在高度发达的市场经济国家，对财政支出效益的评价工作，已成为政府加强宏观管理，促进提高国家资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键手段。在中国，社会主义市场经济和投资体制改革的发展，市场机制对投资行为的约束日益强化，而对于由政府进行的投资项目，则缺乏有效的评价约束机制。随着中国财政预算管理体制改革的不断深入和公共财政框架体系的建立，强化财政收支管理与监督，提高财政资金使用效率和效益，已成为财政管理工作中一项十分重要的任务。如何在现有的预算管理体制下做好财政监管工作，使用有限的财力创造更多的经济效益，是在中国建立社会主义市场经济体制下对财政支出管理提出的新课题。学习和借鉴国外支出监管的经验和做法，加强财政支出的科学监控，实施财政支出绩效评价，是新时期做好财政管理工作的重要方面，也是转变财政管理职能、提高财政预算管理水平的重要举措。
一、推进评价工作的制度化、法制化
从西方各国的情况看，评价实施者是多元化的，而目前中国财政支出绩效评价工作才刚刚起步，仅依靠财政部门推动财政支出绩效评价工作。虽然中国审计部门开始向绩效审计过渡，但这只是一种事后监督，和真正意义上的财政支出绩效评价还有一定的差距，因此，中国财政支出绩效评价的主体也应向多元化方向发展。另外，西方国家对财政支出绩效评价制定和实施完善的法律法规，使财政支出评价工作严格遵守法律约束。这在中国尚处于相对薄弱的阶段，没有出台完整的、系统的法律条文，目前的一些约束性条款也仅仅是行政法规，其权威性和强制力都较弱。因此中国当前应大力推进财政支出绩效评价的立法进程，对相关指标体系、评价主体、评价机构都应做出权利和义务上的约束，对违法违规的行为做出严格规定，使财政支出绩效评价有法可依。对于目前绩效评价工作实践而言，出台的最具约束力的规定尚属行政法规范畴，因而中国可以从出台更完善的、更系统的暂行条例，逐步向法律规范过渡。
二、加强评价工作的组织领导
财政支出绩效评价涉及的范围广，专业性较强，需判断和分析的因素较为复杂，既有经济因素，又有政治、社会等因素；既有近期因素，又有长远因素；既有国内因素，又有国际因素。因此，做好评价工作，必须要加强组织领导。美国各政府部门均设有专门的评价机构，由美国会计总署对全国评价工作实施统一管理。德国从各业务部门、财政部门、审计部门到议会之间建立起分工明确、责任清楚的评价工作体系，这是德国财政支出效益后评价工作规范开展并在财政管理中发挥重要作用的关键因素。目前中国后评价工作管理较为松散，方法、标准不统一，导致评价行为随意性较大，评价结果缺乏公正性和权威性。改变这种状况的关键措施在于，加强后评价工作的组织领导，加强后评价工作体系建设，明确部门之间在后评价工作中的分工与职责，制定统一的有关后评价工作法规、方法、程序和工作要求，制定并发布各项支出成本的标准值等。财政部门是国家财政资金管理和监督主体，对财政资金的使用效果进行后评价，开展追踪问效，提高支出效率，是财政监管的重要手段。如何充分发挥财政部门在全国后评价工作中的组织管理作用，是当前亟待研究的课题。
三、增强评价指标体系的科学规范性
在美国公共投资评价中，对于过程评价、效益评价、影响评价以及持续评价等，均设有较为科学完整的评价指标进行支撑。指标体系的科学规范性是后评价工作的质量保证。因此，如何结合中国财政支出特点，建立一套合理、科学、有效的指标体系，使后评价工作达到同期、同质、同域可比的目标，并保证评价效果客观、公正，是做好评价工作的关键。与国外公共支出绩效评价工作相比，中国公共支出绩效评价的工作任务更为复杂和艰巨。由于中国财政支出范围很广，涉及农林水、工业交通、基本建设和社会事业等方方面面，除要进行财政支出的宏观评价和综合评价外，还要根据各行业特点，进行分行业评价。为此：一是要尽快开展对内外投资项目评价工作发展动态的研究，并根据财政宏观调控要求，在充分借鉴国内外经验的基础上，及早明确中国公共支出效果评价的工作目标、范围、基本内容和方法标准；二是结合国民经济发展和社会发展要求，合理制定公共支出效果评价工作的综合评价和行业评价指标体系；三是开展研究公共支出效果评价工作的组织方式和管理办法，尽快实现评价工作的制度化和规范化。
除此之外，财政管理数据库的建立是保证财政支出绩效评价工作持续、规范发展的重要因素。在西方发达国家，评价机构利用先进的信息处理技术，逐步形成了规模庞大的公共支出评价数据库，为评价各类支出项目的投入水平、效益状况和影响状况，开展历史的、横向的分析比较，保证了评价工作的持续、有效发展。德国联邦财政部结合预算管理体制改革的需要，建立了科学、实用、方便、快捷的预算管理代码系统，将财政的各项支出全面纳入代码管理，为财政管理数据库的建立和发展奠定了坚实的基础。系统、全面的数据库，一是便于及时跟踪、了解财政支出的实施情况，为加强财政监督创造了条件；二是便于财政管理部门对各类支出项目的投入水平和效益水平，进行历史的、横向的分析比较，总结出一定时期内，同类项目应该达到的成本或效益水平，为财政支出效益后评价工作提供可靠的依据，为实现后评价结果科学、公正提供了保障。大型评价数据库的建立也是保证美国公共投资评价工作持续、有效发展的重要因素。目前中国的财政管理数据库建立虽已起步，初步建立了统一的会计（决算）报表体系，并实现了数据共享，但由于目前中国预算管理体制改革刚刚启动，适应市场经济发展要求的部门预算管理体制还未建立起来，同时，预算代码管理系统还不能适应预算管理体制改革和现代信息处理方式的要求，使得中国财政管理的数据库建设还不能满足财政支出效益后评价工作的需要。因此，如何借鉴并吸收德国数据收集、处理和分析、利用经验，结合中国预算管理体制改革的需要，适应现代信息管理技术发展的要求，进一步改进和完善财政支出数据的采集方法和方式，不断加强和完善中国财政管理的数据库建设：一是选定不同行业不同类型的财政支出项目，作为评价工作初始数据源，做好数据信息分类管理；二是结合评价工作开展，逐步拟订各类公共支出项目效果评价的分类标准，并在此基础上，逐步扩大评价数据信息收集范围，并推动社会公众信息指标的采集、量化和标准等研究和制定工作；三是研究评价数据信息采集方法，重点收集大中型财政支出项目从立项决策、建立实施到生产经营等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料，确保评价数据信息采集的有效运转；四是开展评价数据处理工作软件的设计研究，促进提高数据处理效率；五是运用评价数据信息，做好综合评价和行业评价标准值的测算研究工作。
四、坚持经济性、效率性和有效性并举
在英国与瑞典的公共支出效果评价工作中，评价重点主要集中于公众和议会特别关注的重大问题和项目，评价标准也分为财务标准、公众标准以及媒体标准等。从中国建设项目评价的初步发展实践看，评价的重点主要集中在项目过程评价和项目经济性评价，而对于一些非财务标准的设置以及项目当期和长远的社会影响，特别是环境和就业影响的效率性和有效性评价没有予以足够重视。由于财政支出项目，特别是大中型投资项目对国民经济发展具有综合性影响，加上环境与就业问题对中国经济和社会发展又具有特别的重要性。因此，应在评价中建立以经济性、效率性和有效性原则并举的评价机构，并将其作为评价中国财政支出项目能否实践可持续发展的重要参考内容。
五、发挥公共支出效果评价的监督约束功能
英国、瑞典经过长期的探索与实践，基本形成了一套较为完善更关注支出效果、更注重宏观调控管理的公共支出绩效评价工作机构与体系，其公开性与社会参与度也越来越高，两国在评价工作中对一些重要评价报告都要举行公众听证会，对报告中涉及的事实、数据政府各相关部门都要审核同意。近年来，中国虽然针对政府投资项目的评价工作有所开展，各有关部门也从不同层面进行了研究，但由于缺乏必要的工作体系，以及科学合理的指标体系、技术参数和研究方法，造成了后评价工作的滞后和“软约束”现象，再加上评价结果的“专业性”和“内部性”，很难达到强化监督、提高效率的预期目的，亟待加以完善。为此：一是要将大中型财政支出项目的评价工作制度化、规范化，使之成为财政监管的经济性手段；二是有条件、有重点地选择若干大中型财政投资项目进行评价工作试点，在促进提高财政资金使用效益的同时，推动完善后评价工作方法和指标体系；三是加强与有关职能部门的协调，积极推广公共支出评价工作体系，为今后工作的深入开展奠定基础；四是研究公共支出效果评价工作与社会中介机构相结合的途径和方式，充分发挥中介机构在评价工作中的职能作用，促进提高评价工作水平和工作效率。
随着市场经济的发展，财政支出管理逐步从直接干预转向间接监控，从追求预算分配公平目标转向注重预算分配效率，兼顾公平目标。为实现这些要求，必须建立财政监管的有效手段，财政效益后评价则是财政监管体系的重要组成部分，一是财政支出效益后评价结果为编制部门预算，细化预算编制提供真实依据。编制部门预算、细化预算编制要求预算编制部门对各部门申报的预算能够做出科学、公共、合理的评价，而评价的主要依据或标准则是该部门以往年份的财政支出情况和同类项目的社会平均水平，这些依据或标准只有通过财政支出效益后评价才能获得。因此，财政支出效益后评价工作是有效推进预算制度改革，实现预算管理科学化、规范化的重要途径。二是财政支出效益后评价是强化财政支出监管的有效措施。财政支出监管的主要任务在于保证财政支出的财务合规性和经济合理性。长期以来，中国的财政监督侧重于财务合规性审查，忽视经济合理性评价。随着中国法制建设步伐的加快和社会化的经济类监证体系的建立，财政支出的合规性问题将逐步得以解决，而财政支出的经济合理性评价却发展滞后，同时，因盲目投资、低效投资所带来的损失浪费比财务违规所造成的损失大得多。因此，对财政支出追踪问效、实施经济合理性评价应作为市场经济条件下财政支出监督的重要内容。
【注释】
[1]寇铁军，周波．政府支出责任划分的国际经验与启示——基于发达国家和发展中国家政府支出结构的比较分析[J]．财政研究，2007，（4）.
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
