面，绩效考评原则：①依法考评的原则；②统一领导、分级管理、分类考评的原则；③客观、公正的原则；④科学规范、简明实用的原则；⑤经济效益、社会效益和环境效益相结合的原则。第二方面，绩效考评依据：①国家有关法律法规、方针政策及相关部委的行政规章；②与项目相关的发展规划、项目管理的相关文件、资料等。第三方面，绩效考评工作经费：资金数额较大、社会效益明显的本部门或跨部门的重大项目绩效考评工作经费从项目经费中按一定比例提取，具体比例由交通部商财政部确定；一般项目绩效考评工作经费由绩效考评实施单位自行承担，纳入单位年度预算。第四方面，保密义务：考评单位和受托考评机构的考评人员对绩效考评项目的涉密信息负有保密义务。

此外还对绩效评价具体程序、内容以及具体指标都做了较为详尽的规定，对于省级交通主管部门和部属一级单位，要求其在本规定范围内依据自己实际情况制定绩效评价实施细则。

5．水利部评价工作情况

水利部的后评价工作与项目完成报告同步进行。项目完成报告有规定格式，其中包含了评价工作内容。项目运作和维护的后期执行工作分为两个级别。如果项目较大，则项目工程管理局将继续负责项目营运维护。如果项目较小，项目则交给省水利部门负责。但水利部每半年或一年对项目后续运营情况进行一次评价检查。

2011年水利部印发《全国中小河流治理项目和资金管理办法》（财建〔2011〕156号）之后5月30日，水利部又印发《中小河流治理财政专项资金绩效评价暂行办法》。后者对中小河流治理的项目前期工作、建设管理、资金管理、工程建设成果及治理效果、工程验收及后期管护等的绩效综合评价做出了详细的规定。

《中小河流治理财政专项资金绩效评价暂行办法》与以上几个绩效评价相比，最大的区别在于：其绩效评价实行100分制（具体评分标准附后），其中，对省级工作的绩效评价占25分，对具体项目绩效评价占75分。绩效评价结果分4个等级：总分90分及以上的为优秀；80～90分的为良好；70～80分的为一般；70分以下或有下列情况之一的为较差：①将中央专项资金用于规划外项目的；②违背基本建设程序，擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容的；③在审计、稽查和其他相关检查中发现质量、资金管理等方面存在重大问题的；④项目发生安全生产事故或质量事故的，或者造成重大经济损失和社会不良影响的；⑤项目建设进度严重滞后的；⑥项目法人在自评过程中弄虚作假的。省级绩效评价总得分为该地区评价批次全部项目省级复评得分的算术平均值与财政部、水利部核定的省级工作绩效评价得分之和。

财政部、水利部将随机进行项目抽查，抽查项目平均得分超过该项目省级复评分的，省级总得分相应增加该分差，作为对该地区省级审定得分；反之，将省级总得分相应减去该分差，作为对该地区省级审定得分。如项目抽查得分与该项目省级复评分差超过20分的，该地区省级绩效评价结果直接审定为较差。绩效评价结果是对各地中小河流治理工作的综合评价，评价结果直接与后续项目和资金安排挂钩。

此外，还制定了①年中小河流治理项目绩效评价报告表；②中小河流治理项目绩效评价指标及评分标准；③中小河流治理公众调查问卷。

由以上可以看出，中国财政支出绩效评价工作在其漫长探索过程中，正在逐步走向完善。

三、中国目前财政支出绩效评价采用的主要方法

（一）财政支出宏观效益分析法

政府投资是国家财力的重要组成部分，在经济运行中起着对各单项资金的调查、引导和支持作用。财政支出宏观效益包括近期效益和远期效益。公共支出宏观效益的高低可用以下两个指标形式来衡量。

第一个指标，是以单位公共支出所支持的国民生产总值增长的相应份额来表示，它说明了以政府资财投入作为社会再生产过程的起点，对社会财富增长形式的影响。显然，单位公共支出所能获得的新的社会财富增加越多，说明政府资金投入越有意义，公共支出宏观效益越好，反之亦然。

第二个指标，是以公共支出增长率与国民生产总值增长率之比来表示，其实质是公共支出的产出弹性系数，它说明公共支出增长的相对变化与国民生产总值相对变化影响的关系。如果该弹性系数大于1，则说明公共支出每增加1%所能创造的国民生产总值增长超过了1%，公共支出效益是好的；若该弹性系数小于0，则说明公共支出增长带来了国民经济总产值的下降，支出效益是差的；若该弹性系数介于0与1之间，则说明虽然存在着一定的支出效益，但并不十分明显。这两种衡量指标均涉及公共支出的产出贡献份额，也就是说，支出宏观效益的高低是以国民生产总值的高低为标志的。但实际上，国民生产总值并非全部由公共支出产生，还有其他社会财力投入，每一种财力都有其相应的贡献产出份额。为简化起来，这里暂把全部国民生产总值都看成公共支出的产品。

（二）成本效益分析法

1．成本效益分析法的内容

成本效益分析在概念上简单易懂，但运用成本效益分析法选择最优的财政支出项目却极复杂。

（1）根据政府规定的财政资金支出项目的目标提出一个或多个方案以备选择。备选方案越多，选择的余地越大，选取优秀方案的可能性也大。第一步是分割项目，对每一个不同的支出项目进行成本效益分析，接下来再提出有关在已经进行成本效益分析之后的不同支出项目之间实施削多补少的调剂方案，这样做的目的在于把某些（某个）项目中因支出过多而造成项目结果无效益的环节削减下来，增补给有效益的项目，最终使这些不同支出项目的边际收益趋于相同，这才能实现财政资金支出项目的社会效益最大化。

对财政资金支出的成本和效益的评价是复杂的，原因是评价财政支出的成本和效益有各自不同的标准。在公共支出项目的成本效益评价中，既要考虑实际成本和效益，又要考虑虚假成本和效益。前者指耗费了实际的人力和物力，从而产生了社会财富或社会福利。后者指政府的项目建设影响了社会经济的某些方面，使整个社会的总成本与总效益并无增减变化。在评价财政支出项目直接成本和效益的同时，也要评价其间接成本和效益。前者指在投入直接成本后，直接使社会收益和劳务量增加或社会成本降低，后者是通过连锁效果引致的相关部门产生的人力、物力的耗费，和增加的产量和福利。不仅要看中间成本和效益，即在成本最终产品以前产生和成本和效益，还要看最终成本和效益，即作为最终产品所产生的一切成本和效益。此外，有形成本和效益可以用市场价格计算，并可记入会计账簿，无形成本和效益即社会成本和社会效益，不能由市场估价，因而也不能入账。

（2）对备选方案的成本和效益进行统一尺度的计量。用统一的计量尺度来计量成本和效益，可以使不同的备选方案在同一标准下具有横向和纵向的可比性。财政支出转化为实物的、有形的公共产品和服务，因为存在着市场价格，其成本和效益比较容易计量，但也应注意政府投资工程的长期性和现有价格的变动情况，采取老价格和新价格的平均价格。有些情况下，财政支出所提供的公共产品或服务的价格不是通过自由竞争形成的，而是被人为扭曲的，从而造成财政支出项目的成本和效益指数失真，这时就需要对价格进行一定程度的调整，用影子价格来计算财政资金支出项目的成本和效益，是对有形成本和效益的有效计量方法。

对无形成本和效益的计量较为困难，因为没有可供参考的市场价格，只能用间接的分析方法来求得它们的近似值。比如，成本节约法即是根据政府投资建设某项目将给社会提供的福利和减少的社会成本，从而节约的社会人力和物力的耗费，来判定这个项目的无形效益的近似值。又如，成本有效性分析法即是对各种备选方案分别计算出能给社会提供何种效益，尽管社会效益没有市场价格，但通过分析比较，还是可以得出何者优劣的结论。

（3）用贴现法计算连续若干年的各备选方案的现值。一个财政资金支出项目的成本和效益可能会持续数年甚至数十年之久。基建期可能需要3～5年或更长，收益期则可能多达几十年。由此可知，成本和效益从年限数来看不是一个固定值，而是由财政资金支出项目自身状况决定的建设年限和使用年限共同作用形成的“成本流”和“效益流”。不在同一个年份的成本和效益因为利息的关系而不能简单相加。因而，为了能够合理科学地分析不同年限、不同类别的已有备选方案，需要我们用贴现法首先计算出下一个年份的该财政资金支出项目成本和效益的现值。

贴现是金融范畴，是以未到期的票据向银行提取现金，银行按市场利息率扣除利息，然后将票面余额以现金支付给使用者。贴现利息同期票票面额外负担的比率，叫贴现率。一般采用市场贴现率。

（4）对已有的一个或多个备选方案进行筛选。决策者最终挑选出哪一个或者是哪几个备选方案，其遵循的原则首先是追求效益最大化，其次是考虑成本因素的净效益最小，最后一个因素是该财政支出项目所使用的预算资金最少。

在选定了某个备选方案后，还要同其机会成本进行对比分析。机会成本是指现有资源不按现行方式使用，而按另一方式使用的效益损失。即为进行某项政府投资，将牺牲私人部门对此资金的运用可能获得的效益，或因进行该项政府投资，而牺牲另一项政府投资可能获得的效益。这种牺牲就是这项政府支出的机会成本。经过同机会成本比较，如果该项备选方案的效益小于它的机会成本，那么，即使是一项有赢利的投资，也是不可取的。因为它的机会成本证明，把这部分社会财富投资在其他项目上，将会获得更大的效益。

2．成本效益分析法的应用范围

成本效益分析法是科学的分析方法，可以应用于财政支出的某些项目。运用成本效益分析法的前提条件，是财政支出的效益必须能用货币计量。很多财政支出项目，教育和公路建设等公共支出，因其具有广泛的社会效益，也不能获得科学的计量方法。因此，成本效益分析法的应用主要在政府投资支出方面，这些项目的效益是经济的、有形的和可以计算测量而得到的。

虽然说成本效益分析法的应用范围还比较狭窄，但却是控制财政支出资金数额增长，节约使用财政支出资金的一种有效办法。这一分析法事实上是企业中行之有效的财务分析法，将这种分析法应用到编制预算和审批预算等财政活动的过程中，大大拓宽了编制和审批预算的视野，使之不再局限于财政支出本身，而是扩展到财政支出所涉及的整个产业领域，更是从整个过程上要求从财政支出项目的资金投入到公共产品和公共服务的产出效益的比较来选择最优的财政支出项目。

（三）最低费用选择法

财政支出项目一般分为可分割的支出项目和不可分割的支出项目，前者是指对资金投入规模无数量限制，资金规模或大或小都可以形成项目并产生效益的支出项目，如防洪设施，不同投资规模形成不同的防洪设施。这种项目可以通过成本效益分析法来衡量其支出效益。后者是指对资金投入规模有最低数量限制的项目，如目前在北京修建成的项目，1公里长的地铁工程项目就属于不可分割的支出项目。对于不可分割的支出项目，不能运用成本效益分析法，而要运用最低费用选择法进行分析。此法与成本效益分析法的主要区别，是最低费用选择法不用货币单位来计量备选的财政支出项目的支出结果带来的社会效益，仅仅计算每项财政资金支出备选项目的有形的、可见的成本，以成本最低为标准选择最优备选项目着手实施。

最低费用选择法也称之为应急方法，意指在无法评价政府非经济支出的社会效益的情况下，通过引进对备选方案进行成本费用的分析，在一定程度上达到提高支出效益的目的。

最低费用选择法起源于美国，是对成本效益分析法的补充。现代社会生活错综复杂，政府对某项公共开支的项目可以设想各种不同的方案，用最低费用选择法对每个备选方案进行分析，选择最低费用方案。

运用最低费用选择法在选择最优的支出项目方案时，和成本效益分析法的步骤大致相同。但由于最低费用选择法多用于公共安全、公共行政、公共服务等方面的财政支出项目，其财政支出效益一般无法计算或者不要求计算，因此比较简单。首先，要在政府规定目标不变条件下提出多种备选方案。然后，分别计算出各个备选方案的有形费用。如果涉及垄断价格，要运用影子价格消除其包含的不合理的价格因素。在多年投资的项目中，要用贴现法换算出费用流的现值，从而保证不同备选方案费用的可比性。最后，按照优前劣后的顺序列表供决策者择优选用。

（四）公共服务收费法

公共服务收费法是一种政府通过运用价格政策进行调节，从而提高财政支出效益的方法。这种方法运用灵活，政策时滞短，具有普遍推广的可能。它和成本效益分析法、最低费用选择法的目的具有一致性，两者都是为了最大限度地提高财政资金支出项目的社会效益。

公共服务收费法是通过政府制定的公共服务价格，用定价和收费的方法，达到对公共服务的节约使用。

这是与成本效益分析法及最低费用选择法不同的方面。政府在提供劳务时可在免费与收费之间进行选择。免费有助于最大限度地使用，但会造成浪费。对公共服务定价，能够用来改进政府资源的使用状况。对特定的公共服务收费，可以增加一部分公共收入，同时也会促进公众节约使用公共服务。当前，不少国家都对诸如公园、医疗、邮电、公路、铁路的使用实行政府定价和政府收费制度。公共服务定价可以采取免费、低价、平价和高价等不同的价格政策。

免费和低价可以促进对公共服务的最大限度使用，使其社会效益最大化，但免费和低价会导致浪费，不利于节约使用。

平价可以用收费来弥补该项服务的大部分或部分成本费用，适用于无须特别鼓励，又不必要特别限制使用的公共服务，从而节约公共支出。

（五）财务社会评价法

成本效益分析法、公共服务收费法和最低费用选择法作为公共支出绩效评价方法，特点不同适用范围不同，但有一点是相同的，即3种方法都有定量分析，通过对各种直接的支出资金投入或产出结果进行计算，来评价支出效益的高低，因而基本上属于财务评价法。实际上，公共支出的本质和目标决定了仅仅运用财务评价法不可能全面、客观、准确地评价公共支出效益的全部真实情况，不可能真实、全面地反映出一项支出活动是否以及在多大程度上满足了社会共同需要。因此，在对公共支出效益进行评价，还需要对支出活动的有关社会指标或因素做出必要的评价，财务评价法与社会评价法相结合的方法，也就是财务社会评价法。

财务社会评价法以支出活动为主要内容，包括支出涉及的财务活动和支出活动对外部社会经济政治的影响两个方面。因此，对公共支出效益的评价，首先应对财政的支拨数量、使用效果与所提供的社会共同事务进行比较分析，确定其是否按照预算规模的目的合理使用，使用的效果怎样。然后，应对财政资财的支拨活动对国民经济和社会各方面诸如政治、经济、科学文化、人民生活等方面的影响进行分析评价和描述。从社会财务分析角度看，公共支出效益就是公共支出活动产生的全部福利增加额。这种效益，既可以表现为生产过程中的产量增加（B1），也可以表现为支出受益者福利的增加（B2），又可以表现为社会秩序的改善（B3），还可以表现为环境的改善（B4）等等。公共支出成本从表面看似乎仅限于投入资金量，但细分一下应该包括：为筹集这笔资金所发生的一切福利损失（C1），安排这笔支出过程中所发生的各项管理费用（C2），以及可能出现的错误的支出安排所引致的各项社会经济福利损失（C3）等等。对某一项具体的支出来说，这一系列效益总和与支出成本总和之差达到最大时，则实现了该项支出的最佳效益。用公式表示如下：

式中 Bj——某项具体公共支出的最佳效益；

Bi——某项具体公共支出年产生的各种效益（i=1、2、3…m）；

Ck——某项具体公共支出所生产的各种成本（k=1、2、3…n）

由于公共支出项目繁多，整个支出最佳效益的实现，是建立在每项具体支出的最佳效益实现之上的，因此，政府公共支出的最佳效益，等于每项具体支出最佳效益之和。用公式表示为：

式中 Bg——政府公共支出的最佳效益；

Bj ——各项具体支出的最佳效益（j=1、2、3…t）

（六）支出平均满足度和财力配比平均偏离分析法

从满足社会共同需要这一目的来看，公共支出效益实际上就是将集聚起来的有限财力，以最优化的比例分派于各个需要方面，使用权各需要方面都得到尽可能大的满足。财政资财支拔的合比例性和各项需要的全面又最大限度的满足，这两方面的统一，就是最佳的公共支出效益。从财政资金支拔的合比例性分析，不同的财力配比，或不同的财力使用结构所能满足各方面需要的程度是不同的。从表面上看，在确定财力的配比结构时，只要从各方面的需要量及需求结构为转移，就可以达到良好的效果。但实际上，财务的供给与财力的需求，在空间与时间上，都存在着不一致性和不平衡性。并且，财力支拔结构，还受经济结构所制约，受财力的物质形态（使用价值）结构约束。一般来说，财力配比的合理速度，是通过各项社会共同需要的平均满足度（）反映出来的，平均满足度越高，支出效益就越佳。用公式表示为：

式中——各项社会共同需要平均满足程度；

Mi ——各项社会共同需要满足程度（i=1、2、3…n）;

N——社会共同需要的数量。

例如，假设一定时期政府财力供应量为100个单位，社会共同需要有A、B、C 3项，各种需要对政府财力的需求量分别为；A30个单位、B50个单位、C30个单位。财力配比有3种方式，其中甲方案对A、B、C 3项需要按3∶5∶2供给比例支拨资财，乙方案以2∶6∶2，C方案以3∶4∶3的比例支拨资财，则3种方案中社会共同需要的平均满足分别为88.9%、77.8%、93.3%。具体如表4-3^[4]所示。

表4-3　财政资财支拨配比分布

由上表可知，在财政资财量为110个单位的条件下，采用C方案配置财力资源，能最大限度地满足各项社会共同事务的需要。