中国财政支出绩效评价体系的内容设计

一、评价标准的要求

财政支出的多面性和多目的性，决定了在财政支出绩效评价中，很难有一个固定的评价标准，从可操作性方面考虑，设置一个分级次的动态评价标准框架体系，可能是较为合理的选择。可以从以下几个方面来探索和研究这个分级次的动态评价标准框架体系。

（1）按照财政支出功能分类设置若干第一级次标准。这里的核心是分类要科学，不同支出类别间目的交叉较少。然后选择具有代表性的能够反映该类支出效益状况的指标体系，将指标标准测算出来。对支出目的的交叉部分的评价，设置补充指标标准，对前述标准进行修正。

（2）考虑地方和行业特点，形成第二级次评价标准。不同地方、不同行业，财政支出绩效评价的标准应当有所不同。比如，同样的经济性项目，在发达地区和西部地区，所取得的经济效益很可能会有差别，不能就此确认支出的效益，而必须将地区差别因素考虑在内，否则，我们不能理解国家西部大开发政策和加大对西部财政支持的科学性。对不同地区的财政支出，还需要在第一级次评价标准的基础上，再进行增加或删减评价指标，设置第二级次的评价标准。同样的，不同行业也是一个道理，也需要考虑行业因素，设置行业标准，如国家在有的行业的投资，目的是提升国家高科技水平，有的也可能主要是解决职工的就业，维持社会的稳定。

（3）考虑项目独有目的，形成第三级次评价标准。即使是一个单独的支出项目，也可能有独特的支出目的，这就需要设置第三级次评价标准。譬如，举世瞩目的三峡工程，对国家财政在该项目上的支出效益进行评价，恐怕要涉及很多方面的问题，需要用多元化标准进行综合评价，不是发电量，抑或防洪能力标准所能评价出结果来的。

（4）根据社会经济形势变化，将标准动态化。国家经济和社会形势处于变化中，财政支出的任务也会适时地做出调整，评价财政支出效益的标准也应该是有所变化的。譬如，近几年，积极财政政策在国家经济生活中扮演重要角色，未来，积极的财政政策要逐步淡出，用一成不变的标准去评价变化了的财政支出，很难得到客观公正的结论。因此，需要及时修订评价标准，建立年度评价标准发布体系。

二、评价标准的取值基础

由于财政支出分为不同的类别，财政支出主体分为不同的类别，因此，评价标准所适用的取值基础亦有不同类别。

1．关于不同支出主体的评价标准所适用的取值基础

从中国财政支出对象看，主要有3种类型：一是针对项目的投资支出；二是针对社会机构，如学校、医院、研究所等机构的支出；三是针对政府部门的支出。因此，财政支出绩效评价也相应分成三大类：一是项目投资评价；二是机构效果评价；三是部门绩效评价。3种类型的评价应有不同的标准取值基础。

（1）关于项目投资评价标准所适用的取值基础。从项目运行特性看，项目投资评价标准的取值基础应该包括：一是项目的工程技术、施工效率、质量等标准，主要来源于项目的技术、质量统计资料；二是项目的效益标准值，包括成本净现值、资金到位率、财务收益率、投资利税率等标准，主要来自项目的财务统计指标；三是项目的社会效益标准，如公众满意度、环境改善状况、脱贫情况等，由于这种评价基本属于定性标准范围，因此在标准取值时应该更多地依靠专家的经验判断，以及开展问卷调查等形式。

（2）关于机构效果评价标准所适用的取值基础。机构效果评价的目的主要是通过评价比较分析，促进提高和改进机构运行效率。在机构效果评价取值时，应更多地依赖机构实际运行过程中所产生的经济和技术数据。如在评价政府对一所医院的资金投入效果时，可以通过全国医疗机构的统计资料，测算出全国或某一地区医疗的经济效益标准（如资金到位率、资金使用率），以及一些技术标准（如病人治愈率、病床周转率、传染病防治率），再与该所医院实际发生的经济和技术数据进行比较，并通过一定的计分方法获得该所医院的实际运行效果。

（3）关于部门评价标准所适用的取值基础。政府部门运行的目的是为完成所承担的政治、经济和社会发展职能。为此，在进行部门绩效评价标准的取值时，应当关注部门的办事效率的改善，以及部门计划目标的实际完成情况，取得基础应该以部门经济统计数据为主，问卷调查数据为辅。如对于公安部门的绩效评价，其计划任务完成标准应该包括：犯罪率、破案率、伤亡率、装备改善率等，这些标准是评价财政对公安部门经费支出效果的主要依据，其测定应该依据公安部门的财务和技术统计资料。而社会公众对公安机关的认可程度也是开展公安部门绩效评价的依据之一，这些评判标准如公众满意度、公众安全感等，只能通过问卷调查和专家经验判断取得。

2．关于不同等级的评价标准所适用的取值基础

根据评价目标的不同和实施程度，财政支出效益后评价标准可分为4等：优、好、中、差。在确定不同等级评价标准的同时，应充分考虑以下几个因素：

（1）按不同地区取值。考虑到各项财政资金投入都是以地区经济和财政水平承受能力为基础的，因此不同地区的划分，可以根据各地区国民收入和地方财政收入两项指标为基础测算，将各地区划分为经济发达地区、经济较发达地区、经济欠发达地区和经济落后地区四档。

（2）按不同规模取值。可参照国民经济分类规模划分标准，按照财政资金投入规模划分为大、中、小3种规模类型。

（3）按不同行业取值。由于不同行业的行业特性和财政支持程度的不同，在按行业取值时，应兼顾国际认证和国家制定认可的各行业部门标准。

（4）按不同目标取值。由于财政支出对象不同，对财政支持程度的要求也各有不同。可根据财政支出的效果设为经济性目标、社会性目标和部门性目标3类，参见下图6-3。

图6-3

3．关于不同性质的评价标准所依据的取值基础

在财政支出绩效评价过程中，评价标准按照性质分，可分为定性标准和定量标准。评价标准的性质不同，适用的取值基础亦不相同。

（1）定性标准所适用的取值基础。对于定性标准的设置，可从以下方面取得判断基础或依据：一是专家经验值。专家凭借自己的经验，综合当时的政治经济发展形势，以及以往年份同类项目、机构或部门使用同类资金所产生的经济效益和社会效益，并结合一定的国际经验，对该项财政资金的支出效益做出经验判断。作为评价标准的专家经验值，应该是在一定数量专家共同论证的基础上，综合各个专家的经验值，依据一定的数量统计方法，选取一个能够代表大多数专家意见的经验值。二是问卷测试值。对于一些涉及公众满意度、应达到的支出效率等指标，可通过公众评判的方式建立标准取值基础。如评价财政出资建立一所中学的支出效益，可通过向学生、教师和家长发放问卷的方式，取得包括应达到的教学设备利用率、师生比、升学率等标准。三是横向比较值。综合比较国内外已实施的某类项目所达到的标准基础上，建立标准值。通过横向比较建立标准值必须有大量的项目调查作支撑，同时需要作大量的分析工作。

（2）定量标准所适用的取值基础。定量标准的取值基础是各种各样的数据库，运用现代数理统计方法，通过数据库取得平均值，同时综合分析影响该项标准的主要因子，运用一定的测算模型，对平均值作适当调整。根据定量标准的内容，有以下取值基础：一是财务指标平均值。通过统计汇总各类各项经费支出的财务决算报告，建立财务指标数据库，取得各项财务指标的平均值。二是技术指标平均值。对于某项支出应该达到的技术指标水平，可通过运用各类行业标准，并结合其他项目实际达到的标准，计算标准值。三是社会经济指标平均值。对于不属于财务、技术的指标，统称为社会指标。对于某项支出应达到的社会经济标准，如因某项资金的运用而增进的就业水平、居民收入的改进水平等，可通过统计调查等方面，充分运用现有统计资源，来建立社会经济指标的标准。

三、评价标准的难点问题

在研究中我们发现，财政支出绩效评价指标设置是一个十分复杂而庞大的系统工程，其中一些问题如果不及时加以研究解决，则会影响整个评价标准的设置工作进展，以及评价标准的客观性和可行性。

（1）缺乏评价标准测定所依赖的系统数据。恩施实践中运用的标准主要是经验值，这些经验值得到了当地的普遍认同，因而不失为好的标准；世行的模式中注重逻辑性，而并不强调标准值；但是，对于我们设想的评价体系，则必须有标准值作支撑，才能使整套体系具有可操作性，这就要求每一类支出指标都要建立标准值。为保证标准值的客观性，某一类型标准的制定需要依据大量同行业、同地区、同性质项目的数据资料，而目前基础数据库的缺乏，使标准的测算和加工存在很大的困难。

（2）如何解决评价标准的层次性问题。从实际情况看，有些评价标准可以依据统计手段，通过全国性或区域性的测算比较得出通用的评价标准。但还有不少标准，由于受经济发展水平差异、区域自然条件差异等因素的影响，则无法进行统一测算和比较，只能依据标准测定的有关原则，进行个别测算。因此，在评价过程中如何解决评价标准的层次性问题，如何用科学合理的方法消除区域特征，以求得科学的标准值，将对评价结果的客观、公正产生至关重要的影响。

（3）评价标准与部门标准的衔接问题。从目前掌握的情况看，一般而言对每一类型的项目而言，国家、省、地市都制定有相应的项目执行标准，这些标准也基本涵括了经济效益、社会效益等方面的内容。因此目前我们确定的是，在同一性质、同一领域的评价活动中，我们是否可以借鉴现行的国家、地方项目执行标准？但不管借鉴与否，我们都会面临一个两难问题，即：如果完全接受部门和地区现有标准，则从财政管理角度而言，财政支出绩效评价的客观性、权威性会受到影响，也就不能实现财政支出绩效评价的财政监督功能；而如果不与部门和地区现有标准进行衔接，则会出现同一指标、同一领域有两套标准体系，使财政部门评价结果与各部门、各地区自我评价结果无法进行等量比较，最终有可能会影响财政支出绩效评价体系在部门、地区的推广。

（4）标准值制定中的社会效益量化问题。财政支出项目多数以追求社会效益为主。如果仅以定性指标或定性描述来评价财政支出的社会效益，会产生不同财政支出的不可比性，一定程度上影响评价体系广泛运用。但从国外经验看，每一个社会效益指标量化为经济效益指标都是一个难度很大的课题，更何况我们的体系要涉及很多的社会效益指标。

因此，目前在全国范围内建立评价标准体系难度大，只能在一个小范围尝试建立评价标准体系，对小范围的财政支出效益进行评价仍遇到评价标准的设置问题。目前，在实际工作中，我们仍通过各项具体财政的纵向、横向比较来判断其效益的高低。