工商资本投资农业的指导目录生成及其实现

农业是“安天下，稳民心”的战略性产业，是确保粮食供给，保障粮食安全的传统产业部门。从狭义范围上看，农业主要是指以粮食生产为主的种植业;广义的农业即是指大农业的概念，包括了种植业、林业、畜牧业、副业、渔业等五大产业形式。关于农业的概念，不同视角下的概念界定存在着差异性。经典教科书认为：农业是自然再生产和社会再生产相互交融的产业。产业界普遍认为：农业是永不衰退的朝阳产业。政府则认为：农业是国家自立、民族自强、经济繁荣和社会安定的基础。2007年中央一号文件也对农业的多功能性进行了阐述，包括六大功能，即食品保障功能、原料供给功能、就业增收功能、生态保护功能、观光休闲功能、文化传承功能等。一般而言，农业具备了以下几个特点：一是传统农业的弱质性。农业生产面临着自然风险、政策风险、市场风险等三大风险，比较收益低下，投资回收期长且不稳定。二是农业的外部性。农业生产具有社会公益性，不仅能够提供持续的粮食供给，而且还能调节劳动力供需、维持社会稳定。正是因为传统农业的弱质性，以及农业的外部性特征，亟须现代生产要素的介入和支持。不过，在大农业的背景下，有必要对农业进行细分和定位，以分析出适合工商资本投资的农业范畴和领域。

随着我国进入工业化的中后期，传统产业部门和现代产业部门间的产业结构也在不断发生着更替转变，农业部门的生产总值和就业人口也在不断下降。不过，由于农业生产要素的结构性改善以及农业多功能性的拓展，农业的范围也在一定程度上得到了拓展。不同农业领域的资本有机构成不同，因而农业可进入性和风险收益率又存在着一定差异。因此，有必要限定工商资本投资农业的范围，鼓励和引导工商资本投资到适合的农业领域。据国家政策的指向性、区域性生产布局的差异性、不同农业领域的风险收益率以及企业自身的专业化水平等综合考量，鼓励工商资本进入公益性农业领域、适合企业化经营的种养业以及农业产业链产前、产后环节。公益性农业领域主要包括新农村建设中面向公共服务、农村生活基础设施和社会事业等具有普惠性的领域，农业社会化服务体系中的公益性部分等。适合企业化经营的种养业，一般来说是指产业链相对较长、产业化程度相对较高，能相对延伸农业产业链、拓展农业多功能性、提升农产品产业价值链的领域。比如设施农业、循环农业、立体农业、规模化养殖业等，上述领域技术和资金门槛较高，集约化、产业化、规模化程度较高，非一般农户和合作社能力所及。国家政策更鼓励工商资本进入产前、产后等农业产业价值链增值环节，而不是取代农民长时间大规模地占用农地进行生产。应鼓励企业投资农业产业链上游、下游那些适宜产业化、规模化与集约化的领域，延伸农产品产业链、提升附加值，让农民共享农产品加工、流通环节增值收益。

5.4.1　工商资本投资农业指导目录生成的必要性

新中国成立以来，我国采取了优先发展重工业的基本战略。农业剩余向工业部门的转移，导致了工农产业价值交换和流转关系的失衡，削弱了农业自我积累和自我发展的能力。中共十一届三中全会至20世纪末以来实施的农业放活政策，在一定程度上促进了“三农”的长足发展。不过由于长期以来我国实行农业养育工业和城乡二元制度，在“三农”投入上严重不足，农业资金非农化现象依然存在，导致我国“三农”问题依然严峻。近几年，在“三农”投入不足的问题上，中央除了提出要不断加大农业补贴力度、健全农业支持保护制度、着力构建“三农”投入高效增长机制外，还提出鼓励社会资本投向“三农”。2013年一号文件首次提出：“鼓励城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”工商资本投资农业，可以破解农业发展和新农村建设所亟须的资金难题，同时可能带来农地非粮化、非农化的风险。如果不加以严格准入和动态监管，则可能引起农村新圈地运动，从而进一步弱化农民主体地位，引发强势的工商资本与孱弱小农并存的新型农村二元结构等隐患。因此，应该辩证地审视和研究工商资本投资农业的相关问题。

早在20世纪90年代，关于工商资本投资农业就有了开创性和探索性的代表性研究。农业部农村改革试验区办公室杜鹰、关锐捷(1996)在《关于积极引导大型工商企业进入农业领域的战略构想》的研究报告中指出：“积极吸引大型工商企业进入我国农业领域，不仅是必要的而且是可行的。在农业产业化发展到一定阶段上，有必要因势利导地积极引导一些有条件的大型工商企业介入农业领域。它是一项政策性较强的系统工程，要予以最必要的政策支持及相应的约束机制。”^[34]华中理工大学经济发展研究中心课题组(1997)在《加快大型工商企业进入农业的步伐，促进农业现代化》的研究报告中指出：“应区分公益性农业和经营性农业，引导工商企业在经营性农业中发展;要政策支持和监督约束并重;实现大范围的农业关联产业的密切合作与联合;突破地区和部门的狭隘利益和相互封锁，形成跨部门、跨地区、优势互补的经济联合;坚持维护好农民利益和国家利益;通过严格的限制措施和规范保护生态环境、禁止侵占耕地，保障农业的可持续发展等。”^[35]可以看出，在20世纪90年代工商资本投资农业的研究上，更多的是在论证和探索阶段，重在对其可行性的分析。

进入21世纪，关于工商资本投资农业的研究维度日趋多元化。比较有代表性的研究包括：张军(2001)“从调整农业生产结构角度，对浙江省工商资本投资农业进行了分析。工商资本投资农业带来的科技水平、工厂化管理有利于调整农业生产结构”^[36];刘平青(2004)“通过对民间资本投资农业所面临的微观、中观、宏观投资环境分析，提出应优化投资环境，强化产权和法律保护，积极引导民营企业投资农业”^[37];蒋华东(2006)从我国目前农业投资基本格局角度指出，目前农业投资现状是“国家总量投入不足，基本状况是农户无法投、地方政府无力投、社会资本不敢投。因此，应转变政府投入，引导社会资本投资农业”^[38];贾晋、艾进、王珏(2009)“从工商资本投资农业的路径选择视角指出，理论分歧主要源于商品契约与要素契约之间经济绩效的考量。工商资本规模是其最优契约形式选择的主要依据”^[39];马九杰(2013)“从工商资本投资农业的经营环节角度指出，工商资本下乡经营农业，需要慎重考虑和选择经营领域、环节，政府也需要从政策上加以引导并采用准入监管”^[40]。近几年在国家政策层面，决策层为了寻求发展农业产业化、保护耕地及维护农民利益之间的平衡，一直保持有余地的选择态度，比如“鼓励和引导工商资本进入农业的产前、产后环节”“鼓励城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”“不提倡企业长时间、低价格、大规模租赁农民耕地”等。通过对21世纪以来的相关研究的梳理和近几年决策层政策的剖析，我们可以看出无论理论界还是决策层，都对工商资本投资农业的必要性有了统一的认识。理论界的研究体现出一种宏观上的把握，决策层的政策体现出一种原则性指导，但均缺乏可操作性。

从国外的经验看，以日本为例，在初期日本政府限制大资本下乡，并扶持以合作金融为核心的综合农协。通过组织化分散农业经营风险，确保了农民的主体地位、保障了农民的基本权益后，才逐步放开工商资本投资农业。国外发达国家的市场化程度高，农业社会化服务体系健全，农业生产基础设施及配套设施等都非常完备，农业现代化发展阶段又不尽相同，因此照搬照抄国外经验也并非完全适合中国国情。综上，只有在法律框架内，明确工商资本投资农业的政策导向，生成符合中国农情的、具有可操作性的指导目录，限定投资农业的合理边界，才能产生资本投资农业的源头约束力，从而将工商企业的逐利性与农业的公益性最大限度地结合起来，尽最大可能保障农民权益，确保农民的主体地位。

5.4.2　工商资本投资农业边界不清的主要制约因素

目前，我国工商资本和农业之间还处于初步融合的风险投资阶段，工商资本投资农业的参照体系尚未有效建立，这在一定程度上影响到了工商企业在农业投资范围上的前瞻性和预判力。实践中，工商资本投资农业的范围受到地方政府过分追求GDP、工商企业追求利益最大化以及农户谈判能力弱化等因素的共同制约。

1.一些地方政府盲目追求GDP，执行中央政策弹性较大

一直以来，确保18亿亩耕地红线、保障粮食安全是中央耕地保护政策的底线。不过地方政府是耕地的第一监管者，具备了权力寻租的制度基础。出于提升地方政绩的考虑，一些地方政府在执行中央政策时弹性较大，经常打政策擦边球，变相地以招商引资的名义吸引工商企业进行农地上的房地产开发、旅游业发展。虽然在一定程度上提升了当地的GDP，但这是有水分的产值而非实实在在的经济增长。因此，这些地方政府在农业投资引导上的盲目性，导致了企业务农范围的不清晰。

2.工商企业作为人格化资本，追求自身利益最大化

资本具有贪婪的本性，因而具有极强的流动性。工商企业作为人格化的资本，以追求自身利益最大化为主要目标。因此在农业范围内，公益性农业如农业生产基础设施等外部性较大、投资回收期长、预期投资报酬率低的领域一般只能由政府来提供;而在经营性农业范围内，工商企业更青睐于高利润、高附加值的经济作物，对粮棉油等关系国计民生的大宗农产品则兴趣不高。因此，工商企业追求利润最大化的动机也导致了其投资农业边界的模糊不清。

3.资本主导下的雇工农业中，农户谈判能力遭弱化

资本主导下的雇工农业中，地方政府和企业组成强大的利益链条，对势单力薄的农户造成一定的冲击。“当存在资本、土地、劳动三个要素分配不公平，或在交易、配置过程中不同要素主导权不一样时，拥有资本所有权的主体往往拥有主导权，从而在农业价值分配中对农户不利。”^[41]此外，在资本主导下的雇工农业运行机制中，村级基层组织的中介代理特性易于和企业结成联盟。在农村市场化中介发展机制不健全、农民专业合作社发展不完善、家庭散户经营模式主导下，农民的组织化程度大大降低。上述因素均弱化了农民的谈判能力，淡化了农民的主体地位。因此，在资本下乡后农业范围选择上，农民只能是被动地接受，而无应有的话语权。

限定工商资本投资农业的范围，对于约束工商企业的行为，保障农民主体地位，鼓励和引导工商资本下乡具有重要意义。前馈控制原理告诉我们，要在活动开展之前就认真分析研究、进行预测并采取防范措施，使可能出现的偏差在事先就可以筹划和解决。预防远远大于治疗，应防患于未然，从源头上对工商企业务农范围进行约束，这样才能使约束效力达到理想状态。目前，在《农业投入法》立法建设还未健全的前提下，有必要出台工商资本投资农业的指导目录，明确鼓励或限制的原则，确定资本务农的边界和优先级，理性地鼓励和引导工商资本投资农业。下文将依据中央政策和文件精神，尝试着生成资本务农的指导目录，以期实现对工商企业的源头约束，合理引导其为“三农”服务。

5.4.3　工商资本投资农业指导目录的生成

1.选择农业范围的依据

(1)国家政策、理论及实践工作者相关研究的指向性。

政策指向性是工商资本投资农业所应遵循的首要依据。“小生产与大市场”的结构性矛盾一直是农业生产中亟须破解的难题。最近十年的中央一号文件是农业政策转变和调整的风向标。中央以“跳出农业解决农业”的思路，鼓励社会力量投向农业，以形成多元参与的投资格局。比如，2013年中央一号文件提出了“鼓励社会资本投向新农村建设”“鼓励城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”等指向性政策，这为工商资本投资农业指导目录的生成提供了首要依据。在理论及实践工作者的相关研究中，农业部农村改革试验区办公室杜鹰、关锐捷(1996)指出：“我国农业领域中的许多项目已经并正在成长为新的投资热点，如农业开发中的绿色食品基地、水产品基地、奶牛基地、瓜果基地、设施农业等，农产品深加工中的植物油、豆类制品、纤维毛类制品、畜牧水产品保鲜加工、特种产品、花卉养殖、生物制药和饮料加工、种子培育和各种基因重组工程、各种方便食品和休闲食品、旅游农业等等。”^[42]华中理工大学经济发展研究中心课题组(1997)研究成果表明：“农业投资可区分为效益性投资和公益性投资，政府投资的重点在于预期收益率较低、期限较长、外部性较大的公益性投资领域，而预期收益率较高，投资建成期较短、外在性不太显著的效益性投资，应尽量吸收独立性经营主体来承担。”^[43]农业部课题组(2010)研究成果指出：“农业基础设施虽具有公共性，但是不同类别的基础设施在经济学属性和政策属性上是具有一定差异的。比如骨干水利工程具有正外部效应，应主要依靠政府投入;而对于受益对象明确、外部性相对较小的水库、塘堰等，则可以由私人主体或社区来负责。”^[44]韩长赋(2013)指出：“鼓励工商资本到农村重点发展适合企业化经营的现代种养业，能够带动农业发展，带动农民增收致富，而不是取代农民，更不是兼并土地。要鼓励和引导工商资本发展现代农业，重点投资发展种苗、饲料、储藏、保鲜、加工、购销等环节。”^[45]陈锡文(2013)指出：“工商资本下乡，首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励;其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产业不能搞旅游业。”^[46]宋洪远(2013)提出：“鼓励社会资本投向新农村建设，从事公共服务、基础设施和社会事业。资本下乡应发展适合企业化经营的种养业，主要是指产品产业链比较长，价值链比较宽，适合农业产业化运营的领域。”^[47]韩俊(2013)指出：“家庭经营是农业中最重要、最基本、最有效的经营方式。工商资本到农村发展现代种养业，不是要替代农民。并非农业的每个领域或每个环节都适合工商资本进入。”^[48]涂圣伟(2013)指出：“工商资本进入现代农业的适宜领域主要包括五个方面，即适合企业化经营的种养业、农产品精深加工业、农业生产性服务业、农业基础设施建设、大宗农产品市场储备。”^[49]这些研究成果均为工商资本投资农业的指导目录生成提供了的依据。

(2)区域性生产布局的差异性。

由于不同区域资源禀赋的差异性，以及区位优势的不同，适合工商企业投资的农业范围也存在着差异性。比如在东北平原，土地肥沃、幅员辽阔，主要农产品如大豆、玉米等产业链较长、产业化程度较高，适合企业规模化、产业化运作;在长江中下游平原，水资源丰富、交通便利，主产棉花、油料、糖料等，可以引入工商资本投资棉花、油料等产后产业链延伸以及农产品深加工等。因此，工商企业应按照区域内相似、区域间差异化的原则，根据当地种植业的生产方向、种植业的条件、作物结构、农产品商品化程度等，合理投资不同区域的农产品及其产业链不同环节。

(3)不同农业领域的风险收益率。

不同农业领域的风险收益率存在着差异。按照农业投资的预期报酬率，我们可以将农业划分为公益性农业和经营性农业两个部分。比如公益性农业如农业生产基础设施等，该领域预期收益低、外部性较大，投资该领域将会享受到国家农业补贴以及税收优惠政策等;在经营性农业领域内，“适合企业化经营”的种养业产业链较长、价值链较宽，能够通过产业化经营延长产业链、扩充价值链，实现单个农户所不能完成的任务，带动农业增效、农民增收。因此，不同农业领域的风险收益率不同，工商企业应依据国家政策、当地的实际水平以及企业内在需要等来权衡抉择。

(4)企业自身的专业化水平。

在农业经营范围选择上，企业自身的资质水平是一个重要依据。企业资质水平主要包括经营能力、资金实力、技术实力、产业规划、风险意识、跨职能团队建设等。无论是农业经营企业还是非农经营企业，都应该根据自身的资质水平来选择合适的农业经营领域。非农业经营企业还应提交详细的产业规划和可行性报告，待有关部门审查和核定。此外，企业经营行为应纳入制度化轨道，探索建立中国特色的农业生产法人制度，尤其是决定农业经营范围的诸如企业资金与技术实力、经营农业的经验、风险意识等，则是农业生产法人资格重点考量的指标。

2.鼓励或限制的主要领域

浙江省发改委课题组(2005)关于发达国家工商企业投资农业的研究中谈道：“农业发达国家的农业生产方式、经营模式、产业结构发生了很大变化。与传统农业相比，现代农业生产环节已经从单一的产中环节，发展到产前、产中、产后，以及农机、农技、植保、水利、信用、科研、教育等涉农服务的各个环节。产业门类也从单一的种养业，扩展到农产品精深加工、储藏、包装运输、种子种苗、生物农药、绿色肥料、病虫害防治、生态环境、信息、装备制造业等。现代农业发展带来的农业产业链拉长、产业门类扩展，不仅使农业投资领域极大的扩展，投资需求量大增，同时也为追求利润为目的的工商资本介入提供了广阔空间。目前，发达国家工商企业主要涉足的农业领域包括农产品加工业、种子种苗业、农业科技服务业、农产品流通业、工厂化设施农业等。”^[50]为了科学引导工商资本投资农业，目前农业部将农业领域划分为“红、黄、蓝、绿”四大区域^[51]，将采取差别化政策措施，进一步加强对工商资本参与现代农业的规范引导。2014年11月，国务院出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。该意见指出：“鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村‘四荒’资源发展多种经营。”^[52]下面，根据国际的普遍经验以及我国的实际国情，重点分析鼓励或限制工商资本投资农业的领域分布。

(1)鼓励进入的领域。

一是公益性农业领域。

农村基础设施主要分为农业生产基础设施和农村生活基础设施两方面。比如在农业生产基础设施上，对于受益对象明确、外部性相对较小的小型农业生产基础设施，如小型水库、塘堰等可以放开由工商资本进行投资。2013年一号文件第二部分第三条指出：“鼓励社会资本投向新农村建设。”优先鼓励资本投向新农村建设，主要是面向公共服务、农村生活基础设施和社会事业等具有普惠性的领域。除此以外，包括农业社会化服务体系中的公益性部分，如动植物防疫防控、农技服务推广站等均具有公益性特征。2013年一号文件第四部分第二条指出：“引导经营性服务组织(包括涉农企业、专业性服务公司等)参与公益性服务。”工商资本在上述领域的投资会对农业生产带来直接或间接的促进作用。

公益性农业投资领域，主要是一些大型的农业基础设施、农田水利工程等;而对于一些小型水库、小型水渠灌溉系统、塘堰等，在政策属性和经济学属性上与大型农业基础设施存在差异。由于这类小型基础设施受益对象明确，外部性相对较小，则可以引入工商资本投资。从宏观上看，公益性农业是指预期收益低、外部性较大但投资回收期长的农业领域;而经营性农业主要是指预期收益率高、投资回收期较短，外部性相对较小的效益性投资，应尽量吸收独立性经营主体来经营。

二是适合企业化经营的种养业。

2013年中央一号文件第三部分第四条指出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”适合企业化经营，是一个相对的概念。它主要是指产业链相对较长、产业化程度相对较高，能相对延伸农业产业链、拓展农业多功能性、提升农产品产业价值链的领域。比如设施农业、循环农业、立体农业、规模化养殖业等，上述领域技术和资金门槛较高，集约化、产业化、规模化程度较高，非一般农户和合作社能力所及。除此以外，在种植业领域粮食范畴内，比如玉米和大豆，相对于小麦和水稻，前者的产业链相对较长，可以进行精细加工和深加工。在经济作物中，包括产业链相对较长的蔬果、有机农产品、特色农产品等。在具备规模化、机械化耕作的地区，可以引入企业进行产业化运营。

种养业，包括种植业和养殖业两个部分。种植业包括各种农作物、林木、果树、药用和观赏等植物的栽培。种植业中包括粮、棉、油等大宗农产品，还包括花卉、苗木、中药材、蔬菜、水果等经济作物、设施农业循环农业立体农业等高技术领域;养殖业主要包括规模化生猪养殖、渔业养殖等。当然在种养业领域内，并不是所有领域都适合工商资本进入。比如在种养业中，要合理分配种植业和养殖业之间的比例，同时要理顺种植业内部比例关系，应结合区位优势以及资源禀赋特征，优先鼓励企业进入玉米、大豆等产业链价值长、附加值高的粮食领域，而非进入小麦、稻米这种价值链短、不适合企业化经营领域。马九杰(2013)认为：“作为农业要素的所有者和配置主体，家庭拥有剩余索取权，将会克服农业企业管理对生产员工的监督困境。”^[53]比如规模化养殖业资金、技术门槛高，商品化程度高，对于生产基地上仓储、配送等配套设施要求高，需要工商企业提供产供销一体化服务。

三是农业产业链产前、产后环节。

中央政策指出：“不鼓励企业低价格、长时间、大规模地占用农地。”这表明国家政策更鼓励工商资本进入产前、产后等农业产业价值链增值环节，而不是取代农民长时间大规模地占用农地进行生产。应鼓励企业投资农业产业链上游、下游那些适宜产业化、规模化与集约化的领域，延伸农产品产业链、提升附加值，让农民共享农产品加工、流通环节增值收益。比如在产前，良种服务、农资服务等就是需要工商资本支持的领域之一。除此之外，在产后服务业中，比如养殖业商品化程度较高，需要从收购、加工、贮藏、运输等方面全程密切配合。因此，鼓励工商企业在生产基地设立如烘干、配送、仓储等农业生产配套设施，为种养业提供产后全程服务。大型工商企业可以根据各地的自然经济条件，因地制宜，通过立体化循环模式，打造种植业和养殖业的无缝对接，实现资源的循环再利用。

(2)禁止进入的领域。

禁止工商资本进入“以大肆圈地为主要目的、可能危及粮食安全和社会稳定的房地产开发、农村旅游业”等领域;或者以“低价格、长时间、大规模”的方式占用农业耕地，影响农产品供给。除此之外，某些现代农业企业，以种养业的名义开发集农业观光、旅游、生态博览于一体的农业园区。在初期企业是以农业生产为噱头，以发展种养业为主。具体运作中可能开始占用耕地，擅自变更土地用途，大肆搞规模化旅游观光等，这是禁止工商企业进入的领域。防范工商资本以游资形式，直接投资农产品流通领域，变相推高物价，存在引致通货膨胀的风险，进而影响居民正常消费生活。

3.具体指导目录生成：领域分布及相关说明

目前，关于工商资本投资农业的准入门槛和准入目录还未制度化，国家政策更多的是原则性指导。结合中央政策及相关文件精神，本书尝试着创建了工商资本投资农业的指导目录。

首先，从宏观上划分农业的范围。根据农业的基本特点，具体可以将农业分为公益性农业和经营性农业，然后在这两个范围内分析不同层次的指标构建。

其次，进行次级细分。细分方向包括：在公益性农业内，可以细分为农业生产基础设施、农业新型社会化服务体系中公益性部分、农村生活基础设施、公共服务、社会事业等。在经营性农业中，可以分为鼓励或禁止工商资本进入等两个方面。鼓励进入的经营性农业领域包括：适合企业化经营的种植业和养殖业、农(副)产品加工业、农业新型社会化服务体系生产性服务部分、需改造的荒地林地等;禁止工商资本以游资形式进入农产品流通领域等投机行为;禁止工商资本以“低价格、长时间、大规模”形式占用耕地，在农村进行房地产开发、乡村旅游等新圈地运动。

最后，进行第三级指标细分。在第三级指标上，鼓励工商资本进入的领域包括：(1)小型水库、小型水渠灌溉系统、塘堰等;(2)乡镇或区域性农技推广、动植物疫病防控、农业气象信息服务、小流域水利、基层林业等公共服务机构等;(3)教育培训、社会福利、公共服务设施、文化体育、农村公共事业等;(4)大宗农产品中的产业链相对较长的大豆、玉米、糖料等，经济作物中产业链相对较长的蔬果、苗木、绿色有机农产品、当地特色农产品，循环农业、设施农业、立体农业等，规模化养殖业(如生猪养殖、水产品养殖)等;(5)粮油精深加工、皮毛精深加工、果蔬产地加工、水产品精深加工、特色农产品加工等;(6)良种服务、农资连锁经营、农产品现代物流、农机跨区作业、农业信息服务等;(7)规模化“四荒”地、亟须改良的劣质土地、非连片土地等。禁止工商资本进入的领域包括：(1)大肆圈地，到农村搞庄园、别墅、度假村等房地产开发业、乡村旅游业;(2)以套取国家农业补贴、优惠为目的，长时间、大面积占用农民耕地;(3)以游资形式进入农产品流通领域等。

表5-4将呈现工商资本投资的宏观领域、具体细分领域以及主要特点。

表5-4　工商资本投资农业的指导目录

续表5-4

说明：在表5-4鼓励工商资本进入的领域中，农(副)产品加工业以及农业新型社会化服务体系生产性服务部分，参考并借鉴了涂圣伟(2013)的研究成果。参见：涂圣伟.对工商资本下乡宜“疏”不宜“堵”［N］.上海证券报，2013-12-3.

对于表5-4，有以下六点说明：

第一，各区域的区位优势和资源禀赋差异较大，所以在引导工商资本投资农业的范围时不能一刀切，而应结合当地实际实行网格化区域管理模式，发展符合当地实际的农业领域。针对当地的荒地、盐碱地等，可通过工商企业技术实力对土地进行改良，并通过对荒地的土地整理，因地制宜的开发当地特色农产品。

第二，由于目前中央在引导工商资本投资农业的范围上，体现出一种原则性的指导和探索性尝试的特征。因此在领会中央精神的前提下，应积极稳妥有序地推进，可以先考虑安排若干试点，把握重点地区、重点领域。

第三，要平衡粮食保障、其他种植业和养殖业之间的关系。对于经济作物的种植，则需要在连片良田种植粮食、保障粮食安全的前提下进行。要根据种植业中粮食、经济作物、养殖业不同的产业化程度以及产业链增值空间，确定适合企业经营的农业投资范围，平衡种植业与养殖业之间的比例。

第四，在鼓励工商资本投资农业的领域里，首先鼓励工商资本优先投资农业生产基础设施等公益性农业领域，鼓励投向新农村建设;其次在同一领域内部，比如适合企业化经营的种养业中，要根据当地实际合理调配种植业生产布局，并确定不同的优先级。

第五，对于不适合企业化经营的小麦、水稻等，这部分领域更适合以家庭基本经营为主。作为农业要素的所有者和配置主体，家庭拥有剩余索取权，比如家庭农场等新型农业经营方式。要通过合作社、大户等中介组织提高农民的组织化程度，抵御分散经营可能带来的风险。

第六，在鼓励进入和禁止进入的主要领域之间，存在中间灰色地带。比如适合以家庭经营为主的农业经营领域，部分产业链相对较短、产业化程度相对较低的经济作物等，上述领域应根据当地的区位特征、农业产业发展规划、当地的经济发展水平等因素进行综合考量。

5.4.4　工商资本投资农业指导目录的实现

根据2014年暑期调研情况，目前工商企业的投资范围主要集中于两个方面：一个是公益性农业范围，另一个是经营性农业范围。在公益性农业范围里，工商企业主要集中在当地的小型水库、塘堰、农业技术与防疫防控、公共服务与公共事业等方面，多数企业涉及多项公益性农业投资领域，具体见表5-5。

表5-5　工商资本投资公益性农业的领域及比例简况

续表5-5

从上述统计来看，在工商资本投资公益性农业的范围上，位居前列的包括小型水渠灌溉系统、农村公共事业、塘堰以及农技推广。综上，无论是茶业企业还是规模化种养殖企业，小型水渠、塘堰等是其生产经营中必须重点改造的农业基础设施。此外，工商资本下乡之后，还在农村基层的公共事业、基层农业技术推广等方面起到了积极作用，促进了新农村建设。当然，目前工商资本在公益性农业的投资中，还存在着部分领域分布不均衡的问题。比如在社会福利、动植物疫病防控以及小型水库建设上，还存在滞后的现象，尚需要补充和完善。

在经营性农业范围上，主要集中在当地特色农产品、产业链相对较长的苗木蔬果、规模化养殖业等，多数企业涉及多项经营性农业投资领域。具体见表5-6。

表5-6　工商资本投资经营性农业的领域及比例简况

从上述统计可以看，分在工商资本投资经营性农业的范围中，比例差异较为分明，其中当地特色农产品种植以绝对优势占据了首位。这与当地的地貌类型、气候条件以及资源禀赋关联度高。比如以山地地貌为主的雅安，茶叶是其主要的特色农产品。在丘陵地貌居多的西充县，特色干果、林下养殖、珍稀林木，以及有机农业、菌类种植是其主要特色。遂宁市首先以柑橘种植、生猪养殖等为当地主要特色;其次是农产品加工业，主要包括了粮油精深加工、皮毛精深加工、果蔬产地加工、水产品精深加工、特色农产品加工等;再次，是规模化养殖业，生猪养殖、水产品养殖等。此外，在规模化“四荒地”、亟须改良的劣质土地、非连片土地的综合整治上，也有部分工商资本的参与和投入。目前，在经营性农业范围中，还存在着部分领域分布不均衡的问题。比如工商资本在循环农业、设施农业、立体农业等技术门槛较高领域的参与度还不够;在产业链相对较长的大宗农产品如大豆、玉米等种植上积极性不高;在新型社会化服务体系生产性服务部分中，如良种服务、农资连锁经营、农产品现代物流、农机跨区作业、农业信息服务等领域给予的支持力度还不足。这在一定程度上影响了工商资本投资农业的进程。

工商资本投资农业的指导目录只是从原则上对适宜的农业范围进行了约束，从调研情况来看，在各区域工商资本投资农业的范围约束上还存在诸多盲点。实践中，要使工商资本投资农业的指导目录发挥最大的效力，其执行过程是关键一环。不仅要从源头上进行约束，还应不断强化农业投入的法律约束，同时加强监管和控制，构建全流程动态监管体系，以防范企业在生产中改变土地用途等不良行为。此外，还应构筑规范合理的退出机制，以规避有可能出现的风险。

1.整体约束链协同运作

工商资本投资农业应严格按照“严格准入—动态监管—规范退出”的主线来进行。在这条主线中，准入、监管和退出是相互联系、相互制约的有机体。其中，加强农产品基地建设，为工商资本投资农业提供良好的运行载体是前提条件，而构建全流程动态监管体系则是保证指导目录顺利运行的关键环节。

(1)严格准入。

通过“依法、自愿、有偿”的方式流转土地，严格执行土地租赁准入制度。制定科学的《工商资本投资农业指导目录》，工商企业要按照指导目录进行投资，严格约束农业投资范围。加强农产品基地建设，为工商企业提供良好的外部运行环境。积极推进《农业投入法》立法建设，将工商资本投资农业的范围约束在法律框架内。通过严格的准入关，将工商资本的逐利性与农业的公益性结合起来，最大限度地支持农业发展，为农民谋福利。

(2)动态监管。

构筑农业投资范围全流程动态监管体系是整体约束链中的关键一环，可以从以下几个方面进行展开：

一是对于地方政府和村级基层组织，应加强监管，严禁地方政府与企业改变农业投资范围的失范行为。二是鉴于对每个工商企业进行投资范围监管，交易费用过高，因此，可以实行网格化管理运行模式，成立区域性的准入范围监管机构，负责区域内的协同监管，打造区域性农业投资约束极。三是对于流转500亩以上面积的企业，在合同期内要设立以年检为时间单位的重点监测体系，以防止资本在中途改变土地用途，损害农民利益;对于大规模流转土地的企业，应建立农业投资范围风险预警机制，第一时间采取应急措施，防范可能出现的风险。四是应建立土地肥力测度体系，严禁企业为了短期利益，大肆掠夺性经营，损害土地肥力的行为;引入第三方或者社会力量进行监督，从多层次监督和约束企业投资农业的范围，防止企业非农化行为。

(3)规范退出。

工商资本在投资农业过程中，面临着市场风险、自然风险、政策风险等多重因素的制约。因此，应建立健全退出机制，防范可能出现的风险。规范工商资本退出应该从以下几个方面展开：一是对于在指定指导目录范围内，在保障粮食安全的前提下，发展适合企业化经营的种养业，最大程度整合农村资源、改良贫瘠土地、带动农民致富的企业，应设立示范性企业务农生产基地及运作模式，给予一定的政策优惠和资金奖励，激励企业的良性行为;二是对于产中以机会主义心态改变农业范围，追求高利润高附加值，损害农户利益的企业，建立严格的惩罚和问责机制;三是应借鉴资本市场中信息披露机制，对于在生产中出现投资农业范围异化的企业，应向社会公布其名称和事项，将其企业涉农信用评级为差，取消其投资资格，并面向社会公开处理。

2.指导目录运行中的相关保障措施

(1)完善新型农业社会化服务体系。

工商资本投资农业，在较长的投资回收期内，面对高技术、高投入、高风险的投资，需要比较完善的社会化服务体系作为支撑。因此，应坚持“主体多元化、服务专业化、运行市场化”的原则，强化农业公益性服务体系，培育农业经营性服务组织，引导其参与公益性服务，大力开展动植物防疫防控、农田灌排、地膜覆盖等生产性服务。同时，积极构建区域性或社区型农业社会化服务平台，建立农业科技服务超市、庄稼医院等服务模式，通过信息化平台推进社会化服务体系建设。

(2)探索开展农村抵押融资模式。

工商资本投资农业，需要经历“五道槛”——三高一低一长：三高就是“高风险、高投入、高技术”，一低就是低利润，一长就是回报的周期长。在高风险、周期长的背景下，工商资本可能会出现融资难问题。如果融资问题无法有效解决，那么企业的提前撤资，对农户而言也是一个不小的损失。

从蓬溪县的调研来看，工商资本投资农业，面临着投资规模大、周期长、见效期慢的现实情况。由于不具有土地承包经营权，基地上农业基础设施抵押权贷款还尚未完善，因此企业融资贷款时难以被金融机构认可，贷款难度很大。这主要表现在：一是工商企业无抵押物，或者抵押物不符合要求;二是涉农项目投资周期长，影响银行放贷积极性;三是投资农业风险大，工商资本不敢轻易投入农业，如果项目选择不准会造成亏损，比如蓬溪县万里阳光等农业项目就彻底失败了;四是政府对工商资本进入农业并未制定专门的扶持政策，对工商资本概念也没有明确界定，导致无法提供针对性、专门性的金融服务。因此应深入探索农村产权抵押融资方式，以解决工商业主融资难的问题。同时，应积极完善农业政策性保险制度，解决抵押性融资后的后顾之忧。

(3)加快培养技术型劳动力人才。

工商资本适合投资的农业范围里，包含了技术和资金要求较高的领域。该领域资本有机构成高。在目前适龄劳动力普遍短缺的背景下，高技术劳动力人才的获取更是难上加难。这无疑加大了技术普及和推广的难度。目前，可以考虑在土地流转比较集中的地区，建立区域性农村劳务合作社，促进劳动力供需对接，引入高技术人才并加强劳动力的培训，强化应用型技术人才，推进技术应用和推广。