工商资本投资农业的宏观约束机制构建

7.4.1　工商资本投资农业的约束机制构建的重要性

工商资本投资农业的约束机制，可以从两大方面进行解读。一是内部约束机制，二是外部约束机制。内部约束机制，主要是指在工商资本投资农业的整个运作链条中的“源头约束—动态约束—规范退出”这条全流程约束链;外部约束机制，主要是从利益相关方制衡的角度来分析，对地方政府、村集体组织、工商企业共同协同约束，防范地方政府和工商企业在共同利益链诱使下，损害农户利益。

构建规范高效的宏观约束机制是工商资本投资农业实现机制构建的关键一环。由于土地资源的稀缺性，农业生产的要素、资源、环境等制约因素趋多、市场机制自身的缺陷以及农村市场化发展机制不健全等，亟须政府健全的宏观约束机制来弥补。政府以独立的第三方身份，从系统外部角度对工商资本投资农业实现机制进行宏观约束。宏观约束机制实际是一种动态修正机制，矫正各利益主体间的偏差，避免出现制度锁定。这对于弥补农村市场化发展机制的不足，为工商资本投资农业提供良好的外部运行环境具有重要意义。

7.4.2　主要问题：未形成规范高效的宏观约束机制

1.在内部约束中，未形成“源头约束—动态约束—规范退出”全流程约束链

在源头约束上，中央决策层提出应建立严格的农地租赁准入制度。不过，实践中却出现了以下几个问题：一是地方政府以政府绩效为最终目标，与工商企业结成利益联盟，部分工商资本以机会主义心态，套取国家支农惠农大量补贴;大肆圈地进行资本化运作，导致农地非粮化甚至非农化生产，危及我国的粮食安全。二是由于不同农业领域的资本有机构成不同，因而农业可进入性和风险收益率存在着一定差异。目前，存在着以一刀切的方式盲目地引导工商资本投资农业各领域的现象，则可能在源头上存在着改变农地用途、缺乏农业投资约束力等问题，极有可能直接导致农地非农化的风险。三是在企业资质审查上，农业经营企业的资金实力、技术水平、风险防范意识等还未有效建立;非农企业提交农业经营规划书以及可行性报告的制度安排还未形成。这造成了企业资质审查制度不完善，中国特色农业经营法人资格还未有效建立。

在具体运作中，尚未构建系统的全流程动态约束体系。这主要表现为：一是对土地用途监管不足。某些工商企业以机会主义心态进入农业，在运作中可能擅自改变土地用途，损害农民利益。对于流转大户的监管力度不足，比如以年检为单位的例行检查缺失，这些均导致对土地用途监管力度不足。二是对短期掠夺行为监管不力。运作中可能出现为了短期利益进行经营性掠夺的行为，导致土地还原复耕成本大大上升，影响了农业的可持续发展。三是网格化区域管理模式缺失。我国不同区域间区位特征以及资源禀赋差异性明显。实践中，尚未成立区域性网格化管理模式。如果用一刀切的方式进行监管，则面临着资源利用率低、运作效率低下等问题。

在工商资本退出后，二轮承包期内可能存在着土地重新分配的问题。在村级集体组织典型的中介代理特性下，可能导致基层政府和工商企业的越位和越权行为，使土地重新分配中的利益协调出现偏差。此外，企业退出时的信息披露制度还不健全，导致企业涉农信用评级还不完善，影响了下一轮投资期相关方对企业资质的审查和借鉴。

2.在外部约束中，各利益相关主体间未达成利益制衡状态

党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。”政府和市场的关系问题是经济体制改革中的首要问题，也是目前我国全面深化改革的关键问题。工商资本投资农业，是一个典型的市场行为，也是农村市场化进程中的必然产物。在工商资本投资农业中，政府和市场关系的处理是关键一环。我国市场经济体制的不断完善，为工商资本投资农业提供了良好契机和外部环境。

工商资本投资农业的各利益相关主体主要包括中央政府、地方政府、工商企业与农户等。目前，各利益主体间尚未达成利益制衡状态。从地方政府角度看：一是执行中央政策的弹性较大。目前在工商资本投资农业上，中央政策更多地体现出一种原则性指导。地方政府为了地方政绩，在执行中央政策时弹性较大。二是资本下乡的无序性。地方政府的过度干预，将优势资源和要素偏向于资本主导方，产生资本下乡的无序性和盲目性，可能引起农村新圈地运动，进一步弱化农民主体地位。三是多头管理体制改革不彻底。地方政府多头管理体制容易滋生权力寻租，条块分割的现状也导致项目分散、重复建设可能性大，造成资源浪费和监管缺失。若在农业资金上存在多头管理的现象，则可能存在跑冒滴漏等现象，影响资金的使用价值和经济效益。

在工商资本投资农业的外部约束中，各利益相关主体间还未达到制衡状态。一是中央政府关注粮食安全，关注民生问题，期待尊重农民选择，提高农业效益，发展农村经济，维护农村稳定;二是地方政府以地方政绩和GDP增长为目标，在农村树立样板工程，取得土地收益，农户以直接获得流转收益和非农收入为直接目标;三是农村集体经济组织具备了典型的中介代理特征，能够通过发展农村集体经济，增加农村集体收益;四是企业以契约形式，降低交易成本，获取规模效应。作为人格化资本，企业以利润最大化为目标，充分利用自身资金优势和技术优势，优化生产要素组合，引导我国小农实现规模化运营效益。由于工商企业和地方政府的共同利益链的存在，以及监管的缺失，可能导致双方的失范行为，可能带来非粮化甚至非农化现象，危及中央粮食安全既定目标。此外，由于农村地区市场化发展机制还不健全，市场化的中介组织还不够完善，土地流转中市、县、乡三级信息服务不到位，村级集体组织也可能存在功能异化等问题。上述原因均导致工商企业和农户间可能存在着信息不对称的现象，影响了相关方的利益制衡。

国家政策指向明确，即希望工商资本以农业企业为载体，以合作的方式带领农民发展壮大。从调研情况看，工商资本进入农业扮演的角色很尴尬。从国家层面看，希望工商资本带领农民致富而非取代农民。目前工商资本跟风现象较为严重，不懂农业而从事农业的企业很多，一些技术性较强的蔬菜种植和对营销能力要求较高的农产品企业难以生存。城市到农村的流动反而是单向的，部分城市工商资本到农村无法落户。在效益好的时候，老百姓要求涨租金或者集体毁约。比如在蓬溪县，红海集团开发后农民集体要求涨租金，造成契约的不稳定;在效益不好可能出现亏损的时候，业主抛弃农民，农民把难题抛给政府。在实践中已经出现很多类似问题。工商资本带领农民致富是一个风险与机遇并存的载体，是否能致富还要看实践效果。

7.4.3　工商资本投资农业的具体约束措施

1.对工商企业的约束机制

(1)严格的农地租赁准入制度。

首先，要审查工商资本进入农业的动机。对怀有机会主义动机、变相套取国家有关农业补贴和优惠政策，存在非粮化、非农化倾向的企业应明令禁止。其次，要对工商企业进行全盘的资质审查，包括其农业经营能力、资金技术实力、产业规划、风险意识等。对于非农企业，还应提交农业经营可行性报告以及产业规划书，待有关部门批准和核定。工商资本进入农业的标准上，可以根据投资的实际资本规模来分配土地，而非注册资本规模。在整个资本规模中，可以预留一部分资本。比如工商企业共有10个亿的资本，可只分配8个亿的土地，留2个亿的资金用于风险保障与补偿。最后，在土地规模化流转中，工商资本需要突出规模化、标准化的发展要求，提升自身的抗风险能力和精深加工能力，树立自己企业的品牌。对工商企业以非法、强制手段从农户流转土地的行为应严加防范，应遵循“依法、自愿、有偿”的方式流转土地，保障农民的基本权益。

(2)明确界定资本进入农业的范围。

首先，优先鼓励工商资本投资公益性农业领域，包括新农村建设中生产和生活基础设施、公共事业等具有普惠性的领域。其次，鼓励工商资本投资“适合企业化经营的种养业”，主要包括设施农业、立体农业、循环农业、规模化养殖业、农产品精深加工等。上述领域技术和资金门槛较高，具备了规模化、集约化、产业化的典型特征，非一般农户和合作社能力所及。最后，鼓励进入农业产业链产前、产后等环节，为种养业提供良好的社会化服务。合理延伸农产品产业链、提升附加值，让农民共享农产品加工、流通环节增值收益。

(3)构建全流程动态监管体系。

在资本投资农业的过程中，从初期资本的进入到实际运作，需要动态的监督体系作为保障，这也是约束机制中的关键一环。首先，对于地方政府和村级集体组织应加强监管，严禁地方政府与企业改变农业投资范围的失范行为。其次，如果对于每个工商企业进行投资范围监管，交易费用会过高。因此，可以实行网格化管理运行模式，成立区域性的准入范围监管机构，负责区域内的协同监管，打造区域性农业投资约束极。再次，对于运营500亩以上的土地流转面积的企业，要在合同期内，设立以年检为单位的重点监管体系，以防止资本在中途改变土地用途，损害农民利益。应建立农业投资范围异化的预警机制及应急预案等。最后，应建立土地肥力测度体系，严禁企业为了短期利益，大肆掠夺性经营，损害土地肥力的行为。应设立科学的土地肥力测度指标和还原复耕成本测算体系，积极完善《农业投入法》立法建设;引入第三方或者社会力量进行监督，从多层次监督和约束企业投资农业的范围，防止企业非农化行为。

2.对地方政府的约束机制

(1)严格执行中央政策。

中央政府关心粮食安全，而地方政府则关注GDP，这就导致地方政府在执行中央政策时弹性较大。部分工商资本以招商引资形式引入企业，形式上是允许的，但实际上则存在违规操作。企业可能与地方政府结成利益联盟，变相圈地搞房地产开发、农村旅游业等。部分企业打政策擦边球，以种养业名义开发园区，在实际运作中可能擅自改变土地用途。因此，中央政策应更加具体化和制度化，防范原则性指导可能给地方政府和企业带来政策寻租空间。地方政府在执行中应建立有效的政策执行监管体系，确保执行效果的一致性。

(2)引导资本有序下乡。

在工业化、城镇化不断推进，土地流转不断加速的过程中，农村剩余劳动力的转移是被动的。当前，在农村社保体系不健全、非农产业吸纳劳动力有限的情况下，不可超前、盲目、大规模地引入工商企业。若超出了当地原有的负荷能力，则可能带来社会不稳定等诸多后患。因此，工商资本进入的速度应与当地土地流转、工业化与城镇化进度保持一致。地方政府应有序引导工商资本支持农业，村级集体组织应明确自身的职能与定位，合理控制工商资本投资农业的速度和规模，引导资本支持农业、利泽社会。

(3)地方政府多头管理体制改革。

郑有贵、李成贵(2008)指出：“政策和制度本身不能增加资源，但可以改变生产要素组合的环境和相对价格，从而影响到资源配置的效率和分配的公正程度。”^[16]因此，一个合理的管理体制对于资金要素分配至关重要。地方政府在农业分管部门上，多头管理的现象将导致资金多头管理、分散使用，直接影响资金使用效益，无法使资金使用价值达到最大化。因此要改革地方多头管理体制，努力实现有限支农资金使用效益最大化。

遂宁市在工商资本投资农业后的发展思路上，主打本地品牌。在管理体制改革上，主动承接发达地区产业转移，实现产业集群发展。具体如下：

遂宁市在工商资本投资农业的发展思路上，突出本地工商资本自生发展。在市级以上重点龙头企业中，选择本地特色优势产业作为重点培育对象，加大扶持和指导力度。鼓励和引导加工企业开展技术创新，打造品牌，提升产品附加值，提高农产品精深加工等综合竞争力。同时，突出做好工商资本的入驻门槛。对于遂宁市已经饱和的柑橘、生猪养殖等行业，进行优中选优;对于技术、资金、管理等水平较低的企业则禁止入驻。此外，通过西博会、农博会等方式，遂宁市将当地特色农产品进行宣传介绍，吸引有实力、有技术的加工企业入驻。在管理体制上，遂宁市为主动出击承接东部沿海发达地区产业转移，更好地引进农业产业化加工企业，专门成立了遂宁市现代农业及生物技术产业化促进局，以现代农业园区为重点，大力引进园区专业运营商，实现农产品加工企业集聚集群发展。^[17]

西充县通过政策的大力扶持以及管理体制的配套改革，实现了项目的统筹规划与发展。具体如下：

西充县从实际出发，出台了很多符合西充特色的政策，取得了良好的预期效果。西充县政府在扶持工商资本投资农业上，主要采取了以下措施：

一是政策扶持。西充县先后制定出台了《西充县农业项目招商引资管理办法》《西充县实施商标品牌战略的意见》《西充县扩大开放优惠政策》《西充县有机农业发展奖励补助办法》等一系列招商引资优惠政策，在项目投放、基础设施改造、信贷支持、产业发展、土地流转、品牌建设、土地利用等方面给予政策激励和引导。2010年以来，西充县开始实施国家现代农业园区项目。县政府将园区建设作为一号工程进行部署，县级财政每年安排专项资金扶持优势农业产业发展，为工商资本投资农业创造良好的运营环境。

二是管理体制配套。西充县在对企业招商引资过程中，建立了一整套体制机制。通过建立一名县级领导、一位人大代表(政协委员)、一个部门、一套人马的一对一保姆式服务机制，帮助企业协调矛盾、解决问题。同时，在产业规划、技术指导等方面实行全程跟踪，为企业发展奠定坚实基础。

三是项目整合。西充县按照“规划统筹地点、地点统筹项目、项目统筹资金”的原则，整合涉农部门项目资金，集中投放、捆绑打造，重点开展田地调型、渠系建设、路网建设等基础设施改造，以优越的生产条件和硬环境承接企业落地发展。^[18]