财政支出绩效评价的指标和评价标准

第二节　财政支出绩效评价的指标和评价标准

绩效评价一般应根据被评价对象设计评价方案，方案应包括评价指标体系、数据来源、评价标准等内容。根据方案开展资料和相关数据的收集，通过分析后对财政支出的绩效给出全面、客观的评价。

一、评价指标设计

1.绩效评价指标的设计原则

（1）相关性原则。绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度；

（2）重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标；

（3）可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较；

（4）系统性原则。绩效评价指标的设定应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等；

（5）经济性原则。绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

2.指标体系

指标体系包括项目决策类指标体系、项目管理指标体系、项目绩效类指标体系三个方面。

（1）项目决策类指标体系重点应考察项目与部门的战略目标、事业发展规划及部门职能的适应性，项目立项依据的充分性和绩效目标的合理性，主要回答项目是否应该立项，是否该投入财政资金。

（2）项目管理指标体系重点考察项目的投入管理、财务管理和项目实施，从项目活动过程管理的角度考察项目的实施是否符合相关规定、相关措施是否完善并执行到位。管理完善的项目活动是保证项目产出和效果的前提。

（3）项目绩效指标体系主要考察项目的产出、效果和影响。它是项目绩效评价的核心。首先，通过项目活动必须提供预期的产品和服务。其次，项目的产出必须要解决设立项目时期望解决的问题，使得项目对象得到某种程度的改善，得到项目利益相关者的认可。再次，项目的实施从长远看是为了履行部门职能和服务部门的中长期发展规划，因而，应从长期影响的层面考察项目对部门带来的变化。

3.指标体系设计的逻辑分析法

当前，国际国内财政绩效评价指标设计通行的是选择逻辑分析法，即设定条件与各种可能产生的结果相关性分析，来寻求事物之间的内在联系，并借以找出公共资金投入与产出效果之间内在联系的绩效分析方法。逻辑分析法是西方政府绩效评价的重要手段和方法，主要是用来分析一个项目的投入、过程以及期望结果之间关系的系统方式。根据W.K.KELLOGGFOUNDATION2004年的研究，逻辑分析法的结构如图2-3-1所示，共有五个部分。

图2-3-1

4.评价指标选择指向

（1）反映成本—效益的指标

对财政支出所确定的目标，以其产生的效益与付出的成本进行比较，分析判断支出绩效。主要适用于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目。一般来说，这类指标多用于产出的效率性指标，如利润率、收益率等。

（2）反映目标预定与实施效果比较的指标

通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成（或未完成）目标的因素，从而评价财政支出绩效。如预算控制率、项目完成合格率、财政乘数、计划完成率等。此类指标多数属于投入指标和效益类指标。

（3）反映摊提计算的指标

研究某项支出通过年度盈余得以回收的时限，即计算投资回收期或投资风险。摊提时间越短，风险越小。此类指标多属于投入类指标，如固定资产折旧率、大修基金比例等。

（4）反映最低成本的指标

无法取得有关项目的预期收益时，分析比较项目的投入，费用或成本最低即为最优。此类指标也多属于投入类指标，如成本节约率。

（5）反映因素分析的指标

通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素，综合分析评价的方法。此类多属于效益类指标，如万元投入科研成果数、单位资产收益率等。

（6）反映历史动态比较的指标

将历史上各时期的公共支出按一定原则和类别分类排列，分析比较，确定公共支出效率变化的情况。此类指标可以作为效益类指标，也可以是发展能力类指标如增长率、变动率等。

（7）反映横向比较的指标

将相同或近似的支出项目通过比较其在不同地区间的实施执行情况来分析判断支出的绩效。此类指标多数也属于效益类指标，如基尼系数、公平指数等。

（8）反映满意度（率）的指标

通过问卷获得，具体考察资金使用方的利益相关者对资金使用、管理、业绩状况等满意情况，可以考察总体满意的程度（满意度），或者考察满意的分布情况（满意率）。

5.指标的数据来源

指标设立的同时应考虑指标的数据来源，可能的指标数据来源包括统计数据，项目实施监测数据，国家、地方政府相关部门的报告、总结，专业部门监测数据，社会调查获得的数据等。指标必须有可信的数据来源才可以使用，否则再好的指标也没有实际意义。另外，部分重要指标的数据应来源于多种途径，以达到相互印证的目的。

6.指标权重

权重是一个相对的概念，是针对某一指标而言。某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。权重表示在评价过程中，对被评价对象不同侧面的重要程度的定量分配，以区别对待各评价因子在总体评价中的作用。事实上，没有重点的评价也不是客观的评价。

确定权重的方法一般有两种:一是专家调查法；二是层次分析法。

（1）专家调查法（Delphi）的一般步骤

①选定专家，给出赋权要求，且保证权数归一化；

②由各位专家对各项指标进行打分，即给指标赋权；

③汇总各专家的赋权结果，并将结果反馈给各位专家；

④专家参考反馈意见修改其初次赋权结果；

⑤重复“反馈”与“修改”，直到达到符合要求的精度；

⑥以各位专家最终赋权值的平均作为组合权重结果。

（2）层次分析法的一般步骤

①建构指标体系的递阶层次结构；

②建立总目标层元素A与下层元素B₁，B₂，…，B_n的两两判断矩阵，由专家判断矩阵赋值（一般采用1～9比率标度法）；

③计算层次因素单排序值；

④一致性检验；

⑤建立B层各元素与其下层元素C之间的两两判断矩阵，并完成3、4步骤（如果C还有下层元素，则按照上述方法继续）；

⑥层次总排序，计算各层指标的组合权重；

⑦层次总排序的一致性检验。

二、评价标准

绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。对于评价指标而言，需要通过评价标准来回答评价指标的状况和优劣程度。

1.评价标准确定原则

（1）体现绩效评价的思想

评价的标准是为了认定各指标达成目标的程度，因此，标准就是绩效的反应。标准制定本身就是绩效衡量的尺度。

（2）政策导向

绩效评价是建立在数据基础上的客观评价，由于我国的绩效评价尚处于起步阶段，很多技术性难题都没有解决好，因此，开始评价的价值选择中必须兼顾政府建设和改革的需要，体现了民心所向，特别是要为一些重要政策的研究和制定提供支持。

（3）体现公共财政特点

评价标准体现的是一定财政投入下的公共服务的数量和品质，而公共财政的公平性集中体现在基本公共服务均等化，这是评价标准制定的重要依据。标准的制定和使用要有利于引导公共财政的趋向公平。

2.评价标准具体参照

（1）计划标准

计划标准是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。此标准是项目申请时就设立的，因此，标准明确了，可以用业绩值直接与此相比较来进行评价。

（2）行业标准

行业标准是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。国家在不同时期根据行业发展的特征会制定不同行业的发展状况和指数等数据，这些都可以作为行业评价的重要标准来源。如高校评估中的生均占地面积、生均校舍面积等，就是行业标准。

（3）历史标准

历史是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。由于缺乏国际和国内标准，对于一个行业或项目进行评价时，可以考虑以历史的数据作为参照来制定评价标准。

（4）经验标准

根据评价需要，可以自行商议有关经验性标准作为评价的依据，或者利用现有数据，采取一定的数学方法或模型建立标准。

当前标准研制是一个难题，需要通过横向、纵向以及历史数据进行综合分析予以确定，但是由于数据收集和统计方面的困难，标准研制更多仍需要通过专家的经验予以确认。