财政支出绩效评价的主要方法

一、发达国家财政支出绩效评价的主要方法

发达国家对政府财政支出效果进行费用效益分析，最初开始于美国工兵部队所承担的航海工程。1936年，美国国会通过防洪法案，使这种方法在水利资源工程的效果分析中得到运用。20世纪50年代，国防部对此又进行了进一步的讲座和研究，此后，这种方法在联邦政府各部门得到广泛运用。

（一）财政支出项目的选择决策

宏观经济的基本问题之一是对有限资源的合理配置。财政资金的安排，财政支出项目的选择，实际上就是如何最有效地运用政府资金（资源）问题。具体就是在可供选择的计划项目中配置既定的资金总额，使定量的资金产生出最大效益。

对计划项目，根据其特点可分为“可分割的计划项目”和“不可分割的项目”两大类，两类不同的计划项目又可分别在“规模固定的预算”和“规模不固定的预算”中进行选择决策。

1．可分割的计划项目

即供选择的项目对资金投入的要求没有固定的限制，资金小规模的增加或减少都会对项目效果产生影响。例如，社会福利项目，其资金增加或减少都可以分割为货币的最小单位。

（1）规模固定条件下的选择。假定有一笔数额已定的预算资金要在x和y两个计划项目中进行分配，要求取得最佳效果。这实际上就是说，计划项目的费用（或成本）—C已定，要求由此产生的收益—B（指x和y两项目的总收益）最大（见图3-1）^[1]

图3-1　计划项图目1的费用收益图

Mx和My分别为x和y计划项目连续追赶加投资所得到的边际收益分红。约束条件为OA+OB，等于所允许的支出数额，OA为花费在x计划项目上的支出，OB为花费在y计划项目上的支出。由于预算规模是固定的，所以在x计划项目上多花费1美元，就可能在y计划项目上少花1美元，也就是说前者的机会成本是后者减少提交所引起的收益损失。为使两个项目收益之和最大（即OFCA—x计划项目的收益加上OGDB—y计划项目的收益之和最大），就要使花费在x项目上的最后1美元收益等于花费在y项目上的最后1美元的收益，或者说两者的边际收益相等。

（2）预算规模不定条件下的选择。规模固定的预算使采用一个计划项目的机会成本只能由放弃另一计划项目的收益损失来决定，而在实际工作中，预算规模本身常常可以是不确定的，在项目必要时是可以追加投资的。在这种情况下，对计划项目进行选择就要与确定总预算支出同时进行考虑。公共计划项目的机会成本等于私人部门缴纳税收保证的，即是由原属于私人的资源转化的。

这时政府的决策就已超出了对具体项目的选择，要同时考虑公共计划项目和私人计划项目的全部费用和收益，努力使总效益达到最大。即使花费在公共计划项目投资的边际收益，这时只要把x看成公共计划项目，把y看成私人计划项目，仍可使用上述图式的原则。

2．不可分割的计划项目

即只有投资达到一定数额后，计划项目才可能完成，费用要求一次支付，有很多特定的项目属于这种类型，例如公路、铁路、港口的建设，医疗器械的投资以及某些科研项目的经费需要，投资如不能达到一定数额，整个计划项目就无法进行。在这种情况下，边际调整原则就不再适用，而需采用其他方法。

（1）预算规模固定条件下的选择。在这种情况下，可以有几种不同的选择原则。即可以考虑收益——费用比例最佳原则，也可以用净收益最大原则，还可以选择在所定预算额内尽可能地合理安排项目，使所剩预算资金最少。主要取决于决策者的目的与意图。假定现有180万美元要用于Ⅰ至Ⅶ个计划项目上，各计划项目的费用收益情况见表3-1^[2]。

表3-1　计划项目的费用收益表

下面分别按不同的选择原则进行考虑：首先看收益——费用比原则。按照这个原则，优先考虑的应是第Ⅳ个计划项目，其收益率最高（1.79），然后依次从高到低选择，直到费用总和超出预算规定数额为止。所选项目为Ⅳ、Ⅶ、Ⅴ和Ⅱ（其收益费用比分别为1.79、1.45、1.38和1.35），总费用为115.5万美元，总收益为165万美元，净收益为49.5万美元，预算还剩下64.5万美元。其次看净收益最大原则。也就是要求在预算资金允许的条件下使净收益尽可能大一些。按照这个原则，选择Ⅵ、Ⅶ、Ⅴ和Ⅳ项计划最符合要求，其总费用为179万美元，总收益为248万美元，净收益为69万美元，预算剩下1万美元。最后看所剩预算资金要求最小原则，这时则应选择Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ和Ⅵ几个项目，其总费用为180万美元，总收益2435万美元，净收益为63.5万美元，没有预算剩余。

分析以上三项原则，可以看出收益率原则和净收益最大原则，优点较多，是从以较小的费用取得较多收益的角度考虑问题的。将两者进行比较，收益率原则又比净收益最大原则更优，其每1美元可能产出的收益为1.42美元，高于按净收益最大原则选择项目的1.38美元。当然，从净收益最大的角度选择计划项目也并非绝对不可取，因为净收益是收益扣除费用以后的结果，从这个角度考虑仍是可以获利的。至于使预算资金剩余最少的原则，只有在必须严格按固定预算执行，并认为将所剩预算资金退回不可取的情况下才予以考虑。一般来讲，中央政府为避免下级财政采取这种方案影响预算资金效益的发挥，在预算制度上往往规定上一年度预算资金结余可转入下一年度使用。

（2）预算规模不定条件下的选择。如果没有预算规模的限制，需要考虑资源归政府部门还是归私人部门更有利，这里要求眼光放到更为广阔的宏观领域。但由于所讨论的又是不可分割的计划项目，无法用边际支出收益的大小来进行比较，这时所能采用的原则只能是看计划项目的收益是否大于其费用而决定其可行性。

（二）理论解释——消费者剩余与计划项目的边际收益

运用“消费者剩余”（Consumer surplus）要领是一些西方学者对计划项目收益衡量方法的理论解释。所谓“消费者剩余”是指消费者为获得一定单位的某种产品所愿意支付的货币量超过他们必须支付的部分，请看图3-2^[3]。

图中AB为产品X的需求曲线，它表明消费者对该产品在连续列上的每一单位所愿意支付的价格。即当该产品的市场供应量为Q1时，消费者愿意支付P1的价格；当其市场供应量为Q2时，消费者则愿意支付P2的价格；依次类推。第一单位该产品的效用为OP1NQ1截面，第二单位该产品的效用为OP2VQ2截面，依次类推。当将截面分割得充分小时，其总和就构成需求曲线以下的面积，这就是消费者对不同数量产品所愿意支付的价格，或说是不同消费水平上的收益的价值表示。

从图中可见，A点和B点是两个极端的现象，即当该产品的价格为OA时，就没有一个消费者愿意去购买这种产品；而如果无须付钱就可以获得该产品时，消费者的消费量为OB。在实际生活中，这两极端现象都是不存在的。由于资源和其他借给因素的影响，商品的价格既不会高到无人愿意购买，也不会无偿供给市场（除极少数特殊商品以外）。这样，商品的价格总在OA之间的某一点上，在图中设为C点。在OC价格时，消费者的购买量为OD，其全部收益为OAED，但他们为得到该产品所支付的价值仅为OCED，这剩下的部分——OAED－OCED＝CAE就是消费者剩余。

把“消费者剩余”要领引入计划项目的决策选择，仍可参考上图。假定计划项目单位成本已定为OC，对于不可分割的计划项目，假如规模为OF，其在图中的表示，总收益等于OAHF，总成本为OCKF，净收益可（或称消费者剩余）为CAHK。在固定预算的条件下，对计划项目的选择就是要使所选项目的“消费者剩余”面积的总和最大，即使数量尽量接近于D点。对于可分割的计划项目，投资量应为OD，这时，边际评价等于边际成本，消费者剩余总面积最大，项目效益最佳。

（三）用收益——费用法评价财政支出的具体做法

1．步骤

（1）提出若干项投资方案。所提出方案必须由各方专家经过经济、技术等方面的考查，做到情况详细、数据准确，而且各方案的优缺点必须十分明确，例如包括对公众的直接和间接影响、对土地及环境可能造成的后果等。如果不具备上述材料，就不能列入可选方案。

（2）确定投资方案有效期。一个具体的投资活动只能延续一定的时间，如果预算的有效期大于实际可行的年限，那么在超过的这段时间内其成本和收益就难以计算。如果预算的有效期小于其项目实际延续的时间，就必须估计到残值的存在及处理问题。特别是在科学技术发展迅速的现代社会，对经济系统投资的时间价值是十分重要的因素，在收益——费用分析中，“折现”是不可缺少的一个环节。

（3）用货币形式对所提方案在执行期内的费用成本和收益做出估价，为进行经济效果的评价作准备。方案的费用和收益不仅包括实际的货币支出和收益，还包括不直接表现为货币形式的支出和收益。对这一部分费用和收益也需尽可能地以货币形式表现出来。

（4）用某一确定时点的货币价值、所要求的投资收益率，以及其他特点的衡量标准，对不同方案进行比较。

（5）进行进一步的补充分析，对必要的数据材料进行修正和调整。

（6）在所提方案中选择最优者，确定最终投资方案。

值得说明的是，在政府的投资活动中，既有支出，也有收入。支出指的是进行某项活动所付出的资金，收入则是通过这项活动所得到的捐税、收费等。而政府对公共事业的投资活动往往具有两重性，即作为政府的收入，它可以弥补其财政支出，但由于它来自于社会公众，实际上也抵消了公众原应得到的一部分收益。因此，对政府投资活动的评价，必须明确其费用和收益的定义及内容。一般讲，收益或政府投资活动的正效益，是指给公众带来的预想的好结果，而不是指给执行投资计划的政府机构带来的好处；受损或政府投资活动的负效应，是指其给公众带来的损失，而不是指给执行此计划的政府机构带来的损失。另外，公众所受损失也有两种情况，一种是最终确实由公众承担了损失，另一种则是国家用其他方式赔偿了这种损失，从而造成政府投资金额的增加，公众实际上并没有受损。这些内容在评价时都必须予以说明。

2．收益与费用的类型

政府投资的收益和费用可以表现为两个方面：一方面表现为货币的支出或收入，这与市场价格的变化直接相关，是价格对公共劳务的供应所做的调整，它所反映的结果是，一些人的收益或损失增加了，而另一些人却相应受损或得益。从整体上看，不反映社会福利的增加或减少。另一方面，它又表现为真实的成本或收益，或叫作实际的损失或利益。它反映社会福利的增加或减少。在分析时，必须全面考虑真实成本与收益。为此，需要划分真实成本和收益的类型。

（1）直接的与间接的成本和收益。直接成本和收益是由计划项目所要达到的主要目标带来的结果；间接收益则类似物质生产部门生产的副产品。在有些项目中，两者并没有十分严格的划分。如对河流的治理规划，可以把防洪作为直接目标，把由此带来的效益作为直接收益，但动力供应以及灌溉等所带来的收益，也不能完全归于间接收益。在进行计划项目的评价时，这些都必须加以考虑。

（2）有形的与无形的成本和收益。有形的成本和收益是指可以用货币形式表现的部分；无形成本和收益则指不能用货币表现的部分。例如，一个灌溉工程所带来的农业产量的增加是有形收益，而对流域区环境的美化则属于无形收益。一个项目投入的资金和实物都是有形成本，而可能引起的对人员健康的影响则属于无形成本。衡量无形成本和收益虽然比较困难，但必须在分析中予以考虑。

（3）最终与中间成本和收益。最终收益是计划项目直接提供给消费者的收益；中间收益是该计划项目的效果进入其他产品的生产，消费者从下一个生产环节生产出的产品获得的收益。

（4）内部与外部成本和收益。前者是指实施计划项目的政府所管辖区域之内的支出和效益；后者则是指其管辖区域以外的支出和效益。例如，在河流上游一州实行的防洪措施不仅使该州人民生命财产得到保护，而且对下游其他州都有所帮助。该州的收益属于内部收益，而其他的则属于外部收益。

3．效益——费用衡量方法

（1）公式计算法。即选择适当的贴现率将预期的效益和费用折合成同一时间的现值进行比较，或者说考虑以货币表现的时间价值因素，而不是简单地反映每个年度发生的收付金额汇总起来进行比较。一般可以用两种公式来表示：

Ⅰ、收益与费用比，即B/C；

Ⅱ、收益与费用并，即B－C。

设Bt为第t年政府某一投资方案为公众带来的收益，Ct为第t年该方案的投资，n为投资计划有效期，i为确定的投资收益率。则：

考虑某一投资方案是否可行，在B/C公式中要求其结果必须大于1，在B—C公式中则要求其结果大于0，也就是说这个方案给公众带来的收益大于政府的投资时，才是可行的。实际上，当B/C大于1时，就有：

B－C＞0

由此可见，B/C公式和B—C公式实际上是从不同的角度进行的衡量，两者必将导致同样的结论。

（2）社会分析法。即用社会的“影响价格”推算计划项目的成本和收益，对于人为因素造成的市场价格的变形进行调整。

在自由竞争的市场上，对有形成本和收益的评价比较简单明了，只要对此项公共劳务在市场上出售价格与其成本进行比较就可以得到解决。但世界进入现代社会以后，任何一个市场都不是完全自由的，有很多人为因素影响着市场价格的高低，如垄断、国家税收等等。这样，要想反映一个计划项目真实的社会评价，防止扩大或缩小，必须对现行价格进行调整，剔除垄断、税收等人为因素对价格的影响。这种调整过的价格被称为影子价格。例如，在自由竞争市场上，某一投资要素只能卖得90万美元，但由于垄断的控制，政府不得不花100万美元才能购得这一材料。这时，虽然超出的10万美元作为货币收入成本垄断者的超额利润，但政府投资的机会成本只能是90万美元，而不是100万美元。当然，“影子价格”的确定在很多情况下是比较困难的，但通过对各种人为因素的考虑剔除，实际上还是可以使计划项目的评价更接近于真实的社会评价。

（3）补偿居民分析法。当一个计划项目实施后，会使经济系统中的某些元素和现在的状况发生变化，变好或变坏，受益或受损。对于受益者，要求他支付一定数量的货币，使他感到其所支付的货币计划项目带给他的效益是值得的；对于受损者，则要付给他一定数量的货币，使他情愿接受计划项目带给他的损失。例如，政府决定从某一地向另一地修筑一条公路，所需费用向两地工商业及运输业者征税解决。工程建筑费为100万美元，而且由于占据农田，给附近农民造成损失70万美元。这样，政府就要向工商业及运输业者征税170万美元。由于公路的建设，工商业和运输业者获得正效益，为此，他们会出一定资金；而农民受到损失（或说负效益），为此他们得到一定的补偿费。这就是双方由于公路建设造成的差异的补偿。只有当工商业和运输业者由此增加的盈利大于170万美元时，这项计划才是可行的。

4．对效率与公平问题考虑

在对财政支出效果进行评价时，还有一个“公平”问题。一个计划项目可以建在高收入地区，也可以建在低收入地区。在成本和利用率水平完全相等的情况下，如建在高收入地区，就会因为高收入消费者能够支付得较多而使计划项目货币收益较高。但是，从社会效益的角度来考虑，则恰恰相反。由于边际效益的递减，花在低收入者身上的每一美元会带来更高的效益。为将计划项目对不同收入者带来效益的差别考虑进来，评价时，必须运用“分配权数”，即对计划项目为不同收入阶层的人所带来的效率进行加权以后再进行比较选择。例如，计划用20万美元建立一个可容纳300人的养老院，如建在高收入地区，入院者每人付款800美元，项目直接体现的经济效益是盈利4万美元。而如将该项目建在低收入地区，则入院者每人只能付款600美元，结果是政府亏损2万美元。如果单纯从经济效益评价，当然应选择前者，但如考虑分配权益，评价结果则不同。假定每1美元对低收入者的效用等于高收入者的1.5美元。则低收入者付出的计算方法是600×1.5×300=270000美元。两者比较，低收入者的付出更多，也说明该项目为他们带来的效用更大。从这个角度进行评价，将计划项目建在低收入地区对社会更为有利。

二、发展中国家财政支出绩效评价的主要方法

80年代以前的相当长一段时间，财政支出的经济效果评价问题在各主要社会主义国家中没有引起足够的重视，一般是只把那部分用于社会再生产领域的支出称之为“投资”，因而认为只有这一部分支出才能产出劳动成果，才有经济效益可言，而把其他财政支出看作费用，无法考察其经济效果。对财政支出效果的评价，没有进行较深入的探讨。各社会主义国家在几十年的社会主义建设过程中，国家对经济系统的投入是巨大的，但所收到的效果有时并不理想。原因是多方面的，而对经济投入效果真实评价的忽视可能是最直接、最重要的原因之一。为此，各社会主义国家逐步将经济效益问题作为经济工作的一个中心环节，进行了认真广泛的探讨。

财政支出效果的衡量是解决其费用与效用的量的比较问题。鉴于财政支出的特点，它不可能像其他经济投资那样，完全用货币形式的费用与收益进行比较，而是采用更能反映其实际效用的比较方法。一般有：

（1）费用社会职能比较法，即将一定时间、一定数量的财政“所费”与使用费用的社会机构所负担和完成的社会职能程度相比。

（2）费用贡献比较法，即将财政“所费”在相应领域所产生的成效——对国民经济的发展、国民收入的增加和社会经济效益的提高做出的贡献、所起的作用比较。这种方法多表现为间接方法，采用一些间接指标，如教育投资效果、科研投资效果的衡量等。

（3）费用社会服务比较法，即将一定时期、一定数量的财政支出与其相应提供的社会服务水平或应达到的社会服务目标相比较，如民政部门所用经费与所服务对象对其工作满意程度的比较等。

（4）历史比较法和效能比较法，即用一定历史时期的财政支出所拟达到的目标、水平和效能与比较期内相应数量的财政支出所达到的目标、水平和效能相比较，评价财政支出的社会效益。

【注释】

[1]马国贤著.中国公共支出与预算政策[M].上海：上海财经大学出版社，2001.

[2]马国贤著.中国公共支出与预算政策[M].上海：上海财经大学出版社，2001.

[3]桑贾伊·普拉丹著.公共支出分析的基本方法[M].北京：中国财政经济出版社，2000.