财政支出基本原理

第一节　　财政支出基本原理

一、财政支出的含义及分类

财政支出(Public Expenditures)，亦称财政支出或政府支出，系指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。财政支出体现出一个国家的政策选择意图，而财政支出实际上就是执行这些政策所付出的成本。所以，财政支出就是政府行为的成本，这些行为包括政府提供公共品或准公共品，还包括符合公众需要的收入转移行为。在某种程度上，财政支出的规模与结构，体现政府偏好程度和偏好结构的排序。有时候，要了解政府究竟做了些什么，只要看看财政支出的规模和结构就可以了。财政支出还意味着政府拥有多少社会资源的支配权，因为一定时期社会资源一定，如果政府占有的资源量越多，则私人可供使用的资源量就会减少。一般认为，财政支出规模增加，政府介入社会生活的范围就广;财政支出规模减少，政府介入社会生活的范围就窄。在古典经济学派盛行时期，人们奉行“廉价政府”的财政观，财政支出规模非常小。而在当今的西方国家，为了发挥政府宏观干预社会经济生活的作用，财政支出的规模相当大。

财政支出的分类按分析问题的不同需要，可以作如下区分:

第一，按照财政支出的性质来看。可区分为耗尽性支出和转移性支出。耗尽性财政支出(Exhaustive Public Expenditures)，是政府对经常性的商品与劳务的购买以及对资本品与劳务的购买。转移性财政支出(Tranfer Expenditure)，直接表现为资金的无偿的单方面的转移。这类支出只要包括政府部门用于养老金、补贴、债务利息、失业救济金等财政支出。

第二，按照财政支出的目的性质来分类，可分为预防性支出和创造性支出。预防性支出(Precautionary Expenditures)，指的是用于维护社会秩序和保卫国家安全，不使其受到国内外敌对势力的破坏和侵犯，以保障人们生命财产安全与生活稳定的支出。包括:国防、警察、法庭、监狱与政府行政部门的支出。创造性支出(Creative Expenditures)，指的是用于改善人们生活，使社会秩序更加良好，经济更加发展的支出，包括:经济、文教、卫生、社会福利等项的支出。

第三，按照政府对财政支出的控制能力来分类，可分为可控制性支出与不可控制性支出。这里所说的控制能力，就是指政府可根据经济形势的变化和公共收入的可能而对财政支出进行调整(增减)的能力。不可控制性支出为根据现行法律和契约所必须进行的支出，可控制性支出为不受法律或契约的约束，可由政府部门根据每个预算年度的需要分别决定或加以增减的支出。

第四，按财政支出受益范围的大小分类，可分为一般利益支出和特殊利益支出。一般利益支出是指全体公民或大多数公民都享受其利益的支出，如国防支出等。特殊利益支出是指社会中某些特定的成员给予特殊利益的支出。如补助支出等。

对财政支出进行分类，通常有两个目的:首先，使人们可以从整体上了解到，政府履行了哪些职能，一定时期侧重哪些职能;其次，对财政支出结构进行实证分析，可以考察它对社会经济发展的影响，从而进一步优化财政支出结构。

二、财政支出的形式

西方国家的财政支出结构在近100多年的时间里发生了很大的变化。20世纪60年代以前，政府消耗性支出一直占有重要地位，但自20世纪60年代以来，政府转移性支出增长非常迅速。现阶段，财政支出形式主要有:①社会保障支出。这是西方国家最主要的支出，这项支出的内容非常庞杂，包括养老、失业、医疗、救济、福利等开支。②国防支出。即用于保卫国家安全或战争相关的开支，国防开支的大小取决于多种因素，其中最重要的是国际及国内的政治局势包括国防部以及常规部队和战略部队的支出、军事装备的采购和维修、新式武器的研究和开发等等支出。③公共管理经费。即西方国家用于立法、行政、司法机构行使职能等方面的开支。④债务支出。即用于政府债务还本付息方面的支出。⑤干预社会、经济发展方面开支。即西方国家为私经济的发展提供有利条件的支出，如公共设施、科学研究、教育、国土保护、治理环境等。

三、财政支出不断增长的趋势

19世纪下半叶的德国经济学家阿道夫·瓦格纳曾经对财政支出问题进行了悉心的研究，提出了被后人称为“瓦格纳法则”的财政支出不断增长理论。

瓦格纳在阐述他的财政支出不断膨胀的观点时，认为一个国家的财政是与历史发展的阶段相适应的。瓦格纳认为，亚当·斯密的“市民社会”后面的时代是必须推行社会改良政策的“社会政策时代”，这个时代的国家职能发生了变化，原有的职能加强了，还出现了新的职能。所以，他根据当时德国社会经济发展情况，给财政的含义进行解释。他说:“财政经济就是为筹集完成国家总体经济机能的任务所必须的物质辅助手段(物质财富、货币)，而不能不进行的活动。由此可见，财政经济范围必然随各时期的国家任务、国家活动的范围以及种类而决定。”从这里看出，瓦格纳的财政观是生产性的财政观，他把国家财政活动看成是一种国家经济活动，而且财政是为了国家履行职能而取得货币的分配工具，它必然随着国家任务、国家活动的范围的变化而变化。国家活动的范围扩大了，意味着国家职能增强，就会引起公共经费不断扩大。所以，他说:“不同国家及时代相比较，进步国家中央及地方政府的活动呈现有规律的扩大的趋势。这种扩大既系外延的又系内含的，即在中央及地方政府不断提出新任务的同时，有的职能也在进一步扩大。于是国民经济要求，乃更广泛更充裕，为满足这些涌现的需要，可由中央及地方政府经费增加的统计上，雄辩地说明这一点。”

在瓦格纳时代以后的近一个世纪时间里，西方国家财政支出无一例外地呈现不断增长的趋势，如何进一步解释西方国家财政支出增长的原因，中外许多经济学家都进行了精心的研究，研究成果十分丰富。这里仍从实践和理论两个角度来分析。

四、西方国家财政支出不断增长的客观原因

(一)从财政支出方面分析

从西方国家社会经济发展的历程看，其发展轨迹和阶段并不完全相同，甚至存在较大差异，但从财政活动实践考察，西方国家财政支出不断增长的原因可以归结为:首先，国防支出增加是最重要的原因，亚当·斯密就把国家的首要义务是履行保卫职能，甚至认为为了保卫国家，就是发行公债也在所不惜。可见，他把国防开支放在国家财政支出中的最高地位来认识。实际上，西方发达国家的实践也充分证明了这一点。在去今的几百年时间里，无论是西方国家之间的纷争，还是西方国家对贫穷国家的掠夺，都是以巨额的军费开支作支撑。其次，社会福利事业的发展的结果。自从西方国家把履行社会保障的职责作为己任之时，西方各国社会保障开支迅速增加，尤其是二战结束以后，先是欧洲部分国家提出建立福利国家的蓝图，后是美国、加拿大和日本等国相继建立比较完善的社会保障制度，直接导致了财政支出的大幅度增长。当今，几乎所有西方国家的财政支出中社会保障支出已经成为第一大开支项目。再次，政府加强对经济的干预所致。在20世纪30年代，西方国家奉行古典经济学派的经济思想，国家很少对经济干预，但在30年代以后，西方国家开始奉行凯恩斯学派的政策主张，使西方国家用于干预社会经济生活方面的支出大幅度增加。事实上，在最近的20年里，西方国家的经济波动并没有像以前那样起伏大，在很大程度上是西方国家政府干预的结果。然后，是人口的不断增长使然，随着社会经济的不断发展，西方国家的人口也出现迅速增长的势头，使得国家财政支出不断增长，如日本，在1900年人口只有4 384.7万人，1970年为1.03亿人，到了2005年人口达到1.28亿人。再如美国，1900年为7 999.5万人，1970年为2.05亿人，2005年为达到2.91亿人，2008年突破3亿人大关。最后，是物价水平上升推动。物价上升也是西方国家财政支出增加的一个影响因素。以美国为例，若1983年物价指数为100的话，1960年的物价指数为29.6，1980年为82.4，1990为130.7。

(二)从财政收入方面分析

从财政收入的角度看，西方国家财政支出的增长直接来源于财政收入的增长，而财政收入的增长，主要归因于以下几个因素。首先，是西方各国GDP的增长为财政收入的增长提供了最坚实的财源，比如日本，1930年国民生产总值为139亿日元，1940年国民生产总值为393亿日元，1980年国民生产总值2 406 470亿日元，2000年GDP高达5 136 822亿日元。如英国，1900年国民生产总值为20.54亿英镑。1930年国民生产总值为49亿英镑，1960年国民生产总值为257.3亿英镑，1999年GDP为8 911.1亿英镑。再如美国，1929年国民生产总值为1 039亿美元，1940年国民生产总值为1 004亿美元，1960年国民生产总值为5 153亿美元，1980年国民生产总值为27 320亿美元，2000年GDP为98 729亿美元⁽¹⁾。其次，不断完善的课税制度提高了征收效率，促进了财政收入的增长。西方国家税制的发展经历了从简单到复杂，再由复杂到简化的税收制度的过程，税收制度不断完善使税收效率提高，一方面，税制的完善使征收成本下降，行政效率提高;另一方面，在最近的10多年来，西方国家普遍简化税制，降低税率，促进了经济效率提高。最后，是西方国家发行巨额公债所致。以日本为例，1900年发行公债为4 360万日元，第二次世界大战后的1946年发行达到了创纪录的345亿日元，从1947年直到20世纪60年代中期日本没有发行公债，但到1965年日本经济出现衰退的迹象，日本政府修改财政法，当年发行公债1 970亿日元，1966年发行公债更是达到6 660亿日元，此后日本政府发行公债一发不可收拾，发行公债额不断增大，1980年发行公债141 700亿日元，2003年日本发行公债364 450亿日元，政府债务规模越来越大。

五、解释财政支出增长原因的几个经典理论

(一)“瓦格纳法则”

阿道夫·瓦格纳关于财政支出活动的扩大膨胀，是在考察了英国工业革命以及当时的美、法、德、日的工业化状况之后，预言:随着经济发展，政府财政支出必定以比产出更快的速度增加。由于这一关系同文字描述不能传达更为仔细的信息。因此，关于他的预言的精确表达式，常常引起人们的争议。尽管如此，人们通常理解是政府支出占国内生产总值的比例与人均国内生产总值正相关。即瓦格纳将财政支出与人均收入增长对比，认为在国民经济发展中人均收入增加的情况下，财政支出也同样会增加。

瓦格纳在1882年提出了“财政支出不断增长法则”，认为一国政府的支出与经济成长之间，也就是政府职能的扩大与国家所得的增加存在着一种函数关系。既然国家职能的变化和扩大已是规律，那么，作为给国家实现各项任务提供财力的财政支出，也会出现增长的趋势。

瓦格纳提出了“财政支出不断增长法则”以后，关于财政支出是否在不断增长，已经不再引起人们的争论。只是对增长的原因仍在进行着永不停息的探讨。

图6－1形象地反映了瓦格纳的这一思想，即国家财政支出随着人均GDP的增长而增长。

图6－1　财政支出不断增长法则分析图

(二)皮考克(Peacock)和魏斯曼⁽²⁾(Wiseman)的财政支出不断增长理论

皮考克和魏斯曼对英国在1900－1955年间的公共部门成长情况做了研究，他们的理论假设是:政府为了迎合选民的需要，往往喜欢多支出，而公民们却不愿意多交税。因此，一般情况下，政府在确定预算规模时，必须考虑选民对赋税承受力的态度。选民所承受的税收水平就是政府财政支出的约束条件。为此，该理论认为，选民投票的取向影响财政支出规模的变化，这种影响分为三种情况:①检查效应。财政支出一般要受投票者审查。在社会非常时期，投票者审查政府扩大财政支出的提案，比较容易通过。因为政府知道，投票者在危机时期所能容忍的税收水平比平时高许多，但当危机过后，投票者并不要求税收水平回到原先状况，因而政府能够继续维持高额财政支出。②集中效应。在社会非常时期内，中央政府显然会集中较多的财力以满足其迅速增长的需求。如果在平时削减地方自主权，集中财力的话，肯定会受到人们的反对。而在非常时期里这种做法却是可行的。这样，中央政府就可以集中财力扩大公共收支的规模。所以，集中效应在很大程度上促进了财政支出的增加。③替代效应。皮考克和魏斯曼把投票人看作为既享用公共产品和劳务但又不愿意纳税的人，在此前提下，政府预算规模的确定，须关注投票人对可能增加的税收负担的各种反应。他们还假定，官僚机构主张增加预算规模，因为这样可使官僚机构的权利不断扩大。但这一主张要受到纳税人对税负水平承受能力的制约。如其他条件不变，政府增加财政支出，即意味着投票人税负的加重。可增加税收，并非政府随心所愿，一旦政府征税超过了纳税人可容忍的限度，必将遭到纳税人的厌恶，纳税人将手中的选举权对政府进行否决。因此，当权者出于政治上的考虑，对增加税收都有一定的顾虑。所以，皮考克和魏斯曼的研究表明，在正常年景下，人民对税收负担的容忍程度，似乎是相当稳定的，因为没有新增加的财源，政府就不可能大幅度增加财政支出，而是随GDP的增长，税收收入适度增加，财政支出规模相应扩大。在正常时期内，尽管人们对税收和财政支出水平的评价存在差异，但整个财政支出水平仍呈现随经济增长而增长的趋势。只是在战争、饥荒和其他社会灾害等剧烈动荡的非常时期，财政支出会大幅度增加，为满足大幅度增加财政支出的需求，政府就不得不增加税收，从而把本来供私人使用的收入转移给政府使用，这种正常时期内不会被纳税人所忍受的增税办法，在战争等非常时期，人们很容易理解政府的增税举措。皮考克和魏斯曼把这种动荡时期呈现的公共收支大量增加的状况，以及许多私人支出被财政支出所代替的状况称为“替代效应”，这表明，非常时期和正常时期的交替，使财政支出从一个高度向另一个更高的高度不断地增长。

图6－2　财政支出梯度增长分析图

(三)财政支出增长的发展模型

这种理论观点的代表人物为马斯格雷夫(R·A·Musgrave)和罗斯托⁽³⁾(Rostow)。两人用经济发展阶段来解释财政支出增长的原因。

他们认为，在经济发展初期，政府投资在总投资中占有很高比重，如为社会提供道路、运输系统、环境卫生、法律、秩序、健康、教育等。

促使经济增长和社会发展进入“起飞“的中级阶段。在经济增长的中期，政府投资还应继续进行，但这是政府投资只是对以投资的补充。无论经济增长早期还是中期，都存在着市场缺陷(Market Failure)，阻碍经济趋于成熟。因此，政府要进行干预。

马斯格雷夫认为，在整个发展阶段，GDP中总投资的比重是上升的，但政府公共投资占GDP的比重会下降，一旦经济达到成熟阶段，财政支出将从关于基础设施的支出转向对教育、保健与福利服务等方面的支出。

(四)官僚行为增长论

这是公共选择理论所作的一种解释，公共选择学派的代表人物塔洛克和尼斯坎南(Niskanen)用经济理论分析了官僚机构的内在机制，并把官僚机构运行纳入公共选择分析中，尼斯坎南是在综合塔洛克成果的基础上发展自己的理论的。他关注的中心是效率问题，他研究官僚机构是为了分析官僚机构对资源配置效率的影响和比较官僚组织与其他市场经济组织的相对效率。在尼斯坎南看来，官僚机构追求的目的不是公共利益，也不是最大效率，而是个人效用最大化。所以，官僚机构的目标函数是预算最大化，而官僚机构与政府的关系是双边垄断关系。官僚机构提供各种公共产品，以满足全体选民的需要，政府向官僚机构提供资金。由于官僚机构非常清楚政府的需求曲线，政府对官僚机构了解却很有限，官僚机构为了满足自身利益最大化需要所提出的预算计划，很容易获得政府的批准，其结果必然是财政支出规模不断扩大。