工商资本投资农业实现机制构建的基本框架

7.1.1　工商资本投资农业的实现机制构建的重要性

从发达国家和地区农业现代化进程的经验看，以日本为例，在初期日本政府限制大资本下乡，并扶持以合作金融为核心的综合农协，通过组织化分散农业经营风险。在确保了农民的主体地位、保障了农民的基本权益后，才逐步放开工商资本投资农业。“印度在保护小农上实施了相应的措施，如对中小农户(户经营耕地少于2公顷的为小农，2～4公顷的为中农)购置农机具予以补贴，而对大农购置农机具则不予以补贴。”^[1]中国台湾地区也是在农民产销班启动后，就给予开办资金扶持，从而保护了小农利益，提升了农民的组织化水平。纵观世界农业发展的规律，在鼓励和引导大资本投资农业实现机制构建上，主要体现在三个关键点上：一是在资本投资农业的时机选择上，在农业现代化进程中的不同阶段，对大资本采取的态度不同。在初期一般是加以限制的政策，在保障了农民主体地位后才开始逐步放开大资本投资农业。二是扶持以组织化为核心的专业协会或中介组织，分散大资本下乡可能带来的风险。三是区别对待农业种植大户和小农，只有保护小农、实现小农的发展，才能实现整体农民的公平发展。

目前在工商资本投资农业上，决策层和理论界体现出一种原则性的指导和探索性尝试的特征，但还普遍缺乏可操作性。在工商资本概念界定、工商资本投资农业的时机与边界、投资模式与路径以及实现机制等方面，均缺乏权威有效的参照体系。实践中，主要存在以下问题：一是农民主体地位遭到弱化，工商资本以大规模、盲目、无序的方式进入农地，对农民形成挤出效应;二是各主体间利益不协调，主要体现为地方政府、工商企业与农户间的利益协调问题。地方政府与工商企业组成的共同利益链，将优势资源和要素偏向于资本主导方，对势单力薄的农户造成极大的冲击。这极有可能引起农村新圈地运动，从而进一步弱化农民主体地位，引发强势的工商资本与孱弱小农并存的农村新型二元结构等隐患。综上，在工商资本投资农业上，我国还处于初期探索和尝试阶段，远未实现资本和农业的深度融合。因此，有必要构建工商资本投资农业的激励机制、约束机制、利润保障机制、风险防范机制以及四大机制的耦合机制，以期强化农民主体地位，保障农民的基本权益。

7.1.2　工商资本投资农业的实现机制基本框架构建的目标与原则

1.工商资本投资农业实现机制构建的目标

工商资本投资农业的实现机制，主要包括激励机制、约束机制、利润获取机制、风险防范机制以及四大机制的耦合机制。工商资本投资农业，一方面能够增加农业与新农村建设所需资金，引导农业资金回流，遏制农业资金非农化流动，带来先进的经营理念和经营方式，助推农业产业链升级;带动农业基础设施改善，有助于非农生产要素向农业农村流动，优化生产要素组合，转变农业生产经营方式。另一方面，也可能带来农村新圈地运动，弱化农民主体地位，引发农地非粮化、非农化的风险。因此，应主要从辩证和制衡两个角度来分析工商资本投资农业实现机制构建的目标。

首先，应辩证地审视和研究工商资本投资农业的实现机制构建问题。既要鼓励和引导工商资本进入公益性农业、适合企业化经营的种养业、农业产业链产前产后环节等，积极构建激励机制、“企业+农户”利润获取机制，也要对工商资本投资农业可能带来的隐患做出提前的预判，建立健全约束机制、风险防范机制，从而使工商资本投资农业的效益最大化。

其次，应寻求工商资本投资农业实现机制构建中的利益相关方制衡。工商资本投资农业的实现机制构建中，需要破解利益相关方利益博弈难题，在地方政府、工商企业以及农户间寻求一种制衡状态。实践中，地方政府作为耕地的第一监管者，具备了权力寻租的制度基础;工商企业作为人格化资本，以追求自身利益最大化为目标。因此双方具备了共同的利益链，可能对势单力薄的农户造成冲击。因此，在工商资本投资农业上，要以辩证客观的思维，努力实现机制构建中各利益主体的制衡，以期实现资本主导下雇工农业中的利益协调。

2.工商资本投资农业实现机制构建的五大原则

(1)中央政策与区域差异相结合。

由于目前中央在引导工商资本投资农业的范围上，体现出一种原则性的指导和探索性尝试的特征。各区域的区位优势和资源禀赋差异较大，所以在引导工商资本投资农业的范围时不能一刀切，而应结合当地实际实行网格化区域管理模式，发展符合当地实际的农业领域。针对当地的荒地、盐碱地等，可通过工商企业技术实力对土地进行改良，并通过对荒地的土地整理，因地制宜的开发当地特色农产品。

(2)国际经验与尊重国情相结合。

从国外的经验看，以日本为例，在初期日本政府限制大资本下乡，并扶持以合作金融为核心的综合农协。通过组织化分散农业经营风险，确保了农民的主体地位、保障了农民的基本权益后，才逐步放开工商资本投资农业。美国、法国等发达国家或地区的市场化程度高，农业社会化服务体系健全，农业生产基础设施及配套设施等都非常完备，与我国农业现代化发展阶段又不尽相同，照搬照抄发达国家和地区的经验也并不适合中国的国情，所以应从我国实际国情出发，有选择地借鉴和引入国际经验。

(3)政府调控和市场推进相结合。

政府和市场的关系问题是我国经济体制改革中的核心问题。党的十八届三中全会指出：“市场在资源配置中起决定性作用。”当前，在工商资本投资农业的实现机制构建中，要实现宏观的政府调控与微观的市场推进相结合。在宏观主体上，地方政府要领会中央政府的政策和文件精神，明确地方政府的职能定位，平衡两级政府之间的关系。在微观主体上，实现工商企业、农户、基层组织之间的利益协调。破解地方政府和工商企业间的利益链，不断推进和完善农村市场化进程，不断完善农产品基地、农业生产基础设施和配套设施、土地流转信息服务平台，为工商资本投资农业的机制实现提供良好的运行环境。

(4)试点安排与稳步推进相结合。

我国幅员辽阔，各区域的地形地貌、土壤肥力、适合运作的农业领域存在较大差异。因此应按照“区域内相似，区域间差异”的原则，积极稳妥有序地推进工商资本投资农业。首先，可以考虑安排若干试点，把握重点地区、重点领域;其次，在试点过程中，针对工商资本投资农业中可能出现的问题及风险，做好预判和总结，尤其是出现的损害农户利益、弱化农民主体地位的问题要严加防范;最后，在确保了农民的主体地位，维护农民的基本权益，风险在可控范围之内后，可以加快土地流转的步伐，渐进式地推进工商资本投资农业的覆盖面，面向全国进行推广。

(5)保护小农与利益协调相结合。

根据我国的基本国情和农业的发展现状，只有实现了小农的发展，才能实现整体农民的公平发展。目前，在工商资本投资农业的实现机制构建中，地方政府和工商企业存在着共同的利益链条。由于农民组织化程度还不高，双方可能基于共同的利益点，对孱弱小农造成冲击，弱化农民的主体地位。同时，在实现机制各主体中，地方政府、工商企业和农户间的利益协调和制衡机制还不够完善。因此，要构建一套制衡机制，协调地方政府、工商企业和农户之间的利益关系，最大限度地保护小农的主体地位，维护家庭经营模式如家庭农场等新型农业经营方式的生命力。

7.1.3　工商资本投资农业实现机制构建的四大层面^[2]

工商资本投资农业面临着诸多问题，可能带来粮食安全、社会稳定等隐患，因此需要构建一套科学合理的机制加以保障。所谓机制，是指在一定经济有机体内，各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能。它以一定的运作方式把事物的各个部分有机联系起来，使它们协调运行而发挥整体作用。各机制之间相互制约、相辅相成。在机制的形成上，制度起到支撑作用。目前，工商资本和农业还处于初步融合期，国家政策也多是原则性指导为主。工商资本投资农业，需要经历“五道槛”，即“三高一低一长”：三高就是“高风险、高投入、高技术”，一低就是低利润，一长就是回报的周期长。^[3]所以，面对工商资本投资农业的诸多不确定性，应努力构建以下四大机制：

一是双层激励机制。第一层次的激励主要包括法律保护和产权保护，这个层次的激励能消除工商企业投资农业的顾虑，但不能带来投资的外部性;第二层次的激励主要包括税收优惠等政策红利、硬环境支持等，这个层次的激励能为工商企业带来投资的外部性，稳定工商资本投资农业的预期。

二是宏观约束机制。这主要通过对工商企业和地方政府的约束来实现。在对工商企业的约束中，主要通过设立严格的农地租赁准入制度，明确资本进入农业的范围，构建全流程动态监管体系;对地方政府的约束，则主要通过与中央政策保持一致、引导资本有序下乡、多头管理体制改革、土地分级承包后的政策转变等来体现，约束地方政府和企业可能的权力寻租行为。

三是运行机制。从宏观视角看，在从传统农业向现代农业转变的过程中，农业组织结构运行机制也在发生着变化，由正金字塔形结构和“工”字形结构，向菱形结构转化;从微观层面看，在资本主导型雇工农业的背景下，运行机制主要呈现一个正金字塔形状，从上到下依次为流转大户、日常管理者、村庄代理人以及村庄雇工。

四是风险防范机制。规避可能出现的风险，以确保农民的主体地位，维护农民的基本权益。强化农地用途管制，稳定和完善家庭承包经营制度，构建稳妥有序的退出机制。同时，不断健全农村社会保障体系，完善农业保险制度，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度。有控制地利用外商资本，避免其对我国农业产业链的蚕食。

7.1.4　工商资本投资农业实现机制中耦合机制的构建

耦合是物理学上的概念，“它是指两个或两个以上的电路元件或电网络的输入与输出之间存在紧密配合与相互影响，并通过相互作用从一侧向另一侧传输能量的现象”^[4]。耦合机制实际上是一种系统的因果关系链，各部分间有机联系在一起，相互影响、相互制约。在工商资本投资农业的实现机制中，四大机制的耦合机制主要是通过“一个前提、四大节点、一条主线”来体现的。

1.一个前提：激励机制

为了促进工商资本投资农业，首先必须从法律保护和产权保护两个视角对资本的生产性有一个全面的认识，进而破除工商资本投资农业的先期障碍;其次，要从政策支持、税收优惠、基础设施建设保障等多方面鼓励和引导资本投资农业;最后，要在框架约束下，保证资本投资农业合理的盈利空间。通过双层激励给予工商资本最大的政策支持和稳定预期，积极引导工商资本支持农业发展。

2.四大节点，一条主线：严格准入—动态约束—利润保障—风险防范

工商资本投资农业，需要把握四个节点，即准入关、约束关、获利点、风险防范关。在严格准入上，通过严格的农地租赁准入制度，约束工商资本投资农业的范围，引导工商资本支持农业;在动态约束上，通过对工商企业和地方政府的约束，设立最严格的土地用途管制制度，明确企业投资农业的范围，构筑企业产中全流程动态监管体系。同时，地方政府要保持与中央政策的一致性，引导工商资本有序下乡。要改革政府多头管理体制，保障支农资金使用效益的最大化。在“企业+农户”利润获取上，要保护工商资本的利润动机，保障资本在社会各产业部门间自由流动。通过构建企业和农户间紧密型利益联结机制，使企业和农户间多方共赢。在风险防范上，通过稳定家庭基本经营制度，构筑稳妥有序的工商资本退出机制，防范有可能出现的风险，尽最大可能保护农民的基本权益，促进农业增产、农民增收。

工商资本投资农业实现机制中，四大机制的耦合机制是指在工商资本投资农业的激励机制下，通过“严格准入—动态约束—利润保障—风险防范”的一条主线，实现一个周期内的投资运营模式。激励机制是前提，通过严格准入和动态约束，才能保障“企业+农户”的长效利润获取。风险防范则是在资本支农后的最后一道屏障。只有积极防范可能出现的风险，将资本的趋利性和农业的公益性紧密结合，才能形成多方共赢的利益格局。