中国财政支出绩效评价体系的构架设计

一、设计构架的基本原则

财政支出绩效评价是衡量目标实现程度的基本依据，支出评价是财政管理的重要组成部分，是以财政预算管理目标为核心而进行的追踪问题服务。财政支出评价要以财政资金流向为出发点，按照财政资金流转过程来确定评价对象和设置评价指标。由于财政资金在不同环节的使用对象、目标、标准不同，决定了财政支出评价必须建立不同层次、不同类型的指标体系。财政支出绩效评价标准是对财政支出行为进行分析判断的准绳，与评价指标一起构成了整个评价体系的核心内容。通过评价标准的设定，可以统一的度量衡对财政支出行为的经济性、效率性和有效性进行客观、公正和准确评价，并能揭示财政支出在相关领域、行业所起的作用和影响。

由于评价标准直接关系到财政支出绩效评价的合理性和科学性，关系到财政支出绩效评价体系的权威性，因此，在评价指标的设置上既要充分体现经济性、效率性和有效性，又要从中国实际出发。

（1）经济性、效率性和有效性兼顾的原则。这是被许多西方国家几十年工作实践所证实的财政支出绩效评价得以进行的最适原则，笔者认为，应坚持以这一原则为重要依据来设置中国财政支出绩效评价的指标，使中国的财政支出绩效评价工作一开始就有一个正确的方向和很高的起点。中国财政支出范围很广，支出目的各不相同，所要达成的经济和社会目标也就不同。但无论哪种类型的支出，都要实现经济性、效率性和有效性的统一，否则就不是一个科学、合理、公平的支出行为。因此，在进行评价标准体系的设计时，不能仅重视经济性指标标准，而忽视效率性和有效性标准的设置；或者仅仅偏重财务指标，而忽视一些非财务标准的设置。总之，在整个财政支出绩效评价标准的制定过程中要始终贯彻经济性、效率性和有效性标准并重的原则。

（2）指标的针对性与兼容性相结合的原则。评价指标的设置是我们对财政支出管理关注重点的直接体现。为此，无论是设置还是选取都必须选择具有较强针对性的指标，但从对财政支出绩效评价的总体状况来看，又要考虑到指标的兼容性，也就是在共性指标与个性指标之间做好衔接。

（3）定量指标与定性指标设置相结合的原则。这一原则在中国几年来的企业绩效评价工作中也已经取得了验证，将其应用到中国财政支出指标设置中，不但可以使评价结果更加客观、合理、准确，也更能够反映中国财政资金支出、使用过程中的各种实际情况。在实际评价过程中，项目的执行结果有的是可以直接用定量化的标准来进行衡量的，如经济效益状况；而有的则不能用定量标准进行衡量，如公众对项目实施的满意度等。此外，单纯使用定量标准或定性标准进行财政支出行为的评价，都会影响评价结果的公平、公正性。如一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的项目由于投资数额巨大，投资时间和运行周期较长，效益的发挥具有明显的滞后性；还有一些项目的直接经济效益不明显，但外溢效益即社会和生态效益又比较明显。如果仅仅用定量标准来进行评价，则会使评价结果不能准确反映项目运行的真实情况，评价结果也就失去了客观、公正性。为此，在制定评价标准时，一定要实现定量标准与定性标准的有机结合。

（4）评价工作需要与可操作性相结合的原则。开展一项评价工作，指标设置越细，评价结果越趋于合理，但由于受各种主、客观因素制约，如有些数据无法取得，有些受时间限制无法完成等，所以设置具体评价指标以及选取指标的数量还要考虑现实性及可操作性。

（5）指标设置的适应性。财政支出评价的设置必须遵从政府的宏观性方案以及部门既定的工作目标，一个单独的评价指标应该直接与具体目标的实现联系起来，而通常每个工作目标也应该有一些相应的评价指标。

（6）评价指标必须是多个方面和多个层次的指标体系。综合表现财政效益的因素是多元的，财政效益的分析评价不仅包括对财政资金的支出绩效评价，还应该对财政资金规模、财政预算管理水平以及财政收支活动和经济发展水平的适度关系等方面的评价。所以说，评价财政效益指标应是多个方面和多个层次的指标体系。

（7）评价指标应该是可综合的。由于多个评价指标分别反映评价对象的不同方面，彼此间往往是将异量的指标进行标准化以达到可综合的结果。

（8）最终要对评价对象做出一个整体性评价，用一个总指标来分析说明被评价对象的综合效益水平，并且和其他评价指标相互补充和说明。财政支出效益公平性原则是评价标准设定时必须遵循的基本原则。无论是标准的分类确定、标准测算样本与数据的选取，以及对标准可行性、科学性的测试，都要在客观、公平、公正的基础上进行，以确保评价结果的公平、准确。

（9）统一标准与专门标准相结合的原则。统一标准是针对不同行业、不同类型财政支出资金使用和运行状况所制定的共同、统一的标准，用以对不同行业、不同类型财政支出使用、投资效率和实施效果进行整体评价和横向对比分析。而专门标准则是统一标准下的二级或三级标准，是针对不同行业、不同类型中不同项目特点而制定的标准体系，是对统一标准的补充，并能使评价更接近评价对象的运行本质。为此，在标准设定研究时，既要考虑对财政支出的整体评价需要，也要考虑不同类型、不同项目的评价特点。

二、设计构架的指标选取

支出评价指标的设置与选取应当充分考虑到一个支出项目或财政资金使用与管理部门的具体目标设定与环境等综合因素，将世界银行支出评价以及中国部分地区、部门对财政支出评价指标的设置与选取方法结合起来，建立一种评价指标设置与选取的动态机制，即在建立一个能够涵盖全部财政支出评价的“支出评价指标库”的基础上，结合经济和社会发展实际，定期对指标库进行增补或删减；在具体评价工作中，针对财政支出的不同目标，按照财政支出具体设定的目标、评价工作的要求和确定指标的原则，从“支出评价指标库”中选取一定比例的指标，如不能满足评价工作要求，还可以结合具体工作临时设置一些补充指标。在设置和选取指标时应充分考虑以下主要因素：

（1）指标的作用因素。包括评价的目的、财政资金支出的目标、指标设置的目的、是否是规范性指标及具有一定标准等。

（2）指标的类型因素。包括直接指标和间接指标、定量指标和定性指标、共性指标和个性指标等。

（3）指标的确定因素。包括指标的合理性、全面性、可度量性和可证实性、独立性或关联性等。

（4）指标的层次因素。包括财政支出的投入与产出、国家宏观目标与项目微观指标、财政资金使用管理级次等。

由于财政支出的繁杂性和组织实施支出行为主体的多层次性，支出绩效评价指标的设置和选取应考虑支出类型和财政资金使用管理部门的具体情况，对不同支出类型和不同使用管理部门的评价所依据的指标体系应有所差别。在中国财政支出类别众多，且分类的依据也各不相同。针对财政资金管理的主体分为部门、单位和项目，因此，可以将评价指标分为部门绩效评价指标、单位绩效评价指标和项目绩效评价指标；针对财政支出类型的不同，可以设置通用指标、专用指标和补充指标。

为了开展绩效评价工作的需要，需建立一个能够涵盖全部财政支出分类的“指标库”，在具体的评价工作中，根据不同的评价对象，从指标库中选取不同层次不同分类的指标。

（一）项目支出绩效评价指标体系

项目支出绩效评价指标体系可分为三个层次：第一层次由投入维度、过度维度、产出维度和效果维度构成；第二层次由项目的基本指标构成；第三层次为指标要素。

图6-1　项目支出绩效评价指标体系（一二层次）

图6-2　指标要素

第一个层次中评价维度涉及投入、过程、产出、效果；第二个层次基本指标是反映财政支出项目绩效评价的基础性指标；第三个层次指标要素则是对基本指标的进一步说明，是最基础、最具体的指标。

1．投入维度中资金筹措指标

该指标是评价项目立项计划资金（包括财政资金、配套资金及自筹资金）的实际筹措能力。它由以下3个指标要素构成：

（1）财政资金到位率，该指标要素主要是评价财政资金的到位情况。计算公式：

财政资金到位率＝实际到位财政资金/计划到位财政资金×100%

（2）配套资金到位率，评价项目单位对资金的配套能力和筹措能力。计算公式：

配套资金到位率＝实际到位配套资金/计划到位配套资金×100%

（3）财政投入乘数，在国民经济核算中，乘数通常是指消费、投资等经济要素对GDP的拉动效应。该指标主要用以反映项目每单位财政资金投入所拉动的其他各种配套资金的投入情况。

财政投入乘数＝财政投入后带动其他资金投入总额/财政投入总额×100%

2．过程维度中投资效用指标

主要评价项目管理过程中对于资金管理的规范性、有效性和预算执行情况。

（1）财政资金管理的规范性，主要是定性评价项目资金管理制度的制定是否合理，执行是否有效，是否符合国家有关部门的规定。可用资金违规率进行评价，计算公式为：

资金违规率＝资金违规额/项目实际总投资×100%

（2）资金管理有效性，主要是评价资金的使用效率。可从总投资到位的均衡情况、设备投资使用的有效性、固定资产转化率等几方面来评价。

（3）项目预算执行情况，主要评价项目资金的预算完成情况。可用实际投资超概率进行评价，计算公式：

实际投资超概率＝实际投资超概额/项目批准概算投资额×100%

3．产出维度下的建设能力指标

下设2个指标要素：实施内容完成量及形成规模。产出维度下的营运能力指标，下设3个指标要素：营运状况、项目配套及达产情况。

（1）营运状况主要评价的内容包括项目的盈利能力、财务营运状况等。常用的评价指标有：财务净现值、财务内部收益率、投资利税率、投资回收期、经营项目单位收入贡献率等。

（2）项目配套，主要评价项目完成后的配套能力及相关配套设施的完备程度，一般与计划情况进行比较，以评价其偏差程度。

（3）达成情况主要评价项目完成后，实际达成能力与计划值的偏差程度。

4．效果维度下的效益指标

（1）经济效益指标。包括直接经济效益和间接经济效益。前者指由于投资兴建某项目而直接从该项目得到的利益或好处；后者指由于投资兴建某项目而从该项目得到的除直接经济利益外的、主要有项目功能引发的其他经济利益。

（2）环境效益指标，包括环境影响指标及自然环境资源使用指标。前者主要评价项目实施及营运对环境所产生的积极或消极影响，并与项目实施前或运用前的环境相比较，评价其对环境的影响程度。自然资源使用指标可以根据各类项目的具体情况，设置不同对自然资源占用和保护的评价指标。

（3）社会效益指标，包括3个指标要素：劳动就业效益、利益相关群体评价和可持续影响。劳动就业效益，评价项目投资带来的扩大就业的效果。利益相关群体评价主要针对项目利益群体而设计，评价对这一群体的经济、文化、生活、环境等方面的影响。可持续影响，评价项目实施后，对人、自然、社会等方面的可持续影响，并与立项所预测的可持续发展目标或项目实施前相比，评价其影响程度。

（二）单位财政支出绩效评价体系指标

单位财政支出绩效评价指标反映财政资金使用单位运用财政资金的经济性、效率性和有效性状况。单位财政绩效评价侧重于对单位预算执行、事业发展、资源利用、发展潜力等方面的评价。因此，在实际操作中，可重点围绕这几个方面确定具体的评价指标。

（1）预算完成指标。该类指标是反映单位预算编制和执行的效率性和有效性方面的指标。

（2）事业发展指标。是指主管部门根据产业规划或政策，对单位制定的年度或中长期发展目标完成情况进行评价的指标。

（3）资源利用指标。是指财政资金、人力、物力等资源利用的数量和质量成果的指标。

（4）发展潜力指标。是指单位经费增长、事业发展目标增长情况的指标。

另外，单位绩效评价指标也应该包括重点项目完成情况指标，该类指标是单位评价的补充指标。重点关注项目的完成率、完成进度和使用效果，具体指标选取参考项目支出绩效评价指标体系。

（三）部门财政支出绩效评价体系指标

部门财政支出绩效评价侧重于对财政资源配置的效果和部门自身工作业绩的评价。因此，在实际存在中，可重点围绕这两个方面确定具体的评价指标。

对财政资源配置效果的评价。该类评价指标主要包括总量效益指标，如当前公共产品总额占当期该类别财政支出总额的比例：结构效益指标，如部门该类支出总额占当期财政总支出的比例，事业费用支出与基建支出的比例等；财政资源利用效率指标，如财政资金利用的数量和质量成果，人力、物力、财力的利用效率等。

对自身工作业绩的评价。包括对政府部门和其他承担公共职能的部门年初制定计划目标的执行情况和取得成绩与社会影响效果进行评价。可以通过执行结果与预定计划目标的对比，来评价部门的年度工作绩效，评价部门预算编制和执行的效率性和有效性，同时反映财政资金投入情况、预算管理水平和资金使用效果。该类指标主要包括部门预算完成指标；部门效益指标，如政策目标完成率、履行职能的标准成本率等；定性指标，如提供公共服务的效率、公共服务产生的社会效应程度、公共服务对生活质量的提升度、社会管理执法力度、社会公众形象、对人口结构和人口流动的影响、对社会稳定的贡献、对社会医疗卫生条件的改善程度，对社会保障制度的推动力等。

具体对某一部门的评价指标还应结合部门财政支出的不同性质和内容设置相应的个性指标，按照部门的分类，设置不同类别的部门支出绩效评价专用指标。在实际操作中，应注重考虑相关财政投入的努力程度、进步程度、资源配置的合理性以及财政资金的利用效率，包括人力、物力和财力的利用率。

（四）财政支出综合绩效评价指标体系

财政支出综合绩效评价侧重于宏观经济状况的分析，反映财政资源配置的合理性和效率性，主要是对预算收支适度水平、财政收支结构、预算管理水平、预算目标的完成情况的评价。主要包括以下四类指标：

（1）总量效益指标。是指财政对经济的拉动效应及财力水平指标。

（2）结构效益指标。是指反映预算支出结构适度水平的指标，如行政管理支出、农业支出、教育支出、社保支出分别占财政总支出的比例。

（3）社会效益指标。是指财政支出对社会就业环境，城乡协调发展、整体教育程度和文化水平、综合科技实力的影响指标。如财政支出就业变动系数、财政支出人文发展指数弹性系数、财政支出环保效益、财政支出城市绿化效益等。

（4）财政管理指标。是指用于衡量财政体制、预算管理改革、政府采购、国库集中支付、财政监督、财政风险等实际效果的指标。

三、设计构架的指标确定

（一）财政支出规模效益指标

（1）反映财政资金规模水平的指标。财政收入总量和财政支出总量，这两项指标反映某个地区某个时期拥有和支配的财政资金规模水平。一般来说，较大规模水平的财政资金收支总量可以反映出某地区较高的经济发展水平以及财政对该地区较强的经济调控能力，从绝对力量方面表现出地区的财政绩效水平。

（2）反映财政收支发展状况的指标；财政收入平均增长速度、财政支出平均增长速度。不同地区、不同阶段财政收支增长速度及增幅有所不同，考察一段时期内财政收支平均增速。一般来说，财政的均衡快速增长反映了各地财政收支的良好发展状况，从动态上表现某个地区财政的绩效水平。

（3）反映财政资金适度水平的指标。财政总收入占GDP的比重、人均财政收入（财政总收入/总人口）和人均财政支出（财政总支出/总人口）。财政收支规模的大小，必须和本地区经济发展水平相适应，一定经济总量中过高的财政收入和支出分配比例都会影响经济的正常发展，反过来又会制约财政的健康稳定发展。同时，一定时间的人均财政收入和支出也应该保持一定的适度水平，财政绝对规模水平高但人均相对水平低，也不能反映较高的财政绩效水平。

（4）反映财政资金自给能力的指标。财政资金自给率（地方级财政一般预算收入/地方级财政一般预算支出）。根据现行中国《预算法》的规定，地方政府财政应力求保持收支平衡，但有些地区财政的收入不足以保障本级政府的支出，需靠上级财政的转移支付或举债来维持平衡。因此，财政资金自给率的高低可以从财政自我保障能力方面反映本地区财政绩效水平。

（5）反映预算管理水平的指标。财政收入预算执行情况和财政支出预算执行情况。财政预算的完成情况综合反映了财政资金的管理水平、预算执行情况。根据现行中国《预算法》的规定，地方政府财政应力求保持收支平衡，避免出现财政赤字。对各地区现阶段财政预算管理水平进行评价时，实际收入完成预算的比例高，表明收入预算执行结果较为理想；实际支出超出预算的比例大，表明支出预算执行情况相对较差。

（二）财政支出配置效益指标

教育支出、科研支出、社会保障支出、行政管理支出等各项支出分别占财政支出总量的比重。财政支出的最终结构情况直接反映出财政资金的支出效果，是衡量财政资金综合绩效水平的重要方面。按照公共财政支出的要求，财政应逐步加大对教育、科技和社会保障等方面的支持力度，所以，如果某个地区的上述指标反映的数额越大，则表明该地区的财政支出结构绩效较优；反之，财政支出结构绩效欠优。

行政管理费开支是维护国家政权存在和运作的服务性支出，当某个水平（临界值）的行政管理费足以维持提供必要的数量和质量服务时，超过这个水平就成为一种多余和浪费，甚至产生效益负值。随着经济发展水平的提高，行政管理费的支出比重应该呈相对下降趋势，超过了经济（GDP）增长水平则被认为是不合理和不正常的。因此，该指标提供了判断财政支出结构绩效优劣的重要逆向尺度。

（三）五大类公共管理事业的评价指标

1．公共安全事业评价指标

这里我们选取国防事业为例，国防事业费是一种军事支出，似乎不能讲求财政经济效果。其实不然，国防消费是为了保卫国家安全而用于军事防务以及和军事有关的一切耗费，它包括两大方面的消费：一方面是军需品生产的耗费有着共同性，即生产也要耗费一定的物化劳动和活劳动，也生产出一定的具有使用价值的产品。在可耗费的劳动总量既定的条件下，生产一个单位的产品，所耗费的劳动量越少，则可以生产出的产品就越多。或者，在产品产量一定的条件下，就可以节省出劳动，用于其他方面的生产。因此，军需品生产的过程中，讲求费用的节约，讲求财政支出效果是完全必要的。当然，生产中的费用消耗，又与民用产品生产中的消耗有所不同，军需品生产耗费的结果，旨在能够满足国家军事活动的需要，是为了在平时增强国家防卫能力，在战时为战斗胜利创造物质基础。这种为了国家安全和战争胜利的需要而生产的产品，只要是必需的，就应当不计耗费的生产出来，对此毋庸置疑。因为，保障国家安全和战斗胜利，是军事消耗的最大效果；没有国家的安全，一切经济建设都将没有保障；没有战斗的胜利，一切军事耗费都将前功尽弃。但是，这不能成为否定军事生产讲求财政效果的理由。在一定时期内，国家财政能供给国防生产的财力总是有限的，合理而有效地运用这有限的财力，生产出更多更好的军需品，就可以向军队和国防工程提供更多更好的技术装备，达到国家安全方面的最佳状态。如果不讲求效果，浪费很大，就会降低军需品的产量和技术质量，从而削弱军队和国防工程需要的满足程度，也会降低国防安全保障程度。所以，讲求军费消耗的效果，与充分保障国防安全和战斗胜利不但不矛盾，相反是完全一致的，是增强国家防卫力量、保障战斗胜利的重要手段。

军队活动的消耗，同样也要讲求效果。军队是执行政治任务的武装集团，它的功能在于保卫国家安全，必要时进行战斗并取得胜利。军队活动的消耗，是一种特殊的消耗，是非生产性的消费，似乎无财政经济效果可言，事实并非如此。第一，在军队活动中讲求费用消耗的效果，不仅可以充分发挥每一元钱军费的作用，收到少花钱多办事、充裕军事活动经费的效果，还可以通过讲求效果，实现完成同样的军事活动而节约消耗，从而可以把节省下来的经费，用于经济建设事业，壮大国民经济实力，反过来为充实军事消费提供更强大的物质后盾。因此，讲求军队活动的费用消耗效果，对加强国防现代化进程，增强国家防卫能力，是完全必要的。第二，讲求军事活动消费效果，就意味着要把军费在各个需要方面合理分配，使执行国防任务的各个军事部门、诸军兵种达到最优比例，这对保障军队的作战能力是十分必要的。最后，军队活动是军事问题，但军力也是经济力的表现。军力要靠经济力来维持，即军力本身也是一个经济力的问题，在客观上也就存在军事成果与经济力耗费之间的比较问题。

综上所述，国防事业费支出中，存在两个方面的财力使用效果问题：一是军队活动或军事活动要讲求以最少的财力耗费，取得最大的军事成果；另一是军事经济工作，或称军事生产性活动，如军工生产等，要讲求用尽可能少的劳动占用和劳动消耗，取得尽可能多的高质量的军需品。这里只就前一效果进行讨论，而后一效果从根本上说，是和生产经营性的经济效果讨论的内容一致的。

军队活动的军费支出效果，虽然也可以用费用与效用比较的方法来概括，但因其受军事活动特性的制约而具有许多与众不同之处。尤其军队作为一个庞大复杂的武装系统，从财政角度看，是一个庞大而复杂的消耗系统，因此，军队活动包括军事武装活动和经济活动双重性质，受经济规律和军事规律双重制约。这一特点决定了军费的使用效果，不同于财政其他支出的效果，它必然在表现形式和具体评价上，具有军事特征。首先，在消费所取得成果的表现形式上，平时则体现为形成和储备作战能力的质量与数量。自古以来，都是“养兵千日，用兵一时”。军队的效用就在于“千日”聚集，用于“一时”。若无平时军力储备，就是军费支出的效果，在战时军费支出的成果，则表现为保卫国家安全时战斗失利。所以，军事活动的财力耗费成果，都是一种无形的劳务，不能用价值或实物量指标来计量。其次，在军费消耗形式上，表现为作战能力储备，包括战斗人员的育成、武器装备的供给及战斗中作战物资的耗费，它不仅不生产任何物质产品，还要不断消耗物质产品和活劳动。尤其战时，除物质产品和活劳动的耗费外，劳动力的耗费还表现为流血牺牲，参战人员生命的耗费，是劳动和劳动力同时消耗，这更是无法用价值或实物量指标来计量的。军事费用消耗和成果的这些特点，决定着军事支出效果的具体表现形式的特点。军事活动在平时既然是作战能力的储备，原则上讲，军费支出效果就应该表现为军费消耗量与战斗力之比较。战斗力虽然表现为多方面的内容，但归根结底是通过具有一定战斗技能和作战器械装备起来的人，即武装起来的战斗员体现出来。具体可以通过如下一些指标进行评价：

（1）费用量与形成并储备的战斗力（战斗员）量相比较。

这里的费用量是指培养和储备具有一定战斗技能的战斗劳动力所发生的耗费。费用量与战斗力量比较，前者越省则表明效果越大，但后者却不能是越多效果越好。因为，和平时期如果储备战斗力过多，不仅会过多损失生产性劳动力，而且还要过多消耗国民收入，这会削弱国家经济建设的实力，到头来不利于军力的充实和国防现代化。当然，也不是储备越少越好，而是要适当。所以，平时战斗能力的储备，只能是在客观的最高限量与最低限量之间，维持一个最合理的水平，才能保证国防现代化和作战能力储备量的最优化。平时作战能力储备的这一特点，决定了费用与形成战斗力之间的比较，只能是用每一单位战斗力所费财力量的指标来计算。计算公式为：

（2）单位战斗力技术装备程度。

单位战斗力技术装备程度指标，是战斗劳动力总量与综合装备总量之比，可以称之为战斗力装备率。计算公式为：

评价军事费用效果，决不能单纯用经济观点来考察，节约费用并不等于军事支出效果好。战斗力不是随便任何一种作战能力，而是指在特定的历史条件下，能够履行各种复杂战斗使命的战斗力。只有在技术装备程度达到这一要求前提下的节约，才是真正意义上的节约，而现代化战争中，除了战斗员自身的因素之外，武器装备水平就更加具有重要的意义。因此，单位战斗力平均费用量指标，只有同战斗力装备率结合起来观察，才能做出正确的评价。

军队的装备，在现代战争中包括一系列兵器、器械和设备，而这些物件之间，在特定的历史时期内和技术水平下，客观上存在着一定的比例要求。各种兵器、器械及其他装备要比例协调，才能更加有效地发挥战斗作用。同时战斗人员的种类也要协调，即各军兵种之间要符合客观要求的比例，否则也会妨碍军队战斗力的充分发挥。此外，不仅要战斗力种类之间协调，兵器装备之间协调，而且还要人和物之间结构比例协调，只有这三者统一协调，才能使整个军队成为一个有效的战斗力系统。因此，军事活动的军费支出效果评价，除采用前述两个指标外，还要结合以下3个指标来实施，即：

①战斗员种类按比例情况，即各军兵种之间比例结构合理情况，可简称为兵种结构合理率，可以用实际比例结构与客观需要比例结构进行比较，计算其离差率或偏离度。②种类装备之间结构的比例情况，可称之为装备结构合理率，可以用实际形成的结构比例，与客观需要的比例结构进行比较，计算其偏离度。③人员结构与装备结构协调度。其计算办法与前两个相同。

这3个指标加上前述两个指标，分别从不同侧面反映了战斗力构成的各项基本因素，把这5个指标综合起来，进行分析比较，就可以大体上对军事耗用效果进行概括地评价。

上述5个指标所反映的各项因素，并不是一个固定数，人员的技能或装备都要随着国防现代化的发展不断提高，军力提高的质量重于数量，从而也就必然带来军费消耗的增加。因此，在评价军事费用支出效果中，如果进行历史的比较，必须把随军事技术进步造成的正常费用增加扣除掉，这可用正常增长系数进行调整等办法实施，否则，会得出效果降低的不正确结论。^[1]

2．公共行政事业评价指标

行政管理支出是国家财政总支出的重要组成部分，它属于国家经常性支出，是国家保证各项政治、经济和社会活动的顺利进行，维护社会稳定所不可缺少的财力保障。但并不是越少越好。只有在保障行政管理职能得以有效发挥的前提下的节约，才谈得上行政管理支出效果。行政单位必须严格遵守财经纪律，坚决执行有关财经制度。既要考虑保证行政任务的需要，又要合理节约地使用资金，特别讲求支出的经济效益。

行政管理支出效益是指一定财政年度内政府安排的行政管理费与其取得的成效之间的比较，它是衡量一定时期政府部门行政效率的重要指数，反映着政府行政成本的评价，影响行政公共部门支出的因素主要有以下几个方面：第一，机构设置是否精干、协调；第二，行政公共部门内部约束机构和外部监督体系是否健全；第三，人员配备是否称职；第四，是否有一套科学的效率考核办法；第五，国家财政的状况。由于存在以上5个因素，行政公共部门支出绩效评价指标的构建十分棘手。需要哪些政府部门，各部门应有多大规模，都是结构体系所应涵盖的内容。在这里，对行政费支出的规模或其占财政支出的比重规定一个具有法律效力的指标，并由司法和民意机关对之实行严格监督是行之有效的办法。此外，行政费支出的总规模、某项行政费占整个行政部门支出的比重以及行政支出的内部结构之比（如人员经费与占用经费之比等）也是评价行政公共部门支出效益的指标尺度。

行政管理支出效益指标还可以由以下两种形式表示。第一种形式是以行政管理支出与所取得的收益对比表示，如下式：

第二种形式是以行政管理费的增长率与其产出相应贡献份额的增长率之比来表示，如下式：

上式实际上是行政管理费的收益群性系数，它说明行政管理费支出增长的相对变化与其收益相对变化之间的影响作用关系。

行政管理单位效益评价分析可将不同历史时期行政管理机构、编制设置和人员数量以及产生的效果之间比较，或将不同国家或地区的行政机构的设置和人员的数量进行比较。比较常用的指标有：公务人员与管理区的被服务人数的比例，业务人员人均工资与其他人员的人均工资比例等。

从中国经济社会发展实际情况出发，从宏观角度出发，建立行政管理支出的效益评价指标，要逐步形成由行政管理费与财政支出、行政人员与行政管理费、行政人员与当地总人口的比例，行政人员与车辆比例以及其他相关物量因素所组成的指标体系，以全面评价行政管理支出的效益。

行政事业管理费支出按内容划分，可以分为两类：一类支出是社会经济管理的费用；另一类支出是社会行政管理的费。前一类支出可以加强国民经济管理，促进国民经济发展和经济效益提高；后一类支出可以巩固政权建设，加强社会程序的安定和提高人民生活水平，因此，前一类费用支出的效果，表现为国民经济效益的提高，可以通过费用与国民经济效益的比较来评价，后一类费用支出的效果，则表现为社会秩序及安定程度的提高，原则上可以通过费用与程序和安定程度来比较评价。问题在于程序和安定程度是属于无形成果，只有从生活总体上才能观察到，而就某一单位的费用支出效果如何，就无法直接用社会程序和安定程度来衡量，必须借用一些其他具体形式的指标表现。比如，负责交通行政管理部门的费用支出效果，可以交通事故率等指标来表达该部门对社会秩序和安定程度的贡献程度。再比如，公共机关的费用支出成果，则可以刑事案件发案率、破案率等指标表示出来，如此等等。因此，在具体评价和分析行政管理费用支出效果时，必须因各个行政管理部门的具体职能性质的不同，而运用不同指标进行计量和评价。

3．公共事业（科教文卫）评价指标

（1）教育支出效益的评价指标。评价教育支出效果的关键，在于正确计量教育事业的成果。有的人认为，财政对教育是一种智力投资，这一投资能够提高社会经济效益，因此，教育成果应当以社会因教育投资而增加的收益为计量依据。具体计量时，可以用毕业生就业后的工资收入量来计算，即用教育费用量与学生就业后的工资收入进行比较。教育对发展社会经济确实有重要的作用，据估计，在有些经济发达国家，其国民收入增长额中有30%左右是靠发展教育取得的。从这个意义上来说，的确可以把教育看作是一种智力投资，既然是一种投资，就会带来收入。那么，这种收入的计量，间接地以培养出的人才增加的工资收入为依据，也不失为一种办法。但是，在社会主义的中国却很难应用。因为，我们的工资制度中，虽然对受教育程度不同的劳动者，规定有不同等级的工资额，但这种差额并不是根据受教育投资多少而定。并且通常是所有的毕业生就业后工资都是一个标准，所以，用毕业生工资收入来比较，不仅不能表现出效果的差别，甚至会造成假象。其次，毕业生到工作岗位以后，经过一段时间，他们个人之间的收入会有差别，但这个差别并不一定由原教育效果的高低造成的，因为学生在校所学到的知识，只是一种潜在的生产力，而这种潜在的生产力，在学生进入工作岗位以后，能否得到充分发挥，还要靠一定的条件和学生自己的努力。从实践中很难证明，在校是优秀生，到工作岗位后也肯定是优秀的工作者。所以，即使学生工作后，工资收入不一样，也不能间接说明教育投资的效果，更不能评价不同学校或教育单位的经费支出的效果。再次，国家工资制度中包括有地区差别，不同地区类别，其工资额不同。这样，每年大学生毕业后，就业的结构不同，不论从个人或社会总体看，其工资收入都会不同。如果毕业生大部分到高工资地区就业，每个人的工资收入额就高，全社会的工资总额也就高，表现在教育事业费的效果也就会高。反之，如果毕业生大部分到低工资地区就业，不仅个人工资收入低，从全社会看工资收入额也低，教育事业费的效果就低。显然，这种工资的高低，是和教育事业费的效果高低无关的。最后，资本主义社会，人们进行智力投资的直接目的，是为了增加个人收入，而社会主义教育是为了提高全民族的文化水平，是为了向社会提供高智能的人才，也给以相应多的收入，但这并不是我们办教育的目的，这只是为了贯彻按劳分配原则，为了鼓励人民积极提高文化水平，培养现代生产所需要的劳动力。仅就这些说来，财政的教育支出效果，也不是用学生毕业后的工资收入多少所能反映出来的。

根据上面的分析，教育事业费使用的效果，应该直接从教育成果中去寻找计量标准。教育成果就是培养出具有一定知识的人才，这是教育的最终产品，即培养出合格的毕业生数量。评价教育事业费支出效果，只能将费用量与合格的毕业生数量进行比较，考核每个毕业生耗费教育事业费支出的水平。其计算公式为：

当然，在保证教育质量的前提下，每个毕业生所耗费教育事业费支出的金额越少，表明效果越好。但是，根据教育的层次和内容分类，教育又分为初等教育、中等教育和高等教育；根据受教育者的法定权利和义务分类，教育又分为九年义务教育和非义务教育（九年义务教育是指小学六年和初中三年法律规定的义务教育，非义务教育是指普通高中、职业高中、高等专科、本科和研究生教育均属于非义务教育）。尽管中国非义务教育已经采取自费上学的办法，但收费标准较低，主要的办学经费还要依靠财政拨款，因此，评价教育事业费支出效果时仍然要将这一部分内容包括进去。并且，不同的教育耗用的支出，必然存在差异，所以，上述公式只能作为一般性分析的工具，具体考核时还应该分类评价。不仅如此，国家在各个时期所需要的劳动力的种类及其数量的多少，也是有客观规律性的。教育投资培养出来的毕业生，只有符合客观需要的种类和数量，才是有效的。在评价教育事业费支出效果时，必须把这一因素考虑进去。因此，对上述公式的应用，应该在分类计算每个毕业生耗费教育事业费支出水平的基础上，按照国家急需毕业生（专业）种类的轻重缓急分别设定系数，这样，某类毕业生人均耗费教育事业费支出的水平，就可以按下式计算：

某类毕业生人均耗费

教育事业费支出水平

调整后的公式，不仅可以从质与量两个方面统一的角度评价教育事业费支出效果，而且可以完全排除掉非教育形成的效果，即学生毕业后自己努力形成的智能和技能提高事业的效果，使教育费支出效果的评价更加真实。

在实际工作中，可采用财政教育支出绩效评价指标体系。在对国家九年义务教育工程项目效益进行评价时，可采用以下指标体系（该指标体系是由通用指标、专用指标组成）。

①通用指标

A．资金到位率——该指标反映财政教育支出专项资金的到位和使用情况，主要监督资金的使用，防范教育专项资金被挤占挪用。

B．资金配套率——该指标反映中央财政教育专项资金占地方配套投入的资金量和这些资金的到位情况，反映地方财政对教育专项工程投资的承诺结果。由于教育专项项目大都是中央与地方财政共同投资，如果地方财政教育专项配套资金不能及时到位，甚至违背承诺根本不投入，就会直接影响工程的进展，容易出现挤占挪用中央财政教育专项资金，达到不建设项目确定的目标。

其中：

注：该指标是反映通过项目工程的实施，引发和带动社会资金支持教育的力度。其他资金是指除各级财政部门安排的资金以外的部分，如：社会筹资、捐资、投工投劳、校办产业收入等。

②专用指标

A．项目实施效果——该指标反映财政教育支出项目实施后，对本地区教育环境和教学条件的改善程度。如果项目效果指标值越高，则说明财政教育支出力度大，资金运用效果比较好。同时，将这些指标与国家制订的教育事业发展的中长远目标对比，可以反映出本地区教育发展程度和教育环境状况。

B．项目实施效益——该类指标反映通过项目资金的投入和运用，使教育硬件设备设施的改善和软件条件的提高，从而使适龄儿童入学率有较大提高，学校环境和教育条件得到较大的改善，师资队伍状况有所改善。

注：“辍学率”按小学和初中两个阶段分别计算，国家规定的目标为，小学控制在1%以内，初中控制在3%以内。

（2）卫生事业费支出的财政支出绩效评价指标。财政的卫生事业费支出主要是用来举办医院、防治、防疫、保险等机构的公费医疗及扶持农村医疗事业的发展需要。其支出的直接成果，主要表现在医疗防治能力的增强和医疗保健质量的提高程度上。前者表现为治疗容纳量和门诊容纳量的增加状况两个效果；后者表现在医疗效果的提高上，即表现为治愈出院率、门诊人均复诊率（次数）和误诊率。在经费一定的情况下，住院治疗容纳量和门诊容纳量增加越多，而治愈出院率越高，门诊人均复诊率（次数）和误诊率越低，则效果越大。因此，卫生事业费支出效果，主要可以用以下几个指标来评价。

①万元费用形成住院治疗病员容纳量指标

万元费用形成住院治疗病员容纳量指标L，有两种表达方式；一种L1即病床张数B与卫生事业费支出总额F的比值，表明每元支出可提供的服务量，该指标显然是越大越好；另一种L2是年费用支出总额f与年实际住院治疗病员量h的比值，表明每位住院病员可享用的卫生事业费支出，该指标显然是越小越节约，但亦应有所保障。计算公式为：

②万元费用形成门诊治疗病员容纳量指标

万元费用形成的门诊病员容纳量指标Q，也有两种表达方式：Q1平均每一万元卫生事业费支出所支持的门诊医务人员人数比较；Q2每一万元卫生事业费支出所支持的门诊治疗病员容纳量比较。这两个指标各有长处和短处，前者不仅可以反映费用在提高门诊容量方面的效果，还可以反映人员结构合理化的程度；但医务人员多，并不等于实际能够增加门诊量，门诊能够容纳多少病员，还要受医疗设施的条件和医务人员工作的效率等因素的制约。后者可以克服前者不能反映医务人员工作效率的缺点，也同样不能反映其他条件对门诊容量的制约作用。但以万元费用形成住院治疗病员容纳量指标和万元费用形成门诊治疗病员容纳量指标，并不失为评价各个卫生单位、各地区卫生事业费支出效果的两个基础指标。因为，卫生事业费的基本用途是为了保持和增加对人民医疗保健的能力，如果卫生事业支出逐年增加，却不能增加医疗保健能力，人民就医难、住院难的问题不能得到解决，就谈不上卫生事业费支出的效果好，更不能说是效果提高了。当然，以上两个基础指标所反映的，基本上是卫生事业费使用的数量方面情况，不反映其质量方面的效果。中国的卫生事业，从根本上讲，是为了提高人民群众的健康水平。虽然有足够的住院和门诊容量，可以保证人民群众就医的物质条件，但光有这些还不够，如果医疗质量不高，有病久治不愈，同样达不到发展卫生事业的目的，当然也谈不上效果。为了从质量方面弥补上述两个基本指标的不足，有必要从病员治疗效果和医务人员服务水平方面进行考核。反映这方面情况的指标比较多，这里建议的指标有：病员痊愈出院率、住院死亡率、医疗事故率、门诊病员平均复诊次数及误诊率。需要说明的是，这些指标状况并不完全决定于卫生事业支出的状况，它还取决于医疗单位的工作状况，而医疗单位的工作状况并不直接反映卫生事业费的使用效果。因此，必须把这些指标同前两个基本指标结合起来，才能成为全面评价卫生事业费使用效果的质量指标。

在实际工作中，可采用财政卫生支出项目效益评价指标体系进行评价。

①通用指标

A．资金到位率——该指标反映财政卫生支出项目资金的到位和使用情况。主要监督资金的使用，防范财政卫生支出项目资金被挤占挪用。

注：设备到位率在评价时按项目计划折算为金额反映。本指标主要反映在货币量化的前提下，为突出反映实物到位情况而进行考核评价的公式。

B．资金配套率——该指标着重反映中央财政卫生支出项目资金与地方财政配套投入的资金量及其到位情况，其目的是反映地方财政对卫生支出项目配套投资的承诺结果。由于财政卫生支出项目大都是中央财政与省级财政、省级财政与地方级财政、地市级财政与县（市）级财政共同投资，根据财政卫生支出项目的规模大小和重要程度做出项目预决算的，如果地方各级财政卫生支出项目配套资金不能及时到位，甚至违背承诺根本不投入，就会直接影响工程项目的进展和实际效果，容易出现挤占挪用中央财政卫生支出专项资金，或出现挤占挪用省级卫生支出专项资金，导致“半拉子工程”和“胡子工程”现象的发生。该指标主要考核标准内容如下：

注：如地方各级有其他资金配套，如农村投工、投劳等，可比照以上公式要素进行计算。

②专用指标

A．项目实施效果——该指标主要反映项目建设中及建成后项目区及相关区域，受援对象对财政支持的专项工程的受益情况和满意程度。主要说明财政卫生支出项目新增加的直接和间接经济效益及社会效益情况。如果项目效果指标值很低，则说明项目区受援对象对此项目不欢迎。目的在于有效防止盲目上项目给国家、集体和个人造成损失。

要求：初治涂阳病人治愈率要求达90%，复治涂阳病人治愈率要求达75%。

注：疫苗接种指卡介苗、小儿麻痹糖丸、百白破、麻疹疫苗、乙肝疫苗5种。评价时应按项目内容分别计算。要求前四苗单项接种率在85%上。乙肝疫苗接种率城市在85%以上，农村在50%以上。

要求：麻疹发病率2001年比1995年降低90%，死亡率降低95%，其他疾病发病率要求控制在标准以内。

注：以上专用指标是根据恩施州评价卫VII和卫V两个项目而制的评价指标，各地在今后评价工作中，可根据财政卫生支出项目的特点和性质，结合国际和国内的标准和要求，增录新的各类不同的指标。

B．效益指标——该指标主要反映财政卫生支出项目完成后对项目区经济发展的作用，主要说明财政卫生支出项目专项资金的投入对经济增长的贡献程度。

或：新增劳动力＝项目区治愈病人总数×76%

注：76%是根据国家卫生组织公布的劳动力测算标准。

c．新增劳动生产总值＝新增劳动力×3000元

注：“3000元”是指每个劳动力人均年创造农业产值，其标准是根据恩施州统计局《2000年度统计年报》公布的数据进行测算的平均标准值。

d．减轻农民负担额＝项目区治愈病人总数×800元

注：“800元”是指结核病人治愈过程人均应负担的治疗费用，其标准由恩施州卫生局根据本地区农村社会经济发展现状和生活水平进行测算确定的平均值。

e．农民人均纯收入增加额＝项目实施后人均纯收入额－项目实施前人均纯收入额

g．项目区减轻儿童患病负担额＝项目区实施项目期间儿童患病减少人数×250元

h．项目区看护病人护理人员误工费＝项目区实施项目期间儿童患病减少人数×7天（每个儿童患病平均住院时间）×25元

注：“250元”和“25元”是以麻疹病为例儿童人平均住院治疗费用和看护人员误工费用。此标准是恩施州卫生局根据恩施州农村社会经济发展现状和农村生活水平测算制定的平均标准。

注：财政卫生支出项目的效益指标是多门类、多方面的，以上指标主要是为了对恩施州财政卫生支出“卫V”和“卫VII”两个项目的评价而制定的，它不能够满足整个财政卫生支出项目评价指标体系的需要。也就是说，在今后的评价工作中，各地区、各部门可以结合本地实际，按照中央、省和本地国民经济发展的客观要求，制定和补充涉及及财政卫生支出新产生的社会效益、生态效益和经济效益等方面的评价指标体系。

（3）科技事业支出效益的评价标准

科学技术服务于社会经济的发展，在知识经济时代，科学技术作为第一生产力，是指高综合国力，加强国际竞争力，推动国民经济高质、持续增长的根本动力。中国实行经济建设和社会发展依靠科学技术，科学技术面向经济建设和社会发展的基本方针。评价指标应包括：①科技投入产出率＝（Σ年实现税利额/Σ财政投入）×100%；②高科技投入成功率＝（Σ成功项目财政支持额/Σ全部项目财政总支持额）×100%；③项目成功率＝（Σ财政支持成功项目数/Σ财政总支持项目数）×100%；④科技人员比率＝（Σ科技人员数/Σ全部人数）×100%；⑤基础研究、应用研究在国内国际的先进性；⑥科研队伍的稳定性，业务素质提高的程度。

（四）公共建设事业评价指标

基本建设支出是财政用于新建、扩建、改建、重建固定资产的支出，基本建设支出对国民经济体系的形成，巩固发展国民经济扩大再生产的顺利进行，补充国民经济各物质生产部门所需资金的投资具有重要意义。尤其在当前，政府继续实行积极的财政政策，进一步加大固定资产投资规模对拉动经济增长具有特殊的作用，成为国民经济发展战略的重点，也是政府工作的重点。评价的指标应包括项目按期竣工率、基建投资回收期、项目建成后资金利税率。

下面就以财政支农支出绩效评价指标为例分析。农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础，农业的稳定发展是整个国民经济稳定增长的前提。《农业法》规定，国家对农业的投入用于下列基础设施和工程建设：治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治涝、引水、灌溉等大型水利工程、农业生产和农产品流通重点基础设施，商品粮棉生产基地，用材林生产基地和防护林工程，农业教育、农业科研、技术推广和气象基础设施等。评价指标应包括农业增加值增长率、农民收入增长率、农业劳动者受基础教育的程度和文化、技术素质的高低、农业结构优化的程度。

在实际工作中，可采用评价指标中的体系来进行。

（1）通用指标。

①资金到位率——该指标反映财政支农专项资金的到位和使用情况，主要监督资金的使用，防范支农专项资金被挤占挪用。

②资金配套率——该指标反映中央财政支农资金占地方配套投入资金比率，量度这些资金的到位情况，反映地方财政对支农专项工程投资的承诺结果。由于支农项目大都是中央与地方共同投资，根据支农项目工程的规模大小和重要程度做出工程预决算的，如果地方财政支农专项配套资金不能及时到位，甚至违背承诺根本不投入，就会直接影响工程的进展，容易出现挤占挪用中央财政支农专项资金，导致“半拉子工程”、“胡子”工程的现象发生。

③投资效益——该指标反映财政支农项目完成后对项目区经济发展的作用。主要说明财政支农专项资金的投入对农业经济增长的贡献程度。

④项目实施效果——该指标反映项目建设中及建成后项目区及相关区域，农民对财政支持的专项工程的受益情况和满意程度。主要说明财政支农项目给农民新增加的直接和间接经济效益及社会效益情况。如果项目效果指标值很低，则说明项目区农民对此项目不欢迎。此时可能存在一些问题，如项目的实施给当地农民增加了经济负担和过重的投劳负担，生态遭到破坏，环境污染，工程效果差和不适用，有较严重的贪污挪用专项资金问题等，需要引起足够重视。这项指标能较好地反映财政支农项目的经济效果、社会效果和生态效果、防止盲目上项目给国家、集体和农民造成损失。一项工程的好坏，不仅仅是由项目的申报者、立项者、实施者来评判的，更多的是要考虑项目区农民的意见，项目区的农民最了解当地的自然、社会、经济状况，最能感受到项目给他们所带来的直接和间接的利益。

注：这项指标的相关统计数据需由独立机构组织或由政府统计部门进行统计分析，不宜由项目区政府基层组织或财政部门进行。

⑤新增植被面积＝有项目实施后植被面积－项目实施前植被面积

⑦农民人均纯收入增加额＝项目实施后农民人均纯收入额－项目实施前农民人均纯收入额

（2）粮食专项资金使用效益指标。

注：第四、五指标中“利用财政支农资金添置的农业固定资产”包括直接用支农资金购置和通过财政支农资金补贴方式购买的农机具、动力、设备等农业固定资产。

注：粮食加工转化是指改变原粮或成品粮的形态、精度、细度及其性能，使之符合规定需求的生产活动总称。按照加工转化的种类可分为原粮加工转化、粮食食品加工转化、饮料加工转化及粮食加工副食品的综合利用等。按照加工转化的程度可分为：①初加工，如对稻谷、小麦、玉米等原粮通过碾磨等方法，加工成品粮、大米、面粉等；②再加工，以粮食初级产品为原料，通过机械或手工操作，复制出各种生熟品，如切面、馒头、油条、米粉、大豆制品等；③精加工，指提高产品纯度和精度加工。纯度是指符合质量标准和卫生标准。精度是指精白米、精粉等；④深加工，包括综合利用的各种加工。在项目区利用专项资金发展粮食加工业，有利于提高农民收入，引导农民进入市场，解决剩余粮食的出路问题。

（3）支持农业产业化发展专项资金使用效益指标。

（4）支持农业科技推广支农资金使用效益指标。

（5）节水灌溉支农资金使用效益指标。

①节水灌溉节水量＝项目建设前的用水量－项目建成后的用水量

（6）抗灾保畜支农资金使用效益指标。

①抗灾保畜效果＝相同灾害下的最大可能损失－抗灾保畜措施后的实际损失

（五）公共服务事业评价指标

财政转移支付支出包括财政补贴支出、财政社会保证支出、社会保险支出等。财政补贴的效益后评价中，价格补贴的效益后评价主要取决于缓解价差矛盾和稳定人民生活的能力。职工生活补贴效益后评价主要在于收入分配的调节程度（公平与否），亏损补贴效益后评价则主要在于改善企业生产经营状况和提高其竞争力的能力。社会保证支出效益后评价指标则要看各种抚恤费、各种社会福利救济费、自然灾害救济的总量及各自所占的比重等指标。社会保险支出效益后评价指标则主要指养老保险、医疗保险、失业保险等有关财政支出的总量指标以及结构指标。

下面，笔者以政府采购支出为例加以分析，政府采购支出是政府在行使其职能过程中，由政府集中购买发生的支出。政府采购支出效益由经济效益、政治效益和社会效益3部分组成，每一部分效益评价采用不同指标。

政府采购的经济效益有政府采购的规模经济效益、采购成本的节约、政府采购管理带来的效益、采购品存量调整效益、政府采购宏观经济效益等五大部分。

（1）政府采购经济效益评价指标，一般包括以下几种。

①政府采购资金总额。政府采购资金总额是一个绝对指标，它反映了一个国家或地区政府采购规模。同时它也是进行国际比较的基础，用它可以衡量一个国家或地区政府采购发展程度和总体水平。严格地说，这个指标并不是直接反映政府采购经济效益的，但应当看到，政府采购的经济效益首先是要有一定的数量与规模。没有一定的规模就谈不上一定的效益，即使资金节约率再高也是如此。何况资金节约率总是有个上限，不可能无止境地提高，政府采购资金总额与经济效益高度相关，是进行经济效益评价的基础。

②政府采购资金占GDP和财政支出的比重。这两个指标反映政府采购在国民经济和财政支出中的重要性。发达国家经验显示，这两个比重最为常见也比较恰当的值分别在10%和30%左右，一般来说，比重越接近这两个数据，其效益就越明显。

③政府采购的产品及价值结构。目前，国际上通行的政府采购产品分为三大类：货物、工程和服务。一般来说，如果政府采购的产品主要集中在货物部分，这说明该国或地区的政府采购工作还处于初级阶段，效益虽然不错但规模还不够大，层次不够多，总体效益还不十分明显。如中国目前就还处于这个时期。如果政府采购的产品在三者之间差距不大，或者后两者的比重较大，说明政府采购进入了较高阶段，深入到经济领域的各个方面。这说明政府采购的总体规模大，总体效益和结构效益显著。

④资金节约率。政府采购的资金节约率是指分散采购的支出之和减去政府采购支出额之差，再除以采购资金总额，用数学公式表示就是：

现在使用比较多的是用政府采购预算与政府采购实际执行数进行比较来计算资金节约率。公式表示是：

一般来说，资金节约率越高，表明政府采购效益越显著。不过，中国目前政府采购的预算资金节约率偏高揭示了长期以来中国预算管理的粗放，这从一个侧面反映了实行政府采购制度的必要性。中国是发展中国家，财政既要满足公共部门的资金需求，还要承担规模庞大的基本建设项目，资金供求矛盾相当突出。缓解财政压力依赖于“开源节流”。有关统计资料表明，“开源”与“节流”对于缓解财政压力所做贡献的比例大约为1∶3，这从另一方面说明了政府采购成本节约的重要意义。事实上，政府采购的成本节约属于财政部门挖掘自身潜力、堵塞预算资金审批环节等方面存在的漏洞，通过制度方式和技术手段降低信息不充分而取得的成果。该节约率的降低是不可逆转的趋势，是财政支出管理科学化、精确化的体现。从长远讲，政府采购成本节约率是考察政府采购效益的科学依据。

应当着重指出一点：政府采购的成本节约率也是一把双刃剑，与市场相比，过低的节约率也不正常，甚至不可取。因为政府采购还肩负着规范市场秩序，防止不正当竞争，如低价倾销等行为的职责。

⑤发展速度。其数学公式为：

这个公式用来反映政府采购的动态发展情况，发展速度快，一方面说明政府采购工作做得扎实，成绩显著；另一方面也说明，前期的基数偏小，政府采购刚刚起步不久，发展的潜力和空间很大。

要搞好对政府采购经济效益的评估，还需要做好市场调查。通过进行广泛的市场调查和市场分析，掌握有关采购内容的国内外最新行情，了解采购物品的来源、价格、货物和设备的性能参数以及可靠性等，并提出切实可行的采购清单和计划，为下一步确定采购方式和供应商资格提供可靠的依据。否则，如果不进行市场调查、价格预测，就会增加采购风险，甚至导致错误采购，严重影响项目的执行情况，从而大大降低政府采购的经济效益。

同样重要的是，通过计划、比较、分析，并辅之以市场调查，都可以为下年度的政府采购预算乃至部门预算的编制提供第一手资料和基础数据，这也是推行政府采购所要实现的目的之一，也是公共财政支出三大支柱相互促进、相互配套改革的要求和必然。

（2）政府采购制度的政治效益表现为反腐倡廉。

政府采购的政治效益需要用非计量方法来分析和评价。

①对铲除腐败的效益分析

用新制度经济学的理论语言来讲，如果把制度（institutions）描述为“契约（contract）”，那么政府采购制度创新实际上是信息不对称条件下契约的形成过程。在中国，随着市场经济体制的逐步建立，社会经济体系的运转将由以行政督导为主转向以契约激励和约束为主，这时就要进行一系列制度创新。政府采购在铲除腐败上的政治功能，可以用经济学方法进行分析和评价。

在计划经济体制下，政府支出的分散采购制度，容易出现供应商（厂商）、采购品需求单位的采购人员和政府采购官员合谋共同对付财政部门，使得供应商（厂商）和采购实体利益最大化的同时，财政效益却被降低。

原来的采购制度会滋生腐败，政府采购能有效铲除腐败，这是因为，传统的采购制度是对稀缺资源的配额管理，没有对资金的流程进行全面的监管，很难靠道德自律或相互监督来杜绝小集团及政府部门代理人之间的共谋和腐败现象。而政府采购制度由于引进了招标、投标的竞争机制，采购人与供应商之间的合谋型博弈转化为“囚徒困境”型博弈。采购人在众多的供应商中，要经过竞争选出最优标。众多投标商在竞标中市场化的成本增大，中标的风险加大，中标概率下降，供应商行贿的预期下降；而采购人在招标、评标的标准程序中所起的作用较之计划制度下也明显减少，其主动合谋的预期支付函数也因成功的概率太低且风险较大而降低。

②对贯彻落实政策制度的效益评价

政府采购主要是通过促进社会稳定、保护民族产业来贯彻落实政策制度，实现政治效益。

A．对促进社会稳定的效益评价。“稳定压倒一切”，稳定是最大的政治，维护社会稳定是最大的政治效益。政府采购对社会稳定的维护，一是通过宏观调控来实现，二是政府采购可以直接扩大就业。

政府采购是一种重要的宏观调控工具。政府通过政府采购调节国民经济的运行状况。这是因为政府作为国内最大的消费者，采购规模大，采购时间集中，因而政府采购的数量、品种和频率对宏观经济运行都会产生较大的影响。在当前世界经济放缓、国内需求不足的情况下，为了刺激经济发展，政府可以扩大采购规模，扩大内需。如果经济过热，政府又可以缩减采购规模，降低消费需求。同时，鉴于中国宏观经济存在着深层次结构性矛盾，政府还可以通过弹性的采购计划，实现产业结构的合理调整。政府可以通过调整采购结构，达到调整产业结构的目的，即对政府扶持的产业，政府可以增加采购量，为该产业的开展开辟市场；对控制发展的产业，政府通过减少对这类产品的采购，使该产业逐渐萎缩。通过政府采购这一反经济周期的调节方式，有利于经济的平稳增长。经济基础决定上层建筑，经济的平衡增长是社会稳定的关键。政府采购还可以促进就业。在当前中国深化政府机构改革、国有企业改革的情况下，就业问题是一个重要的政治问题。因为就业的状况直接关系到社会稳定，直接关系到广大人民群众的根本利益。政府采购对就业的促进主要体现在以下几个方面：首先是鼓励向一些特殊企业购买产品。这里的特殊企业包括残疾人企业、妇女企业以及少数民族企业。二是对参与采购竞争的企业进行资格审查。如果该企业存在歧视妇女和残疾人就业的情况，则取消其资格。三是对于拿到政府采购合同的企业，要求其接收一定数量的人员就业，或不接收就业，但要缴纳一定人员的社会保障费。在特殊时期，尤其是经济萧条时期，政府还可以通过扩大基本建设来增加就业机会。

B．对保护民族产业的效益评价。民族产业涉及民族利益，因而也是一个政治问题。许多国家通过立法，强烈要求政府采购本国产品。即使以“公平、公正”自居的美国，其政府采购立法的宗旨仍是“扶持和保护美国工业、美国工人和美国投资商，要求美国政府购买本国的货物和服务。”可见，政府采购既是经济工具，也是政治工具。我们可以通过政府采购增加我们在国际政治舞台上活动的筹码。通过政府采购立法措施，可以适度保护本国政府采购市场。

由于政府采购与国际贸易密切相关，为了清除贸易壁垒，保证贸易自由化，联合国通过的《贸易法委员会货物和工程采购示范法》要求：不得对外国供应商有所歧视，即使采用招标以外的采购方法，也应将采购信息告知外国供应商，并让他们能够准确理解采购信息。另一方面，该法也同意在某些情况下，允许限制外国供应商的参与，目的是保护本国某些关键性的经济部门，使本国的工业能力避免由于过多的外国竞争而受到损害。如第一条的适用范围中，涉及国家安全或国防的采购可以不适用本法，颁布国还可以扩大不适用范围；第二条采购实体规定中，可以将企业排除在外；第八条第一款规定，颁布国可按采购条例或其他法律规定，根据国籍限制确定供应商的参与等。因此，我们说政府采购在保护民族利益上有不可估量的政治经济作用。建立和完善政府采购制度有极大的政治效益。

政府采购支出的社会效益表现在：保护环境的效益，维护社会秩序、净化社会风气的效益，对社会效益评价看是否提高全社会的福利。