财政支出绩效评价原理

第一节　财政支出绩效评价原理

一、相关概念

1.绩效

绩效，单纯从语言学的角度来看，绩效包含有成绩和效益的意思。用在经济管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果和成效；用在人力资源管理方面，是指主体行为或者结果中的投入产出比；用在公共部门中来衡量政府活动的效果，则是一个包含多元目标在内的概念。财政绩效则反映了公共资金投入与提供的公共服务数量、质量、效果以及影响之间的关系。

2.绩效评价

根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

3.绩效目标

绩效目标是被评价对象计划在一定期限内达到的产出和效果。

4.绩效评价指标

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。

二、绩效评价的基本理论渊源

1.组织战略管理理论

战略管理（Strategicmanagement）是指对一个企业或组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配作出的决策和管理艺术。公共部门战略管理是全球化、信息化和知识经济时代发展特别是当代政府改革运动的产物，是由传统公共行政范式向公共管理范式转变的一种管理思想，是围绕公共部门的公共价值及实现路径而建立的根本性管理体系。

财政绩效绩效评价是财政战略管理和部门（单位）战略管理的结合点，其发源于部门（单位）实现公共价值的需要，回答公共部门的战略目标是什么，是否属于公共价值范畴，是否需要公共财政的支持，需要多少支持，以及实现的路径等。

2.新公共管理理论

新公共管理（newpublicmanagement，NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。其核心思想一是借鉴企业管理的经验，通过引入竞争和评价机制来提高公共部门的管理效率和效益；二是重视公共服务的产出，注重结果导向；三是重视顾客利益，关注顾客意识，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，以顾客满意为管理导向，倡导管理层级的减少和扁平化管理。

正是基于这些思想，财政绩效评价从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评价的依据等。

3.制度经济学理论

制度经济学（InstitutionalEconomics）是西方非主流经济学流派的代表之一，19世纪末20世纪初，在美国以T·凡勃伦、J·R·康芒斯、W·C·米切尔等为代表，形成了制度经济学派别。尽管制度学派并不是一个严格的、内部观点统一的经济学派别，但制度学派的经济学家们，强调非市场因素特别是制度因素是影响社会经济生活的主要因素。因此，他们以制度作为视角，研究“制度”和分析“制度因素”在社会经济发展中的作用，从另外一个视角重新认识和分析了社会发展的机制。

财政支出绩效评价关注的重点正是政府意志和公共价值问题，某种意义上说，正是回答政府的效用问题，所关注的不仅仅是人与物的关系，更关注的是每个社会人，通过探讨制度制定和变迁过程中人的价值如何得到尊重和保护，也回应了亚当·斯密《道德情操论》中分析了人与人之间关系的微妙和不确定性，这正是公共管理所应聚焦的核心问题，即如何满足不同人群的公共需求。

4.公共财政理论

公共财政的逻辑起点是“市场失效”，这也是政府存在的依据和理由，是市场经济发展到一定阶段后，随着宪政政治发展，公民的自由、平等、财产权等成为法治的主要内容。公民须向国家纳税，并且遵循统一的原则，同时公民对财政有监督权。这样就从经济上规定了公民的平等身份，这也是对公共财政的规约。公共财政是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。民主性、法制性和公共性成为公共财政的本质特征。

20世纪70年代，当人们围绕着凯恩斯理论无休止争议时，以詹姆斯·麦吉尔·布坎南和戈登·图洛克为首的一批经济学家在财政学的一个重要领域中取得了重大的理论进展。他们将财政作为公共部门经济，并从市场失灵理论角度，集中研究公共物品问题，从竞争性和排他性角度分析了公共物品的生产及提供的过程，以及国家的组织和机构。

美国著名财政专家理查德·马斯格雷夫在其经典著作《公共财政理论》中把政府的经济作用或财政的职能分为三种:稳定经济（维护充分就业条件下的经济）、收入分配、（资源）再配置。

因此，财政支出绩效评价，必然属于公共财政框架下的管理思想，从公共品提供、生产以及满足程度来考察政府和财政职能的实现情况。

三、绩效评价的原则与程序

1.绩效评价的原则

绩效评价应当遵循以下基本原则:

（1）科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学性的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。

（2）公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督。

（3）分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、各预算部门根据评价对象的特点分类组织实施。

（4）绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应当清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

2.绩效评价程序

一般来说，委托给第三方机构进行绩效评价项目应遵循以下程序:

（1）评价组织者选定被评价对象，并向其发出进行绩效评价通知书（也可在选定第三方评价机构后发出）。

（2）评价组织者应根据具体项目的评价目的、评价范围和内容，编制评价任务计划，明确评价的具体要求，确定对评价机构资质、能力和经验等方面的要求。

（3）根据政府采购的相关规定，结合第四条的选聘原则，合理选聘评价机构。

（4）评价组织者选定评价机构后，应根据相关规定（如政府采购规定的具体要求等）与其签订委托协议，明确双方的权利和义务。

（5）评价组织者召开“项目沟通会”，或通过其他形式提供相关信息，让评价实施机构了解被评价对象，并与被评价对象建立联络渠道。

（6）评价实施机构组成评价小组，开展前期调研，设计评价工作方案。

（7）评价组织者审核或组织评审。

（8）评价机构实施评价，撰写评价报告初稿，征询被评价对象意见后提交评价组织者。

（9）评价组织者审核或组织评审，评价实施机构根据审核意见修改后定稿。