工商资本投资农业的双层激励机制构建

7.2.1　工商资本投资农业的激励机制构建的重要性

美国行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格(Fredrick Herzberg)提出了激励-保健双因素理论。他认为激励因素能够给人们带来满意感，而保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感。工商资本投资农业实现机制中的激励机制主要包含两个层次的激励：第一层次的激励主要体现在法律保护和产权保护两个层面;第二层次的激励则主要是从税收优惠、农业补贴、土地承包关系稳定、硬环境支持等方面，鼓励工商资本投资农业，形成多方共赢格局。

农业的现代化必须加大工商资本进入农业领域的数量和质量。现实却是我国工商资本和农业之间还处于初步融合的风险投资阶段，工商资本投资农业的参照体系尚未有效建立，工商资本投资农业的实现机制构建还存在诸多障碍。因此，在鼓励和引导工商资本投资农业时，首先有必要强化以双层激励机制为前提，稳定工商企业与农户间的土地承包关系，提高风险投资预期收益率。

7.2.2　主要问题：未形成多方共赢的激励机制

从法律保护角度看，“在传统社会主义经济理论体系中，资本被描述成一个与经济发展不可能具有任何正面效益的经济范畴，是姓社姓资的争议性讨论”^[5]。长期以来，由于我们对资本生产要素属性认识不到位，导致制度创新和经济发展迟缓。党的十六大报告中，开始承认和尊重资本的作用，这是重大的创新和突破，有利于社会生产性投资的生成。从《农业投入法》立法角度看，现行《农业法》已经对农业投入的政府职责、投资主体、计算口径等有了原则性的指导，但可操作性不强，在实践中的约束效力不足。关于支农投资稳定增长的机制建设还有待完善，农业投入预算的编制与执行尚需改进，有关工商资本投资农业的路径、机制等还不完善，《农业投入法》立法进程亟待加快。

从产权保护角度看，在工商资本投资农业激励机制构建中，产权保护不够。随着生产规模的扩大，工商资本需要在农产品生产基地上建立和生产相配套的设施，比如冷藏库、烘干机房等。目前在城乡用地增减挂钩上，并没有此项预留空间，对其产权界定也存在模糊地带。大规模也意味着大投入，在设施、设备上的投入很容易形成资产专用性。这些投资并不是所有的工商业主所能承受的，也使得公司存在生产的制度路径锁定，无法轻言退出。因此，存在着专用性投资风险。

从硬环境支持角度看，农村水利工程等生产基础设施孱弱、配套设施不健全、物质装备条件匮乏、社会化服务体系缺失，工商资本可能需要垫付先期隐性成本，增加了工商资本的运营负担。工商资本投资农业，除了受土地资源制约外，农村劳力短缺、土地撂荒严重、基础设施差等因素也严重制约着工商资本的发展。工商资本进入农业后，需要首先垫付额外成本，完善农村薄弱的基础配套设施。据西充县调研显示：一半的农业项目和资金都用于修路。因此，本来用于投资农业的资金全都用于基础设施建设。这不仅影响了工商资本投资农业的积极性，也延缓了当地农业发展的步伐。从农产品基地发展角度看，农产品基地作为企业规模化经营的载体，能获取农业经营的规模经济效应。^[6]土地流转中以市场方式配置土地资源比行政调整手段具有更大的边际产出拉平效应。^[7]不过由于农村市场化发展机制不健全，土地流转的要素配置不够优化，影响了农产品基地的形成和发展。综上，目前工商资本投资农业的利益相关方并未实现利益共享格局，多方共赢的激励机制还远未形成。

7.2.3　激励工商资本投资农业的主要举措

针对工商企业投资农业这个议题，本书将尝试着用激励的双层次性来分析不同激励措施带给工商企业的不同满意效果。

1.第一层次激励

第一层次的激励主要包括法律保护和产权保护。这个层次的激励能消除工商资本投资农业的顾虑，但不能实现投资所带来的外部经济内部化，主要包括对于工商资本投资农业的法律保护、产权保护等。如果缺少了此类激励因素，则可能带来工商企业的不满，从而严重降低其投资农业的积极性。

(1)法律保护：从法律角度，破解人们对资本的片面认识和狭隘理解，要认识到资本是促进生产力发展的生产要素。要严格保护资本的利润动机，促进其要素流动性，让各工商资本主体平等参与竞争，受法律保护。同时要积极推进《农业投入法》立法建设，保护工商企业投资的合法权益。

(2)产权保护：由于农产品生产基地上配套设施的产权归属并不明晰，城乡用地增减挂钩指标上，并未做出预留空间。因此，应对生产基地上的相关生产配套设施给予产权明晰，依法保障企业合法权益。此外，还应完善农产品基地载体的功能，为工商企业投资农业提供良好的外部运行环境。同时，应稳定土地承包关系。土地承包关系的稳定性需要健全的土地流转制度来保障。应对土地承包经营权和土地承包物权进行清晰的界定，进一步完善农村土地确权工作;尽快开展土地承包关系稳定不变试点，深入研究承包期限、新增人口补偿、二轮承包到期后承包经营权继承和重置等实现形式问题，从而稳定工商企业的投资预期，形成长期稳定的投资收益保障。在工商资本投资林业上，产业政策制约了工商资本进入林业的产业发展，所以为了鼓励工商资本投资林业，应转变政策导向，允许生态红线以外的林业到期砍伐。国家政策应该相应调整，拟定一条生态红线，如50万亩以内不能随意砍伐，但超过红线外的林地即使办理了林权证也应该允许到期砍伐。

2.第二层次激励

第二层次的激励以第一层次的激励满足为前提，能为工商企业带来投资的外部性，稳定长期的土地承包关系，提高工商资本投资农业的预期。这主要包括税收优惠等政策支持、硬环境支持、农产品基地建设等。这一层次的激励主要包括土地承包关系的稳定持久性、农村基础设施等硬环境支持、税收优惠等政策支持等。这类激励因素能够在一定程度上激励工商企业投资农业，不过缺少了这类因素也不会带来企业的强烈不满。

(1)税收优惠等政策支持。

2013年一号文件第二部分第三条指出：“鼓励社会资本投向新农村建设。”这是推进城乡要素平等交换的重要形式和途径。社会资本投向农村建设，有利于弥补农村储蓄资金、劳动、土地等生产要素外流对农村发展的影响，有利于弥补公共资源配置的城乡不均衡对农村发展的影响。党的十八届三中全会指出：“各行各业都要积极支持农村建设，企业和社会组织要采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，以多种投资方式建设农村生产生活基础设施，积极支持农村发展。”比如对养殖企业而言，政府的政策激励、补贴政策应该与产品生产挂钩。

在优先鼓励资本投向新农村建设上，主要是面向公共服务、基础设施和社会事业等领域。该领域是新农村经济发展的先行资本，投资需求量大，盈利能力低下，属于公益性农业投资范畴。随着农村公共服务市场化的推进，政府向社会力量购买服务将成为一种趋势。对于一些适合工商企业投资的农村基础设施，则鼓励社会资本积极参与。按照政策要求，应“按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策”，并“落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策”。

2013年一号文件第三部分第四条指出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”在鼓励和引导工商资本投资农业上，“适合企业化经营”的种养业产品产业链比较长，价值链比较宽，能够通过产业化经营延长产业链、扩充价值链，实现农业增产、增值、增效。此外，对有意愿、有农业经营能力，以发展“适合企业化经营”的种养业为目标，能够促进当地农村资源整合，带动农民致富的企业，可给予政策支持优先考虑。

(2)提供硬环境支持。

李成贵(2004)认为：“在外部投入中，具有决定性意义的是基础设施建设投入。从国外的成功经验看，在农业和农村基础设施建设中，政府一般都承担了主要投资主体和组织者的责任，发挥着主导作用。”^[8]应进一步完善农村基础设施建设和相关配套设施，完善农业投资集成项目，构建“优势农产品为中心，共生共有型有机整体”的投资平台，削减工商资本投资农业的先期隐性成本。此外，要清晰界定政府与市场之间的职能边界，构建良好的社会化服务体系和信息服务平台，破解企业、市场与“三农”之间的信息不对称现象。

(3)农产品基地建设。

农产品基地是规模经营的载体，是获得规模经济效益的前提。工商资本投资农业，应不断按照农产品基地建设的相关要求，积极推进农产品基地建设，防范农产品基地可能出现的异化风险，为工商资本投资农业提供良好的外部运行环境。农产品基地应以“资源确权为支撑实现农产品基地权益协调，以经济收益为动力确保农产品基地农业导向性，以组织创新为手段塑造农产品基地农民主体性，使各方利益达到制衡状态，积极防范农产品基地的异化风险”^[9]。