工商资本投资农业的政府调控手段

5.5.1　调控手段之一：行政手段

首先，工商资本投资农业，应以国家政策和相关文件为首要依据。比如，2013年一号文件首次提出“鼓励和引导城市工商资本投资适合企业化经营的种养业”，“鼓励社会资本投资新农村建设”。2014年中央一号文件首次提出，将“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化”。一号文件是我国农业政策的风向标。工商资本在投资农业时首先要遵循一些农业政策文件，比如当地的产业规划、行业法规及规范等。在政策和文件的共同指导下，实现工商资本投资农业的运行。

其次，在工商资本投资农业指导目录选择上，政府应拟定指导目录并供工商企业进行选择，从而在源头上对可能的农地异化风险进行防范。在指导目录的生成上，以国家政策、农业领域的不同收益性、企业自身的专业化水平以及区域性生产布局的差异性等四个方面为依据。区分公益性农业和经营性农业两种不同类型，设立鼓励或限制的原则和领域，将适合企业经营的农业范围进行具体细分。以农业部农业领域划分的“红、黄、蓝、绿”四大区域为政策依据，对工商企业投资农业的范围进行差异化对待。从而在源头上，对工商资本投资农业的范围进行约束，以尽最大可能减少企业租赁农地后非粮化甚至非农化的可能性。

5.5.2　调控手段之二：经济手段

政府在对工商资本投资农业进行宏观调控时，可以采取以下包括农业财政投资、农业税收政策、农业财政补贴以及农业贴息等财政政策工具。

1.农业财政投资

财政投资是指国家集中运用社会资源对国民经济和社会发展进行直接的资金投入，它是财政支出的主要形式。在工商资本投资农业中，国家的财政投资是必要条件。在外部投入中，具有决定性意义的是基础设施建设投入。除了由于农业自身的积累性弱，亟须国家扶持以外，农业中部分领域，如公益性农业中的固定资产投资等，包括农业生产基础设施、大型水库、各种塘堰、灌溉工程等，由于投资周期长，收益低，投资后的成本收益率不易分割等原因，农业固定资产投资只能由国家财政来负担。从国外的成功经验看，在农业和农村基础设施建设中，政府一般都承担了主要投资主体和组织者的责任，发挥着主导作用。比如美国，农业生产中的大型灌溉设施都是由联邦和州政府投资的。如果有部分中小型灌溉设施由农场主私人或者联合投资，则国家也给予一定补助。韩国、法国、日本等国家的政府也在农业固定资产投资方面扮演着重要角色。尤其是日本，政府不但直接投资兴建大型工程，而且承担小型水利工程投资的绝大部分。这不仅改善了农业生产的基础条件，也为农业的高效优质发展提供了前提。

2.农业税收政策

税收是财政收入的主要形式。它作为一个体系完整、工具多样、操作复杂的财政政策手段，对工商资本投资农业可以起到引导和激励的作用。2013年一号文件第二部分第三条指出：“鼓励社会资本投向新农村建设。”对于一些适合工商企业投资的农村基础设施，则鼓励社会资本积极参与。按照政策要求，应“按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策”，并“落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策”。

3.农业财政补贴

财政补贴是一种政府无偿支出，其最终目的是为了盘活本国的农业生产。它可以通过影响相对价格结构，改变市场供求及资源配置结构，继而优化生产要素组合。财政补贴有直接生产补贴和间接生产补贴两种方式。直接生产补贴分为两类：一是政府对支持的农产品提供具体单位补贴，二是对农资、农机等一项或多项提供补贴。在第二种方式中，又可以通过两种方式实现。第一种方式是直接在生产者购买时给予补贴;第二种方式是降低农资、农机等市场交易价格，间接给予补贴。最后，在其他条件不变的情况下，都会降低直接生产成本，刺激一国农业生产。目前，在我国土地流转不断加速的情况下，农业补贴应该给予真正的种粮者，更倾斜于规模化的农地经营者。不过目前农业补贴更多地倾向于土地承包户，这导致农业补贴政策的激励效果并不明显。

4.农业财政贴息

财政贴息，是政策代替生产者支付部分或全部贷款利息。生产者借入银行贷款，自然应支付贷款利息，这就会增加生产成本，减少生产利润。政府代替生产者支付利息，其实质便是向生产者提供了一种补贴。因此，财政贴息也是财政补贴的一种形式。工商资本投资农业后，政府可以通过财政贴息的方式，降低工商资本的运营成本。

5.金融服务支持

金融服务支持是困扰我国现代农业发展的难题。金森(Jensen，2000)指出：“金融具有逐利的天性，政府应该思考如何调动各类金融机构服务“三农”的积极性和责任心，而且这种调动还必须是可持续的、有效率的。”^[54]工商资本进入农业以后，虽然在一定程度上弥补了金融资本缺位的问题，但进入农业领域后的工商资本对金融贷款的要求更高。工商资本进入农业后，在信贷方面的问题主要集中在两个方面：一是缺少抵押物或者抵押物不符合上级行要求;二是涉农项目投资长、见效慢，贷款的不确定因素多、风险大。因此，在金融支持上，可以为工商企业提供优惠贷款政策，着力改善金融服务，多途径提供金融产品和服务;探索企业的设施设备、生产基地地面附着物、农产品评估折价等作抵押担保;有条件的地方可以积极推进担保公司建设，合理划定担保费用，降低企业融资成本，破解农业企业贷款难问题。

5.5.3　调控手段之三：法律手段

工商资本投资农业，需要农业投资相关法律制度来保障，通过构建农业投入法律体系，保障农业投资的顺利进行。法律是以规范的形式将各利益主体的利益联结起来，通过对利益的规制而实现对各利益主体的合法保护。我国农业和农民的弱质性，需要以法律的形式来保障和实现利益主体的相关利益。目前，我国基本是以政策和行政的方式对农业投资过程中的利益进行规制，还远未达到立法化和制度化，这直接导致了农民利益法律保护层面的缺失。基于以上分析，有必要在现有的法律制度供给基础上进行制度创新，从而实现农业投资规制的法制化，有效保障和维护农民的基本权益。

首先，应发挥《农业法》在农业投资中的导向作用。《农业法》是我国农业的基本法律。它从国家财政支农水平、地方财政支农水平、社会资金投入等多方面进行了原则性规定。由于目前我国农业投资活动主要依靠政府政策进行调控，但是政策调控的盲点在于其短期性特点明显，稳定性较差，不能给予农业投资稳定的预期和保障。农业是一个“高风险、低收益”的部门，而且不同农业投资主体的利益诉求不同，这就导致现有的农业基本法无法满足现有农业投资领域的实际情况。因此，应该在《农业法》导向的前提下，积极完善《农业投入法》专业法规的立法工作。《农业投入法》应包括农业投资主体确认、投资渠道、投资权限等更加细化的内容。通过《农业投入法》，依法划定投资范围和投资权限，确立有机组合的农业投资分工体系，为多元化的农业投资新格局提供保障。