目前工商资本投资农业面临的主要困境和障碍

目前，总体而言，在土地流转不断加快，城镇化和工业化进程不断推进的情况下，工商资本投资农业的步伐也在加速中。实践中，工商资本投资农业带来了利好的一面，但也带来了诸多隐患。目前国内学者指出工商资本投资农业存在的问题主要集中在以下几个方面：一是农地租赁准入制度不健全，比如弱化对工商资本资质审查、农地准入的盲目无序性;二是地方政府职能缺位，主要表现在引导不足、监管不力、信息服务不到位;三是相关的农业基础设施、配套设施以及投资平台不健全等。下面本书来分析工商资本投资农业可能带来的主要问题。

4.3.1　工商资本概念界定模糊不清

在“资本投资农业”相关的文献和资料中，资本有多种不同的表述形式，如社会资本、工商资本、民间资本、外商资本等。目前，在学术界对社会资本使用的概念不一，没有一个权威的界定。比如在“社会资本投资农业”的相关表述中，主要也是以工商企业为主的投资。民间资本富庶的江浙一带，则常用“民间资本投资农业”来表示，其实质也是工商企业对农业进行的投资。目前，还有所谓“新三资”的提法，即“境外资本、工商资本、民间资本”组合而成的社会资本，还有学者引用大资本的概念等。在遂宁市调研中，关于工商资本的概念界定也是模糊不一的，包括个体工商户投资在内的所有社会资金都统称为工商资本。调研中，也有基层提出应将工商资本称为农业企业。总之，目前无论在理论界还是实践中，均未对工商资本概念进行统一和界定，这直接导致了工商资本投资农业的相关数据统计口径、衡量标准难以统一，继而导致工商资本投资农业的参考数据缺失。

4.3.2　工商资本投资农业的参照体系缺失，导致各种投机行为频现

纵观世界农业发展规律，工商资本投资农业都是需要辩证对待的一个课题。诸如日本、韩国等国家，都是在农业发展到一定阶段之后，才允许工商企业到农村投资。在我国，工商资本投资农业还是一个新兴的领域。在概念界定上，就有“社会资本”“民间资本”“社会资金”等多种不同的表达方式;从国家政策上来看，对于工商资本投资农业，也是从20世纪90年代才开始摸索和论证，然后从“改造传统农业、构建社会主义新农村”的角度，逐步放开限制，鼓励和引导工商资本投资农业。

客观来说，从20世纪90年代小而散的工商业主投资农业，到目前政策支持下的工商资本投资农业，可以说都是一种原则性指导。在工商企业投资农业的时机，模式、框架以及机制保障等方面均缺乏一个权威有效的参照体系。这导致了工商资本投资农业存在盲目、无序等问题，最终导致工商资本投资的进度与我国城市化、工业化进程不相符。工商资本未能在农村形成有机的产业体系，真正融入农业发展和新农村建设上来。同时，在相关数据统计上，工商资本投资农业的统计标准、金额、项目比重等也没有统一，自然导致了相关分析和论证缺乏有效支撑。此外，国外工商资本投资农业的经验也并非完全适合中国的国情，不能一味地照搬照抄。综上，目前我国工商资本投资农业的参照体系缺失，未能给当前工商资本投资农业的实践提供有效的参考价值。

目前，由于我国资本和农业还处于初步融合阶段，国家政策也倾向于原则性指导，工商资本投资农业的参照体系还尚未建立。土地的金融属性，让其具备了升值空间和预期收益，因此给觊觎土地已久的一些投机者提供了可乘之机。按照我国《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定：“只要取得原承包方同意，受让方就可将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转。”由于农村地区农地推介机构不健全，目前以投机炒作为目的的土地中介人不断增加。土地中介人意在低价流转农民土地，再以高价卖给工商企业，赚取差价。同时，还存在部分投机者以创建“空心合作社”来变相圈地，以待时机成熟，待价而沽。目前，部分进入遂宁农业的工商资本就存在这种现象，具体表现在，很多地方不惜成本圈地，分片区进行投机行为。比如遂宁市某现代农业示范园，堪称“麻雀型”综合园区，包括了种植、养殖、观光旅游等一体化的园区。在综合园区的核心区经营农业，但是其他片区荒芜着，以备时机成熟赚取差价。很多企业变相地圈地或者利用规则，比如有的企业征地上万亩，实际只办几十亩土地的国土证或者流转合同。这类企业占据了关键位置，变相锁定资源、绑架了土地和政府，对区域性的经济发展产生了重要影响。实践中，一些农业企业去开发房地产，而部分房地产公司却来发展现代农业，真正有实力有技术的工商资本并未进入。目前，在宜宾市屏山县，某些工商资本存在以国家农业低息贷款为手段，套取国家支农惠农的优惠和补贴，通过土地经营权进行抵押融资，反过来用来做其他非农的投机行为。这导致国家支农惠农的效果大打折扣，同时影响了工商资本的形象。综上，由于政策的不完善导致参照体系缺失，进而导致各种投机行为频现，不断威胁到农民的财产性权利，损害农民的基本权益。

4.3.3　区域内资本投资领域趋同化，区域间资本要素分配不合理

纵观国内工商资本投资农业的领域，基本都集中在农业产业化过程中的相关环节，在具体的农业领域方面，即种养业、农产品加工业以及观光农业的三大领域集中。首先，在种养业方面，国家鼓励工商资本发展适合企业化经营的种养业，比如设施农业等。不过从实践中来看，在种养业内部，也存在着优先种植高附加值的经济作物等，存在着非粮化甚至非农化的风险;另外，种养业中过分偏重种植业，而忽视养殖业，比如畜牧业、渔业等。农产品加工业，是能够通过延伸产业链，使农户共享产后利润增值环节的领域。我国农产品加工业“十二五”发展规划指出：“虽然我国农产品加工业产值居世界首位，但中小型企业比重大，自主创新能力弱，质量控制体系不完善，农产品加工业产值与农业产值之比低于发达国家2～4∶1的水平。”^[32]因此在农产品精细加工和深加工环节，投资幅度有待提高。从贺军伟、王忠海、张锦林(2013)的调研情况来看：“不少地区存在工商资本投资农业领域的产业趋同现象。工商资本过度集中于某些领域、某些环节和某些产品，加剧资源紧张和市场争夺，形成了同行业的无序竞争性。比如在湖南省衡阳县，在工商资本投资农业生猪产业中，大部分企业都选择经营生猪养殖。据统计，衡阳县养猪的企业有69家，仅2012年投入到生猪的工商资本就达5600万元，而养殖领域亟须的产后服务环节，如牲畜养殖中的粪污转化为有机肥的服务环节，牲畜屠宰后的加工流通环节等，则在投入上缺失明显，难以起到延伸产业链、推动产业升级的作用。”^[33]

从东、中、西部三个区域来看，资本集中度有着明显的差异。比如在东部江浙一带，资本要素富庶，有一定存量的闲置资本;而中西部地区资本存量则相对较少。不过区域间投资机会却存在着一定的差异性。比如在江浙一带，有限的农业投资机会已经被竞争力强的资本所占有，一些竞争力弱的资本企业则无法通过市场竞争而得到机会，也无法承担其中的市场风险。中西部地区一些特色农业项目、优势农产品项目则亟待资本进入。尤其是一些能够显著整合农村资源，带动当地农民发展，维护农民利益的民生项目。因此，区域间的资本要素自由流动机制还未完全形成，各种政策保障措施还未充分到位。

4.3.4　农地租赁准入制度不严格

从国际上看，“在工商企业租赁农地上，国外如美国、法国等国家是自由租赁，而德国、日本、韩国等国家则是有限制条件的租赁”^[34]。当前，高投资回报率的利益驱动使得城市建设用地的需求日益增大，而城市国有土地的供给规模与总量则受到国家土地政策等因素的限制，使得企业不得不另谋出路，把目光投向了农业这个长期以来被忽视的价值洼地。不过由于地方政府和企业共同利益链的存在、地方政府在土地管制上的权力寻租等因素的影响，现阶段农地准入制度不严格的现象主要表现在两个方面：一是在准入程序上，弱化地方政府事前对工商企业资质审查制度;二是在准入方式上，大量资本正以无序的方式投向农业。在工商资本进入农业的门槛上，工商资本投资农业的标准尚未确立。实践中，有些地方提出上千亩的标准，有些地方尚未提出进入的标准化问题，导致这一问题的规范化程度不够。

1.弱化企业资质审查制度，导致农业经营法人资格构建缺失

由于地方政府是农地的第一监管者，在土地审批、土地管制、土地出让金收取等方面握有实权，因而具备了权力寻租的制度基础。在共同利益的诱惑下，一些地方政府可能会与工商企业相互勾结，降低工商企业进入农业的门槛。在准入程序上，一是对工商企业资质审查不严。具体表现在对企业进入的目的探究不明，对有可能改变土地用途、损害农民利益的行为论证不充分。二是对企业资质审查不清。务农的工商企业的技术力量、产业规划、跨职能团队建设、风险意识、农业经营经验等是否完备审查不清，非农企业农业经营的可行性方案论证不足，存在圈地或者违规经营的可能。对于一些资本雄厚的企业，前期的农业生产经验缺失，农业工程师人才数量不足，企业资质不完善，影响了我国农业经营法人资格的构建。三是对以机会主义心态进行资本化运作的工商企业监管不力。对部分工商企业进行“新圈地运动”，变相进行房地产开发等监管不严格，使得农地“非粮化”甚至“非农化”现象频现，没能建立以耕地保护为核心的土地用途管制制度。四是地方政府监管不力。对于工商资本倾向于从支农惠农政策中套利的行为，地方政府的审查不足。比如，在某些地区，部分企业就是为了获取国家农业补贴而进入，因而造成部分企业套取补贴后撤资，造成农地抛荒的可能。这些因素都在一定程度上存在着改变土地用途的可能，威胁到农户的基本利益。

2.工商资本投资农业准入上的盲目性、无序性

早期发展经济学强调资本积累，认为虽然发展中国家劳动力资源丰富，但资本最为稀缺，是制约经济增长的重要因素。在国家以工业化为目标的历史时期，必然会从农业中提取剩余。然而小农经济条件下的农业剩余太少且高度分散，和工业化目标相冲突。温铁军、冯开文(1998)认为：“在工商业发展的拉动下，农业商品率不断提高，为商业和金融资本进入农村经济打开了大门。而在这两种能够和地主经济结合的大资本过量榨取小农剩余的功能下，必然带来农村经济的衰败。”^[35]可见中国农业本身非常缺乏资本，资本投资农业可能带来严重后患。因此，在引入资本改造农业时，必须加强引导和规范。在坚持“三个不得”的前提下，任何主体租赁土地都应该是被允许的。中央鼓励工商资本对农业产前、产中、产后提供社会化服务体系，鼓励开展农产品加工营销提升附加值，鼓励开发农村集体组织与农民没有能力开发的闲置资源，鼓励到农村发展适合企业化经营的种养业。不过，这并不代表着各种资本都可以随意进入。这主要因为：一是资本下乡受到土地流转规模和速度、工业化与城镇化进度等多重因素的制约;二是若资本大规模盲目无序进入，那么资本下乡的示范效应则会被大大弱化。不过现实中，资本进入农业存在“一刀切”的问题。部分地方政府在鼓励工商资本进入农业时，没能适时、适度将工商资本投向农业。对不同区域、不同发展阶段最急需的资本，没能适时地进入;对于示范效应强、影响力大的龙头企业，未能以适当的投资机制和平台引入;部分工商企业超前大规模进入农业，与当地土地流转进度不相适应，与工业化、城镇化进程不相吻合，可能带来剩余劳动力转移困难及就业压力等诸多挑战。

4.3.5　地方政府职能缺位

工商资本投资农业，一方面能有效盘活农村资源，整合技术、人力、土地等生产要素;另一方面，则存在着以工商企业化经营方式低价格、长时间、大规模取代农户经营的现象，对我国粮食安全带来很大隐患。因此，作为农村耕地保护的第一监管者，地方政府合理、适度的引导和监管十分必要。不过在实践中，地方政府却存在着以下主要问题。

1.地方政府的引导不足

地方政府的引导不足体现在以下三个方面：一是在政策引导上，虽然中国农业本身非常缺乏资本，政府鼓励工商资本投资农业，不过这并不代表着工商资本可以在任何阶段随意进入。资本下乡受到土地流转规模和速度、工业化与城镇化进程等多重因素的制约。实践中，存在着工商资本无序进入农业的现象，这与地方政府政策引导不合理有很大关系。2008年之后，国家针对农民专业合作组织提供相应的扶助政策，因此有些专业合作组织就是为了套取国家补贴和优惠政策才成立，但是针对工商企业却没有相应的扶持。这在一定程度上打击了工商资本进入农村的积极性。二是在技术引导上，由于缺乏政府的引导，很多农民没能获得资本下乡的技术外溢，资本下乡的示范效应并不明显。比如在湖北省宜昌市夷陵区，有些外来资本实行封闭管理，一些关键性技术，农民只有为其打工才能学到。三是在资金的引导上，由于缺乏地方政府的有效引导，以及生产要素整合平台的缺位，地方政府未能将有限的资金有序地引导至最需要的地方去，如农村基础设施建设、新型社会化服务体系、优势农产品项目等，因而资金的使用效率无法达到最大化。

2.地方政府的监管不力

在地方政府的监管上，主要存在着以下三个方面的缺位：一是地方政府对工商企业资质审查的监管存在不足。地方政府与企业双赢的共同利益驱动，使地方政府内部监管机制形同虚设，弱化了事前的企业资质审查。二是地方政府对资本下乡后运作的监管不足。我国《土地管理法》第十五条规定：承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。实践中，地方政府作为土地的第一监管者，对工商企业以投机主义心态进行资本化运作的行为监管不力，存在危及国家粮食安全的隐患。三是地方政府对工商企业资金的使用监管不足。在工商企业资金使用上，存在跑冒滴漏等现象，真正支持农业发展的资金已经大大缩水。

3.地方政府的信息服务不到位

在资本下乡的过程中，企业与政府之间的信息互通，是保障资本支农效率最大化的关键因素。不过地方政府信息服务不到位体现在以下三个方面：一是市、县、镇三级土地流转信息网不完善，导致土地流转信息滞后，流转不顺畅，影响了资本下乡的速度和规模;二是地方政府的信息服务平台、中介组织等市场化对接机制不完善，部分农业投融资项目平台未能充分发挥其功能，企业与政府之间存在信息不对称现象，导致供需双方不能及时地实现信息对接;三是地方政府在农业项目投融资信息宣传方式上不够多元化。比如农业展会、节会、推介会等宣传方式未能广泛利用，宣传方式较为局限，限制了地方农业项目自身的影响力。

4.3.6　土地流转行为不规范

土地资源的有限性严重制约着工商资本投资农业的进程。比如在蓬溪县，目前耕地总面积约80万亩，90%以上都是基本农田。因此，工商资本进入农业受到土地因素的制约。在土地要素供给不足的情况下，政府在保障粮食安全的原则下要求农地的“非粮化、非农化”发展。由于蓬溪县基本农田较多，工商资本投资农业的时间长，不确定因素多，因此农业发展难以获得土地资源，难以满足工商资本的要求。在西充等相对适合规模化农地流转的区域中，土地流转应坚持“依法、自愿、有偿”的原则，不搞强迫命令，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。实践中，绝大多数企业流转合同一般以二轮承包期为限，周期较长。如果存在着大量的不规范的土地流转行为，则会对企业和农户双方带来诸多影响。土地流转行为不规范主要体现在以下三个方面：

一是土地流转合同不规范。受传统地缘、血缘等因素的影响，当前多数地区的土地流转没有在契约下进行，而仅仅以口头协议等不规范的方式进行;即使是签订书面合同的流转行为，也存在土地承包权指向性不明、流转期限不清、各参与主体的权力义务界定不明等问题，导致部分工商企业以“低价格、长时间、大规模”的方式占用农地，威胁到我国的粮食安全。

二是土地流转程序不规范。由于受到地方政绩、工商资本投资农业的积极效应、从政策中套利等利益目标的驱动，部分地方政府未能充分尊重农户在土地流转中的主导地位，以调整农业结构、推行土地规模经营为由，强行收回农地进行“反租倒包”，将土地长时间、大规模地转移到工商企业进行资本运作。部分地方政府先将农户的承包地包给企业，再回来找农户办理租地手续，将“反租倒包”变成先“倒包”后“反租”。有的地方政府在未获得农户授权的情况下，私自代表承包户签订流转合同，可能造成一亩地多份合同的尴尬局面。

三是集体组织功能缺位。以村委会或村民自治小组为代表的农村传统集体组织在土地流转中扮演着重要的角色。集体组织参与土地流转，可以提高农民组织化程度，降低流传的交易成本，提高流转的整体效率。土地流转本身是一个经济行为，不过在实践中，却存在以下两个方面的问题：一是村集体组织兼具行政和经济双重功能，因而流转行为容易受到行政和经济双重因素的影响，导致土地流转缺乏统一指挥，目标不明确，流转效率低下。二是集体组织内部治理机制不完善的问题。内部治理机制不完善，可能导致集体组织在土地流转中的执行力不足，影响其经济职能的发挥。

4.3.7　相关配套设施和投资平台不完善

长期以来，我国实行城乡二元制度，农村公共品投入少，城乡公共基础设施建设差距过大。要推动工商资本投向农业，良好的水利、交通、通讯等基础设施则是一个必要条件。良好的农业基础设施，能缩减工商企业投资农业的隐性成本，吸引更多的工商资本进入。现阶段，我国农业基础设施普遍薄弱落后、老化陈旧，急需增加投资并加以改善。资金投入不足是城乡基础设施建设上的主要问题：一是在国家财政支持中，虽然国家按照“增加总量、优化存量、用好增量、加强监管”的原则不断强化农业补贴政策，但最终落实到农业基础设施建设的比例还是偏低。据了解，西充县农业基础设施改造标准很低，一亩800～1300元不等。不过土地平整的成本很高，即使不包含水利设施改造等，也接近3000～4000元。从20世纪80年代开始到现在，在农业基础设施改造方面，农村基本面貌不仅未提升反而出现了一定程度的倒退，这也严重挫伤了工商资本投资农业的积极性。二是国家虽鼓励社会力量投资农业，但社会资本投资农业的投资环境与平台还不完善，资本进入农业后的利润获取机制、内部运行机制、风险规避机制等还未有效建立，影响了我国农业基础设施建设的进度。

要推动工商资本投资农业，为发展规模化种养业以及技术门槛较高的设施农业等提供条件，就必须为工商资本进入农业搭建一个能有效整合农业生产各类要素的平台。而这个平台，就是以“优势农产品生产为中心，共生共有型有机整体”的集成项目。不过在集成项目的构建中，还存在着以下两个问题：一是传统的农业生产组织体系的存在，制约了农业生产的组织化程度，对外来资本有排斥效应，影响了投资平台的建设;二是对农业进行工业化改造的力度还不够，资金、土地、技术、人力等生产要素的整合机制有待完善，农业项目开发流程及运作方式亟待提高。

4.3.8　农业补贴政策低效化，导致对粮食生产激励效果不显著

政府对农业实行“四补贴”政策，其中一个补贴即对农业生产实行向种粮农民的直接补贴。现有主要按承包地面积平均发放补贴的普惠制方式，补贴的只是土地承包者而非实际生产者。目前，土地在流转过程中，土地分级承包现象已经越来越普遍，而其中流转大户将土地分级承包给不同层次的分包者，而其中大多数不是土地的真正经营者。企业通过合理分配与承租人的分包比例，以赚取土地经营的差价。在此次调研中，工商资本分级承包现象也是一个值得关注的内容。此次调研的36家企业，其中，有30家企业不存在分级承包现象，占83.3%;仅有6家企业实现了分级承包，占16.7%。在6家实现分级承包的企业中，全部采用的是部分分包的形式。部分分包中，承包人主要是转向了高附加值经济作物的种植，或农业产业链产前、产后等高附加值的部分。在分配比例上，企业与承包人之间的分配比例差异较大。有的企业分包出去50%～60%的比例，也有的企业分包出20%左右的比例，平均分包比例为45.5%。

现有农业补贴政策的主要缺陷是将对农民的利益补偿和对粮食生产的激励两大政策目标相互混淆，更多地表现为惠农民政策而非强粮食政策。^[36]流转大户不会成为直接经营者，更不会选择效益低下的主粮种植，因此农地经过层级分包后的中等规模经营才是真正的粮农。分包者承担着国家粮食安全的重要职责。此外，在资本下乡步伐加快的情况下，土地食利者已经开始出现。村级组织仅能约束和它直接发生关联的流转大户，而对其他分包者则无权插手。粮食综合补贴由农户获得，国家扶持大户的政策被流转大户获得，真正种粮者没有获得扶持。^[37]除了种粮补贴低效化外，在对规模化养殖业的扶持与补贴上也存在政策低效化现象。