大型保障房社区的公共治理

大型保障房社区主要是在上海、北京、广州等特大型城市向外围扩张，城市建设重心由中心城区向郊区转移过程中出现的。一般是指在城市中远郊区规划建设的包括经济适用房、动迁配套商品房、廉租房、公共租赁房等类型的保障性住房集中社区。根据中央政府规划，“十二五”期间全国要建设3 600万套保障房，许多城市，尤其是土地资源相对紧张的大中型城市，不得不在城市周边的中远郊区集中建设保障房社区。新建大型保障房社区的公共治理水平将直接决定此项惠民工程能否最终惠及民生。

2012年以来，上海新一届市委市政府根据中央部署和上海实际，对于上海镇域经济社会发展予以了高度重视，提出上海周边郊区镇要实现从单纯城市建设向城市功能全面发展转变，实现产城融合，从镇域管理向城市管理转变，实现管理能力提升，从郊区新城向综合性节点城市转变，实现辐射能级突破的新要求。目前，大型保障房社区都位于各郊区镇域内，如果没有治理好，将极可能成为镇域经济社会发展的巨大障碍。同时，在全国城镇化进程中，以上海为代表的城镇化程度领先的特大型城市，要借助大型保障房社区的建设进一步优化城镇化进程，尽可能为全国贡献上海经验。

近年来，为了贯彻落实党中央、国务院加强房地产市场宏观调控政策，努力推动经济发展、健全住房保障体系，我国保障房建设力度逐年加大。各地在推进过程中，主要采取两种方式：一是集中建设，即一个项目以保障房为主体开展建设，这种模式主要通过政府主导落实；二是分散建设，即在部分商品住宅项目中配建一些保障房，这种模式主要是由开发商落实。上海的保障房建设主要采取第一种模式，其发展先后经历了三个阶段。

第一阶段。自21世纪初开始，上海市为解决中心城区旧居改造的动迁安置问题，决定在市郊浦东、闵行、宝山、嘉定建设8个“大型居住基地”，当时被称为1 000万配套商品房、1000万中低价房“两个一千万”工程。上海市政府决策在市郊建设一批以解决中心城旧区改造动迁安置的配套商品房为主的大型居住基地，此类基地全市共建有8个，分布在浦东、闵行、宝山、嘉定四个区。

第二阶段。2008年下半年起，当时正值中央政府在全国范围内推进旨在解决城市中低收入群体住房困难的“安居工程”，力求以进一步加强和规范保障性住房管理，促进中低收入家庭、住房困难群体实现“住有所居”目标。以此为背景，上海市推进保障房建设的思路也有所转变。上海市政府大型保障房社区建设的思路从建设“大型居住基地”转变为建设“大型居住社区”，立足于“在郊区建设交通方便、配套良好、价格较低、面对中等收入阶层的大型住宅小区”，确定了宝山顾村、嘉定江桥、闵行浦江、松江泗泾、青浦华新、浦东周（浦）康（桥）航（头）、浦东曹路和三林等8个重点推进的大型保障房社区。

第三阶段。从2010年至今，上海市政府推广在市郊建设大型保障房社区，以《上海市第二批大型居住社区选址规划》的形式，确定了第二批23个基地选址，分布在浦东、闵行、宝山、嘉定、青浦、松江、奉贤、金山、崇明等区县。新确定的23个基地分布于已建或将建轨道交道（及延伸线）周边，力度更大，范围更广。上海大型保障房社区进行了成片扩张，进入了成片建设阶段。一些大型保障房社区经过发展，人口数量已可达一个城镇规模。

1．地域分布呈现“郊区社区”的特点

上海大型保障房社区的地域分布呈现“郊区社区”的特点。上海大型保障房社区建设遵循的是动迁居民“集中安置”的思路，地价成本是必须要考虑的因素，这就意味着大型保障房社区不可能建于中心城区高地价区域之内。因此，上海新建大型保障房社区选址于松江区泗泾镇、闵行区浦江镇和华新镇、浦东新区三林镇、宝山区顾村镇、嘉定区江桥镇等市郊街镇。由于大型保障房社区距离市中心城区较远，加之就业机会有限、生活配套不健全等原因，相当一部分迁入居民不愿入住，致使入住率不高。同时，大型保障房社区迁入的居民的从业结构，往往还不能和大型保障房社区所在地松江、闵行、青浦、宝山、嘉定及浦东远郊的产业结构相匹配，导致部分迁入居民的工作地点与居住地点相距较远，使得部分居民为了保住现有工作机会，而不愿入住。

2．入住居民呈现“平民社区”特点

上海大型保障房社区的入住居民呈现“平民社区”的特点。大型保障房社区是经济适用房、动迁房，迁入居民主体是经济适用房申请居民、动迁居民，因此，迁入人口在经济收入方面属于工薪阶层，以及部分贫困人口或者是弱势群体。同时，由于地处郊区、配套设施、工作机会等制约因素，大型保障房社区迁入人口中部分具有一定经济条件，一定就业能力的人群，往往选择人户分离，迁居在中心城区，进而使弱势人群在大型保障房社区深层沉淀。因此，大型保障房社区居民平民化、贫民化特点比较突出。调查显示，目前大型保障房社区居民“老人多”，一些大型保障房社区，如嘉定区江桥镇金鹤新城退休老龄人口比例已经达到50%；“穷人多”，居民中待业者多，领取低保者多，一些大型保障房社区，如宝山区顾村镇馨佳园社区的失业人员、困难人员占入住人员的10%；“特殊人群多”，“两劳”人员、吸毒人员、“法轮功”练习人员、精神病患者，及残疾人士、智障人士在大型保障房社区分布也较多，从而使得大型保障房社区管理压力，特别是敏感节点的管理压力较大。与此同时，由于大型保障房社区存在人户分离的现象，一些居民将住房出租，甚至是群租，使得较多外来人员也入住大型保障房社区，一些大型保障房社区内外来人员比例达到了15%。在这个意义上，如果不对大型保障房社区加以支持和治理，“十三五”、“十四五”期间大型保障房社区沦为上海“新贫民窟”地标的担忧也并非杞人忧天。

3．治理体制呈现“镇管社区”特点

上海大型保障房社区在治理体制方面呈现“镇管社区”的特点。目前上海大型保障房社区虽然所辖居民众多，但是，还没有将大型保障房社区独立建制为一个街道的政策。大型保障房社区没有独立建制为街道，有各方面原因，主要原因是受制于独立建制后经费、编制、管理力量配置等多种因素的限制。据浦东新区计算，该区一级街道目前需财政转移支付费用约为1.5亿元/年，需40余个人员编制。如果上海大型保障房社区都向街道建制方向发展，那就需要巨大的财政转移支付及编制配置，将耗费极大的财政资源与编制资源。因此，采用目前将大型保障房社区划归于所在镇进行管理（托管），依靠镇级财力进行托底，是一种在现有约束条件下的不改变体制的现实性政策选择。当然，也正是因为这种现实选择，带来了大型保障房社区管理经费紧张、管理力量不足等问题。

1．仍处于集中建设交付期

目前一些在建大型保障房社区，将进一步建设完工，进入交付使用阶段。例如，浦东新区三林镇懿德保障房社区已建一半，其余仍在建设中；航头镇鹤沙航城27块地块（小区）中，目前入住小区11块，尚有建设中地块12块，完工未入驻地块1块，已规划但尚未建设地块3块。预计“十二五”期间，上海仍将有成片大型保障房社区新建并交付使用，在可预见的一段时期内，上海大型保障房社区还将处于成片建设与交付期。大型保障房社区建设中存在的问题与矛盾将进一步凸显，大型保障房社区居民以及各级人大代表、政协委员就大型保障房社区存在的问题，所提出的各种诉求仍将持续一段时期。

2．仍处于配套滞后期

根据《（2006—2010年）上海市住房建设规划》的文件要求，房地产和社区开发中必须做到市政及公建配套的“四同”，即“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”。但在大型保障房社区实际建设推进中，“四同”要求没有很好落实，规划中的公建配套项目建设进程严重滞后。目前大型保障房社区还普遍存在配套滞后的现象。主要体现在：一是，学校、医院、托老、托幼等社会事业的配置滞后；二是，银行、邮局、商店、菜场等商务设施配套滞后；三是，公路、公交、甚至路灯等公共物品配置滞后。由于，这些配套的滞后是由多种原因造成的，未来还将存在一段时期。

3．急需进入管理提升期

目前大量大型保障房社区已经建成并交付使用，一部分大型保障房社区交付使用已有多年，大型保障房社区日常运行总体平稳，然而，针对大型保障房社区的公共治理还有待加强。一方面，大型保障房社区社会管理方法不多，资源不多，还没有形成良好的可供操作的模式，市级层面对大型保障房社区社会管理创新还停留在“镇管社区”体制的探索上，即使是镇管社区，也有多种模式，还没有就大型保障房社区社会建设和社区管理的提出一套较完整的方案。这与上海作为国际大都市理应呈现的现代城市管理水平还不匹配；另一方面，目前大型保障房社区因为社会管理薄弱而导致诸多问题，愈发引起有关部门的重视，逐步形成“倒逼”机制，要求上海必须就大型保障房的公共治理提出有效的模式。今后，伴随着大型保障房社区建设的必然是相应的公共治理体制与机制的完善与提升。

不可否认，作为一项旨在造福人民的民生工程，保障房工程惠及了许多人群，然而，能否最终惠民，而不是沦为城市贫民窟，需要防范由于保障房社区建设发展过程中存在的问题所引发的一系列经济社会风险。

大型保障房社区是经济体制的转轨和社会转型的产物，其产生源于住宅商品化。住房商品化打破了传统上以单位作为住房配给基础的福利分房制度，住房的供给渠道开始多样化，居民可以通过市场来选择住房，于是多样化的住房供给渠道和住房市场的价格分流作用，为具有不同购买力和偏好的社会阶层聚居提供了前提和基础，同时也加速了城市人口居住空间的分化。于是，经济适用房、动迁配套商品房、廉租房、公共租赁房等各种类型的保障性住房应运而生。出于建设成本的考虑，一般而言，城市政府都将大型保障房社区建在土地价格低廉、配套服务滞后的城郊偏远地区，从而使得部分城市贫困人口及弱势群体会聚居在城市边缘地带，使得他们不仅在空间上与其他阶层的活动区域相对隔离，而且在基础设施、居住环境、公共服务、社区管理等方面也都处于同一城市的较差水平。

目前，各地实践表明，我国大型保障房社区的建设和日常管理存在诸多问题，严重影响了居民入住后的正常生活，并制约了大型保障房社区的功能发挥。造成这些问题的原因一方面是保障性居住区选址偏僻、公共服务配套缺失，导致城市公共设施的布局与保障性居住区空间上的偏离，中低收入居民空间可达性差，影响其正常生活（单菁菁，2011）^[2]。例如，有学者通过对广州市保障房社区公共服务设施供给情况的考察，从城市和居住区两个空间层面，实证性地解析了保障房社区公共服务设施的供给特征：城市层面，市级社会性公共设施之于保障房社区空间不可达；居住区层面，公共设施在配建和移交、供应环节均存在显著的供应易质、供应时滞、供应不足的问题（袁奇峰，马晓亚，2012）^[3]。另一方面是缺乏相应的社区整合机制。在大型保障房社区建设和人口导入的过程中，没有通过调整行政区划、加强外部整合、培育引导社区自我管理、及时调整社区利益、努力实现经济整合、开展社区精神文明建设、促进文化整合等途径，实现社区整合（李晓蕴，朱传耿，2005）^[4]。

我国大型保障房社区方兴未艾，尚处于建设探索过程中，一些深层次矛盾尚未完全暴露，对其未来发展的精准把握存在一定困难，不过不能因此而不关注其在运行过程中可能产生的问题与风险，因为，大型保障房社区的导入人口是动迁居民和经济适用房申请者，大多属于工薪阶层。根据各地的实际情况，部分具备购买商品房经济实力的保障房居民往往会选择出售或者出租保障房，在保障房社区“沉淀”下来，即长期居住的居民中有相当部分属于贫困人群和弱势群体，还有租住在此的流动人口等，例如，上海市闵行区颛桥镇君莲保障房社区，截至2012年上半年，该社区共入住人口21 608人，其中本市户籍常住人口仅2 222人，外来人口14457人，占比高达66.9%，其余皆为人户分离。

无论是居住在保障房社区中的城市贫困人群，还是租住在保障房中的流动人口，这些人群都是经济实力的弱势群体，因此，大型保障房社区最大的风险就是可能沦为城市贫民窟，即贫困阶层聚集区。按照联合国居住规划署的定义，贫困阶层聚集区就是以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区。这种风险一方面表现为社会各阶层间的纵向联系弱化，贫富分化加剧。由于城市不同阶层之间居住空间的分化从而导致社会心理产生距离，各阶层之间的纵向联系减弱并逐渐导致社会分裂。另一方面表现为城市公共资源配置的不均衡导致各社会阶层之间的对立。由于保障房社区都建设在城市边缘地带，公共服务配套滞后，由此引发医疗、教育、交通等一系列民生问题，与此同时，在住宅商品化过程中，公共资源以及其他一些资源，向中上社会阶层集中居住的社区持续集中也是不争的事实，这种公共资源配置的不均衡激发了各种社会矛盾，加剧了社会阶层的对立，长此以往必然会影响社会和谐。

贫困阶层聚居也是长期困扰发达国家和很多发展中国家的一个世界性难题。需要借鉴在这方面有过经验教训的外国，尤其是发达国家的做法。大型保障房社区的公共治理是长期困扰发达国家的重大问题。第二次世界大战后，由于战争破坏，住房严重短缺，欧洲主要国家政府纷纷介入住房市场，为低收入群体建造了大量的公共住房，如1945—1976年期间，英国平均每年建造14.3万套公租房。在建设规划上，这些国家普遍采用了在一定地域空间内，特别是在城市中远郊区集中建设的模式，这种模式具有较强的集约性，能够以较低的成本和较快的速度在短期内满足巨量的住房保障需求，在政策推出之初赢得了社会广泛赞誉（白晨曦，2004）^[5]。

然而，自20世纪80年代开始，这些昔日的保障房集中区域普遍出现了住房破旧、商业凋零、就业缺乏、犯罪率高等衰败景象，成为各类社会病集中显现的“贫民窟”（何静，李京生，2009）^[6]。19世纪90年代，美国经济上最萧条的城市邻里中90%是公屋工程，它们在很大程度上是联邦政府等的产物。这些“贫民窟”遍布欧洲大陆和美国众多城市，成为严重威胁社会稳定的火药筒，是令多国政府头疼的难题。这些“贫民窟”遍布欧洲大陆和美国众多城市，成为严重威胁社会稳定的火药筒，是令多国政府头疼的难题（袁媛，许学强，2007）^[7]。最为典型的例子是法国巴黎，20世纪60、70年代法国政府为了缓和巴黎城区的住房压力，在郊区及周边省份兴建了大批保障性住房。在这里，高人口密度、高移民数量、高失业率——18岁至25岁青年人的失业率甚至高达40%，数倍于巴黎城区，这些地区也逐渐成为贫困、犯罪、吸毒、被遗忘者与被损害者的代名词，成为社会隔离的真实写照。2005年10月在巴黎北郊的保障房集中区域，爆发了震惊世界的巴黎骚乱，造成了重大的经济社会损失，巴黎郊区一名市长说：我们正在为30多年来由公共住房诱发的社会、地域、种族隔离付出代价（米歇尔·米绍，2007）^[8]。

大型保障房社区所产生问题的本质是保障房社区的公共治理是否到位、大量弱势群体集聚区的管理与服务配套是否到位。目前由于我国各大城市在大型保障房社区的建设与管理方面，仍处于探索过程中，缺乏既有的本土经验可以借鉴，国内学术界对此的研究也比较薄弱，因此，借鉴发达国家的相关经验就显得尤为重要。

发达国家的经验表明，资源供给和管理水平是决定保障房社区运转状况的两大决定性因素。由于在规划理念上偏重住房设计，没有切实围绕居民日常生活构建规划体系，形成了“精致的房屋”与“残缺的生活”并存的局面（让·克劳德·德里昂，2009）^[9]；同时，在设施引入上倚重市场调节，由于信奉市场至上，政府缺乏主动引导市场资源布局保障房社区的意识，认为随着人口的增加和需求的产生，自然能够吸引到足够的市场资源，两者直接导致缺乏足够数量和质量的各类配套设施（刘志林，韩雅飞，2010）^[10]。长期以来，欧美等国保障房社区的管理延续了居民自治的传统模式，忽视了保障房社区与普通商品房社区的区别，没有构建有针对性的社区管理模式，在组织架构、资源供给、政策扶持等方面，都缺乏政府强有力的支持，导致保障房社区的管理，包括物业管理和社会管理，从一开始就处于薄弱乃至空白状态。这一失误催生了社区内外的乱象丛生（孙斌栋，刘学良，2010）^[11]。

资源配置与发展机遇的倾斜有助于改善保障房社区的公共治理。欧美国家保障房社区的发展历程充分说明，应重视住房本身所具有的商品和社会双重属性，住房或居住地的改变，必然也随之带来生活体系的重构。其中，对于人力资本贫乏、支付能力较差的弱势群体，更是迫切需要政府在生活体系重构时给予资源配置和发展机遇的倾斜，这既是确保政府住房保障政策成功的必要条件，也是通过住房改善从而促进社会融合、增进社会和谐的民生之举。近年来，发达国家采取了一系列新举措，有效改善了保障房社区的公共治理状况（宋博通，2002）^[12]。例如，法国在1980—1990年推出了整合性地区政策、在2003年开始在全国范围内推出“城市更新计划”、在2007年又开始实施“社会融合合约”计划，旨在通过城市与住房变革的地方项目与促进国家团结的法律，来解决城市阶层空间分化问题，促进居住区社会融合的目标，从而实现一种城镇和住房发展的理想模式（克里斯蒂娜·勒勒维耶，2009）^[13]。

住房建设与公共治理，是大型保障房社区项目推进的两大阶段。随着大型保障房社区陆续交付入住，构建符合大型保障房社区特点的公共治理模式，成为当前及未来一段时间内的重要课题。根据上海城市规划目标，目前共计有39个大型保障房社区项目将导入居民300余万，占本市常住人口的13%左右。考虑到保障性住房以户籍人口为主要对象，大型保障房社区入住居民将占户籍人口的20%左右。上述数据充分说明，大型保障房社区项目是上海人口区域分布结构的一次重大调整，也必将对导入地现有的公共治理体制带来巨大的挑战。郊区相关区镇在实践中探索出以“镇管社区”为主的公共治理模式，取得了一定成效，但这一机制在运作架构、配套保障等方面还存在诸多不足，直接影响了大型保障房社区的管理，亟需进行有针对性的调整完善。特别是随着未来大型保障房社区规模的日益扩大而愈加突出，将直接影响大型保障房社区的可持续发展，进而关乎上海住房保障政策的成败。因而，必须高度重视郊区基层政府在应对大型保障房社区管理方面的困难，认真分析现行公共治理模式的成效与不足，进行有针对性的调整和改革。这也是推进城镇化进程中必然碰到的问题，事关上海优化城镇化质量，是加强城乡统筹的必然要求。

上海大型保障房社区的公共治理从总体来看，为推进保障房建设创造了平稳的环境，发挥了积极的作用。虽然目前尚未形成完整的可覆盖全市的可行性方案，但是，在市级层面和相关区、镇和社区已经开展了一些探索，积累了一些经验。从管理体制、治理机制、实施方法和服务体系等四方面初步形成了公共治理模式。

1．“镇管社区”的管理体制

从人口规模上看，目前上海大型保障房社区导入人口规模已超出上海市区街道的规模，甚至可达并超过国外小城市的规模，但是，由于种种原因，目前大型保障房社区仍主要由所在郊区镇管理，从而形成了“镇管社区”的管理体制。目前，“镇管社区”主要有两种不同的做法。

1）直接管理模式及案例

直接管理模式，又称为是“1+X”模式，是指在镇和保障房社区内各居委会之间，不设中间层，而由镇直接管理各居委会。通常采用这种模式的镇，一般在镇政府内设立相关机构（或为社区办公室、或为社区事务管理服务中心）直接面向保障房社区，管理保障房社区相关事务。具体来看，又有两种不同的做法：一种做法是成立社区办公室，根据2008年市委、市政府办公厅下发《关于本市乡镇机构改革工作的意见》要求，目前全市大多数郊区镇都设立社区管理办公室作为镇政府内设机构，直接管理保障房社区，典型的例子如嘉定区江桥镇。另一种做法则是成立社区事务管理服务中心（与社区办公室合署办公），但社区事务管理服务中心具有独立法人资格，进一步承担社区事务、社区建设、社会稳定职能。通过将社区服务中心做实做强，加强对大型保障房社区的有效管理。典型的如闵行区浦江镇。

浦江镇是上海郊区一个快速城市化的大镇，2000年由原陈行、杜行、鲁汇三镇合并而成。2007年，为适应人口大量导入、社区规模迅速扩张、民生服务需求多样的新要求，浦江镇党委、政府探索在镇的架构下做实社区工作的“镇管社区”创新实践。

第一，总体组织架构。为加强社区管理，浦江镇成立镇属事业单位——社区事务管理服务中心，具有独立法人地位和独立账号。该中心与居民区党委、社区管理办公室实行“三块牌子、一套班子”合署办公，下设“二办四科”，即行政办公室、业委会指导办公室、创建科、党建科、综合科和物业科负责社区建设和社区管理。居民区党委书记由镇党委副书记兼任，下设2名副书记，其中1人为专职副书记，1人由社区办主任兼任。人员管理打破编制，实行同岗同酬。

第二，社区党建的三项机制：其一，“党员四管”机制。对离退休党员实行社区“接管”、对在职党员进行“双管”，对流动党员进行“协管”，对下岗职工党员进行“托管”，实现社区党员管理全覆盖。其二，建立“设岗定责”机制。以党员所住楼道为责任区，通过认岗使党员成为“政策宣传员”、“护绿保洁员”、“义务巡逻员”、“义务诊疗服务员”，通过履岗让党员走进社区、服务群众。其三，社区综合管理和服务的三项机制：“4+3”的社区管理机制。即居民区党支部、居委会、物业公司、业委会四个组织与房管办、城管中心、派出所三家单位联手，共同促进社区综合治理。定期组织信访办、综治办、安全办、城管中心等部门召开社区综合管理联席会议，共同协商解决社区管理中的重点问题；社情民意反映机制。组建楼道志愿者队伍，建立《民情日记》，及时记录小区居民反映的情况。社区中心、居委会每周召开一次民情分析会，及时把走访过程中收集到的社情民意进行分析与反馈，构建社区民情网络，努力将矛盾化解在基层，将问题解决在基层；社区凝聚机制。以“和谐一家亲”为主题，以“社区邻里节”为主线、以“社区大舞台”为平台、以“月月演、月月赛”为活动机制，通过开展适合各类居民需求的文体比赛和文化活动，逐渐使更多居民走出家庭、走进社区，增强居民的认同感和归属感，使社区文化成为居民相互接纳、彼此熟识的桥梁和纽带。

2）委托管理模式及案例

委托管理模式，又称为是“1+X+X”模式。这是指根据保障房社区所辖人口、区域的不同特点，在镇与保障房社区内各居委会之间设立若干块区（党委）作为中间管理层次，委托中间层分片管理保障房社区中的若干个居委会。典型的例子如浦东新区三林镇。

三林镇地处浦东新区西南部，三林镇镇域面积33.4平方公里，共有16个村，39个居委会，超过100个居民区，人口36.6万人，其中70%以上为外来人口，是典型的城乡结合部地区。随着城市化进程的不断加快和外部人口大量导入，特别是2006年3月，三林世博家园^[14]动迁居民入住三林，三林城市化社区成倍增长，使得三林镇的镇村形态、人口结构、社区类型发生了很大变化，长期以管理农村为主的镇的管理体制、管理手段和方式已不能适应镇域内城市化社区大量生成的新形势。在此背景下，三林镇率先在“世博家园”大型居住社区实行“镇管社区”管理模式的实践和探索。

第一，建立“三位一体”的组织架构。2007年三林镇首先在“三林世博家园”推行社区党委、社区管理委员会和社区委员会的“三位一体”新型社区管理模式工作试点。其中，社区党委（总支）是社区中心的核心领导组织，由社区单位主要负责人组成，在镇党委的领导下开展工作，负责社区党的建设和管理全局工作，协调政府职能部门和社区单位完咸社区管理服务的各项任务。

第二，社区管理委员会是承接政务的办事机构，承担政府职能在社区的延伸，完成镇政府交办的各项工作，并接受镇政府各职能部门的指导。社区管理委员会在镇党委、镇政府的统一领导下，负责协调解决“镇管社区”的重大问题，下设办公室，负责处理日常工作，遇到特殊情况或急难愁问题，社区管理委员会及时召集相关部门商议对策，并运用政府管理力量与社区调节力量的有效互动，快速稳妥解决难题。主要开展五个方面工作：①加强环境治理，构建绿色家园。②规范社区管理，保障家园稳定。③深化宣教内涵，提高文明程度。④依托社团组织，提升服务水平。⑤培育社区团队，发展义工队伍。

第三，社区委员会由社区代表组成，在社区党委的领导和社区管理委员会的指导下，组织发动社区居民、驻区单位、社团组织、群众团队等各方力量，对社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行听证、协商、监督、评议。社区委员会是社区事务的议事机构，参与社区事务的沟通和协调，开展社区事务的共商共议。①建立健全专业委员。社区委员会下设文明建设委员会、社会保障委员会、物业管理委员会、环境管理委员会、社会稳定委员会等五个专业委员会，明确职责分工，参与社区的各项建设和管理工作。②以活动为有效载体，发挥参政议事作用。每月一次的活动制度，对社区单位和居民关注的热点问题、社区建设的难点问题进行研究，提出对策和办法。③营造良好社区氛围，深化同创共建机制。组织社区内所有的个人和群体参与社区“社会性、公益性、群众性”活动，调动社区各方参与社区建设的积极性和创造性。

2008年8月，该模式推广到浦东新区所辖的永泰、三林、杨思三个街镇。至此，逐步形成了以“共同需求、共同利益、共同目标”为纽带，按照“条块结合、资源共享、优势互补、共助共建”的社区建设要求，不断推进社区共治和居民自治的“镇管社区”管理模式。2012年8月面向新建并逐步交付的懿德大型保障房社区，专门成立懿德社区中心，9月成立懿德社区党委，设党委书记1名统揽全局，专门针对懿德大型保障房社区进行管理和服务工作。

第四，创新社区公共服务供给方式。以社区中心为依托，以政府支持为前提，以公益性、福利性服务为宗旨，完善政府购买服务和委托管理机制，探索建立社会化公共服务模式。

建立社区中心，搭建公共服务平台。政府在“三林世博家园”、永泰、三林、杨思四个社区管理区域分别建立社区中心，承担政府委托管理职能，有相对独立的人、财、物权利，与所担负的职责相匹配。按照社区管理、社区服务、社区文化、社区关爱等四大系列，以百姓需求为导向，在社区中心开设70多项便民服务和文体活动项目，并适时举行评议、专家论证、公开招标。

建立政府购买服务机制，拓宽社区服务供给渠道。浦东新区制定了《关于政府购买公共服务的实施意见》，将社会组织可以承担的公共事务交由社会组织实施，将购买服务费用纳入预算管理，以合同约束政府和社会组织行为，以第三方评估购买服务效果，建立社区公益性产品的多元供给新模式。成立了上海首家社区社会工作组织——上海公益社工师事务所^[15]，承接了政府和居委会委托的社区事务，为三林地区居民提供专业化服务。

试点委托管理，提升社区公共服务水平。将社区中心的运营向社会公开招标，将中心管理交由非政府组织托管，探索社区服务的政社合作模式。2008年起，首先在“三林世博家园”社区中心试点委托浦东公益组织发展中心托管的模式。在托管中，浦东公益组织发展中心立足社区居民需求，依托政府资金支持，引进专注于社区服务的公益机构独立运作或合作开展各项社区服务项目，具体而言：①设计并拓展各类社区服务项目，满足社区居民的需求。②配合政府的社区工作重点，加强与社区居民的沟通联系。③坚持公益性运作原则，强化低收费项目的规范化管理，实现收费项目的收支平衡。④调动社区各类资源参与社区中心建设，吸引更多居民参与中心的各项活动。⑤建立一套行之有效的宣传推广机制，广聚人气，扩大社区中心的辐射面。目前已形成一批有影响力的社区服务项目，如彩虹乐园项目、编织希望工坊、乐活社区、老来客会馆、众乐文化圈等。通过委托管理，提高了管理效率和场馆利用率，降低了服务成本和场馆各项开支，激发了社区居民参与的积极性，活动参与率高，服务对象惠及更多人群，满足了社区居民的生活需求，社区中心在社区居民心中的形象不断提升。

而向大型保障房社区社会管理的“镇管社区”模式，既不是农村社区的简单升级，也不是城市社区管理的简单复制，在目前的情况下，履行了管理大型保障房社区的职能，并有着较广阔的创新空间。在这一模式下，一些镇还在镇层面设立领导小组，将相关工作延伸到保障房社区。例如闵行区浦江镇成立了社会管理领导小组，组长由镇党委书记兼任，下设联席会议，有40多个成员单位参加。从2013年起，成立综合治理工作组（负责城管、派出所、大联动等工作）、综合服务工作组（负责民政、计生等工作），并将这些工作有效延伸到大型保障房社区社区。

2．共治自治的运行机制

1）推动共治联动

主要是将镇域内或保障房社区内各种资源整合起来，发挥“1+1>2”的作用，形成了共治、联动、合作的机制。例如，浦江镇提出了“共治体”概念，加强了大型保障房社区内“社企（企业）合作、社校（学校）合作、社院（医院）合作”，推进“村居联动、警居联动、居居联动”，有效整合了有关资源。针对社区内菜场不足，将农民的田间蔬菜送到居民区；针对农民文化活动不丰富，将居民区的文化活动送到田埂，取得了很好的效果。又如，江桥镇充分运用了嘉定区“大联勤”的工作优势，以网格化为载体，整合各支执法协管队伍，在大型保障房社区社区内联勤执法，联动处理，实现了各支管理队伍间的有效整合及合作共治，取得了极高的能效。浦东新区航头镇，将城市管理与物业管理进行共治联动，推动城管进小区，由城管直接处理居改非、破墙、种菜、群租等问题，处理了一批顽症，取得了良好成效。

2）搭建自治平台

大型保障房社区自治平台主要设立于居委会，一些保障房社区居委会在这方面做了有效探索，例如，浦东新区周浦镇桃园新城汇腾居委及欧风居委通过党员先锋岗、党员志愿工作室、组团式联系服务群众等有效载体，为居民的民意诉求畅通渠道；通过定期召开协调会、居民评议会、听证会等形式加强民主建设，为居民搭建参与社区事务的平台。宝山区顾村镇馨佳园居民区联合服务中心牵头，各居委会、派出所、物业服务单位参与开展“周一综合服务日”、“周二温馨服务日”、“周三舒心日”、“周四卫生服务日”、“周五司法服务日”等活动，倡导居民积极发挥特长参与社区服务，也取得了很好的成效。

实践表明，在大型保障房社区管理力量不强、居民诉求还不能在政府层面得到有效满足的情况下，共治自治机制对于整合社区资源，发挥居民自身主动性，培养居民民主意识，即时解决相关问题方面能够起到补缺的作用。

3．分类指导的管理方法

实践中，一些郊区镇在大型保障房社区公共治理上，初步探索形成了分类指导的管理方法。具体体现在分块指导和分级指导。

1）分块指导

这方面，浦江镇较为典型。浦江镇面对其大型保障房社区管理多样化的特点，将社区分为浦航、世博家园、华侨城、本镇四大板块，并构筑了不同的分块工作主题。面向以经适房为主的浦航板块，将创建主题定为和谐；面向因世博会迁居构筑的世博家园板块，将创建主题定为幸福；面向本镇村民因腾地而建的农民板块，则将创建主题定为文明，构筑了面向保障房社区不同类型居民的分块指导的工作体系。而面向高档社区的华侨城板块，则将创建主题定为智慧。

2）分层指导

创新层级架构，重心下移，形成夯实基础、扎牢基层的工作体系。例如宝山区顾村镇形成在市区镇“三级政府、三级管理”的基础上，将工作进一步向下延伸，形成了大型保障房社区管理“镇—社区—居委会”三级社区管理组织架构，馨佳园居民区成立了党总支、居民区联合服务中心，设立社区事务受理站、卫生服务站，并联合了派出所、居委会、物业公司、社区志愿者等力量组建了综合执法队。

通过分块、分层指导等社会管理方法上的创新，大型保障房社区的社区管理服务加强了分工负责，也逐渐构筑了一套上下联通的网络化体系。但是，调研也表明，作为一种居民纵向空间聚合的居住形式，大型保障房社区在楼组建设方面仍较为薄弱，相比一些成熟社区的空间管理，服务创新探索还有一定的滞后性。上海市区一些街道，如闸北区大宁街道、闵行区古美街道等，在楼组建设方面积累了许多经验，我们认为，大型保障房社区多由高层住宅组成，应当借鉴市区楼组建设的经验。

4．商社结合的生活服务模式

1）创新日常生活服务模式

在大型保障房社区兴建和入住的过程中，曾普遍存在服务配套不到位的情况，居民日常生活服务供给严重不足，一些镇以各种形式创新日常生活服务模式，加大基础设施投入，积极吸引商户入驻，丰富商品供应，进而集聚了社区人气。例如，嘉定区江桥镇商业配套不足，为此，引入综合商业体——万达广场，并于2011年中吸引零售业巨头家乐福入驻，极大地方便了居民生活；同时该镇还在大型保障房社区内建设了2个临时菜场、1家便利店和1家药房，以缓解相应困境。又如，宝山区顾村镇馨佳园社区，回购并委托北翼集团管理商业面积约1.31万平方米，今后还将分阶段回购余下的3.02万平方米的商业地块，有效保证了商业服务的可持续性。

2）探索社区服务模式

大型保障房社区居民的日常生活服务需要通过商业来满足，但是，又不可能完全走商业化道路，这是由社区居民的需求所决定。面向弱势群体、困难群体实际和居民的特殊要求，大型保障房社区还应当探索社区服务模式建设，以做到“兜底”补缺作用。目前，一些镇也做了相关探索。例如，浦东新区航头镇设立了鹤沙航城社区中心，总面积5 500平方米，设有社区事务受理中心分中心、生活服务中心和社区卫生服务站。中心既有老年人日托服务、阳光之家、市民会堂、图书室、健身房、“老娘舅工作室”、慈善超市等综合服务，也有医保、社保、粮油副补、就业援助等一口式与一门式服务窗口，并兼顾水电煤收费等便民服务项目。

松江区泗泾镇探索“两种文化建设”和“两项关爱服务”的“2+2”工作模式。所谓两种文化建设是指在小区业主论坛建设居委交流平台，组建老年人休闲健身组织。所谓两项关爱服务是指为独居老人、纯老家庭建立健康档案，为残疾人建立家庭信息档案。再如，浦东三林镇懿德社区中心在自身资源有限的情况下，以热线的方式为居民提供咨询，通过设立咨询热线，接待居民咨询生活中遇到的问题，为他们办理各种事项提供信息的便利。

这些举措为下一步大型保障房社区社会管理创新积累了十分宝贵的经验。我们认为，其中不少经验和探索都具有推广价值，可纳入下一步大型保障房社区社会管理创新的顶层设计。当然，也要指出，由于目前大型保障房社区的这些探索还处于初期，整体来看，更多还是在既有框架和体制内的探索，属于一种不改变现有体制的增量性创新。

5．主要成效

以“镇管社区”管理体制为核心的大型保障房社区公共治理模式自确定和实施以来，取得了积极成效，主要表现在：一是促进了政府职能的转变。政府职能部门的民本意识在新的管理模式下得到加强，对社区管理的精细化程度得到增强，服务质量和行政效能得到提升。二是提高了社区居民的参与度和对政府工作的满意度。中心平台的建设使以往社区群众办事远、办事难、办事慢的困难有效解决。在实施社区实事项目过程中，与群众共商方案、共同监督；在社区各类矛盾萌芽时，主动召集群众议事，取得理解和支持。三是培育了社会组织。例如，浦东新区“三林镇世博家园”社区中心的五个居委中助老、平安、保洁、安全、文体活动的志愿者团队已达65个，注册志愿者741人。具体而言，在资源配置、信息共享、上下联动等方面产生了成效。

首先，有利于统筹协调。例如，闵行区浦江镇通过19个职能部门组成的社区综合管理“大共建”机制，借助房管、城管、派出所“三支队伍”力量，有效解决了世博家园地区违章搭建、居改非、北江燕路无证餐饮店扰民，以及四高小区物业管理不到位、公建配套跟不上等一系列管理难题。自2010年“大联动”机制运行以来，居委会工作站共采集758条信息，及时发现和处置了一批违法建筑、无证经营等违法现象和安全隐患。

其次，有利于资源整合。通过村居联动，把社区的优势与村的优势整合起来，对社区的困难群体采取居委和原迁出地的双重关爱，确保动迁居民平稳过渡。在社区维稳工作中，村居及时沟通，如涉及重大事项，共同协商和化解矛盾。

同时，有利于服务和凝聚群众。在每个小区入住前，社区干部提前介入，如闵行区浦江镇经适房博雅苑小区，居民入住尚不到20户，居委筹备组干部已经到位。浦江镇世博家园六居委推出“家园卡”服务，将各类服务信息送到入住居民家中，得到居民好评。针对人户分离实际，不拘泥户籍，努力扩大就业、救助等的受益面，增强了动迁居民的归属感。通过“社区民情日”、“党员奉献日”、“社区共建日”等活动，让来自各个地方的动迁居民走到了一起，互动社区正在形成。

通过实地调研，综合各镇情况及基层诉求，目前，大型保障房社区主要存在五个方面的突出问题，以下是这些问题的表现形式与产生原因。

1．公建配套问题及原因

目前大型保障房社区的公建配套普遍存在“三难”，即“出行难”、“就医难”和“购物难”。一是“出行难”，主要是指社区周边公交少，即使有公交，其运力严重不足，“黑车”盛行。例如，浦东新区三林镇懿德社区反映，经济适用房社区周边公交线路只有一条，地铁8号线离居民区距离远，居民出行不便，希望能够解决“最后一公里”难题。二是“就医难”，主要是指社区卫生服务机构不足，或使居民不得不到远处就医，或卫生服务机构人满为患，如嘉定区江桥镇金鹤新城社区的社区卫生服务中心因为病人太多，不得不打破常规八小时工作制度，门急诊24小时年中无休（而上海市区所有一级医院均采取八小时工作制）。三是“购物难”，主要是指缺少大型超市和菜场，导致居民“开门七件事”无法满足。仍以江桥镇金鹤新城社区为例，该社区目前只有一个标准菜场，不仅位置较偏，而且是三层楼房，社区内老年人、残疾人多，爬楼买菜有困难，于是出现“一楼菜场人挤人、二楼三楼空等人”的现象，使得镇里不得不搭建临时菜场。这“三难”是目前大型保障房社区居民反响最为集中的焦点问题。

除此之外，有些大型保障房社区还不同程度存在“入学难”、“养老难”的现象，例如，闵行区浦江镇的保障房社区只有一个老年日托站，只能容纳30余位老人，随着入住老人增多，“养老难”问题日益突出。又如，嘉定区江桥镇也面临严重的“入学难”问题，江桥镇所辖的保障房社区一期规划建造6所学校，目前只有4所（一高一中一小二幼），每年5—8月，社区就学矛盾重重，特别是小学阶段就学矛盾特别突出。不过，总体而言，上海大型保障房社区中“入学难”、“养老难”现象并不普遍，不同社区在这方面的情况也不尽相同，例如，浦东新区“三林世博家园”社区，闵行区浦江镇世博家园社区就没有出现“入学难”现象。

公建配套不足之所以会出现，主要有三方面原因：一是“规划时有缺位”，一方面，在规划中缺乏公建配套理念，大型保障房社区的规划更多停留在住宅本身，而没有考虑或较少考虑相关公建配套因素，另一方面，在规划过程中，社会事业部门（如民政、教育等），以及大型保障房社区所在的镇政府发言权较小，或根本没有参与规划设计，并极少有事前建言的机会，直接导致规划、建设与最终承接部门之间存在脱节现象。二是“规划了但没建设”，规划时的确有公建配套的方案，但由于种种原因，建设较为滞后，没有将规划付诸实施，还需要等待时日解决。三是“建设了没交付”，特别是对于一些公路市政设施，因涉及经费掌握等相关原因，有关部门迟迟不愿移交。致使不移交交警就不能执法、公交也就不能布线。没有移交，公路的保洁养护工作也没有专人负责，只能由所在镇政府临时承担维护责任。

2．服务供给问题及原因

大型保障房社区建设与管理过程中还面临着服务供给问题，即一些大型保障房社区的公建配套已建设，但是相关服务还没有到位，其中既有商业服务不到位的问题，也有公共服务缺位的问题。在商业服务方面，一些大型保障房社区在建成交付时已为商店（超市）、银行、邮政网点的入驻预留用房，但是无论是国企还是民企入驻的积极性不高，企业担心由于保障房社区居民的消费能力不足，且入住率不高、人气不旺，无法保证投资效益。由于目前缺乏商业网点，大型保障房社区居民，特别是老年人，在购物、存取款、邮寄等方面极为不便。

在公共服务方面，大型保障房社区的公共服务存在一定的滞后性。以社会事务受理为例，目前普遍存在社区事务办理不便的现象。例如，在嘉定区江桥镇，“金鹤新城”保障房社区的居民要缴纳水电煤、存取现金，必须到江桥镇老街上办理，往返一次路程达六七公里，十分不便。一些社区虽然已建立了社区服务中心，如浦东新区航头镇已建立了“鹤沙航城”社区中心，并已开始接受居民社会事务受理，但由于目前该社区中心与镇事务受理中心尚未联网，因而，也只能以每周一次集中代理的方式，处理大型保障房社区居民非应急社会事务，能为居民提供的公共服务较为有限。

大型保障房社区商业和公共服务供给不足，导致了居民入住后满意度不高，由此引发的居民上访，甚至群体性事件时有发生，由于居民居住满意度不高，因而导致入住率低，而入住率低，服务提供商就更不愿进入，服务更加缺失，居民就更不愿入住，由此，就形成了恶性循环。

3．物业管理问题及原因

大型保障房社区建设和管理过程中面临的第三个突出问题是物业管理问题。物业管理也是目前上海社区建设中的一大难题，但不同性质社区，所呈现的问题也不相同，大型保障房社区所面临的物业管理问题，最主要的就是物业管理费迟交欠交现象严重。大型保障房社区居民大部分原先居住于老小区，对缴纳物业管理费的认同度低，迟交不交现象比较普遍。例如，闵行区浦江镇的大型保障房社区内的物业费用标准并不高，低层约0.8元/平方米，高层约1.1元/平方米，但即使如此低廉，许多小区物业管理费用的缴纳率仅为50%~60%；浦东新区三林镇懿德社区出现了由于物业管理费缴纳率低，负责管理经济适用房小区的7家物业基本上都处于亏本经营状态。此外，各个大型保障房社区还存在比较严重的“群租”现象。由于大型保障房社区入住率低，许多住房租给当地居民和外来务工人员居住，形成了“群租“现象，给社区物业管理带来困难。

由于物业管理费缴纳率低，物业公司不得不降低标准，直接影响了物业管理的投入和服务水平，严重影响了社区生活环境，导致小区技防设备配备不足，保安力量配备不足，影响了社区治安；面对群租、破墙开店、乱停车、破坏绿化等不良现象也缺乏有力管理，使得大部分大型保障房社区的环境比同样地段的商品房小区要差得多。

4．工作力量问题及原因

建设和管理的第四条突出问题是工作力量问题。从理论上看，社会管理既包括政府对社会的行政管理，也包括社会的自我管理。这两个层次的管理，都需要相应的管理力量、工作力量。但是，目前大型保障房社区工作力量的配置却不理想。主要体现在三方面。

1）镇管社区的管理力量配置较弱

在调研中，社区基层反映，目前无论是镇管社区的间接模式，还是直接模式，其管理力量配置总体较弱，极大影响大型保障房社区的协调能力。就镇管社区的直接管理模式而言，目前主要其是通过镇政府内社区办（或社建办）进行大型保障房社区管理，这中间社区办（社建办）并没有被赋予相关直接权力，仅只是在名义上起相关协调工作，正是这样，要让镇社区办为大型保障房社区的复杂问题去协调各种力量，动用各类资源就显得十分困难。而就镇管社区的间接模式来看，目前大多数“两委一中心”本身只是正科级机构，要使其协调大型保障房社区内部复杂的各项事宜，显得力不从心。与此同时，镇管社区内部管理人员性质也不明确，以浦东南部各镇为例，目前公务员编制、事业编制、行政社工编制（非专业社工）等共存，又以行政社工为主体。而行政社工没有编制，待遇偏低，出路较窄，不仅不利于培养工作梯队，也极大影响了工作人员的工作积极性。

2）执法队伍力量不强不够

大型保障房社区在发展初期，必然面临很多社会秩序不规范甚至混乱的情况，如果任由这种情况进一步发展蔓延，就会进一步形成各种管理顽症。因而，初期必须配强包括派出所、城管、协管等在内的各支执法队伍。2012年《关于加强本市大型居住房社区行政管理和公共服务资源配置的若干意见》（沪府〔2012〕46号）已明确，计划用2—3年时间，向郊区特别是大型保障房社区所在地增加警力4 600名和城管执法人员1291名，实现警务机构设置与大型保障房社区“镇管社区”架构相匹配。目前的问题是上述措施许多还没有到位。例如，三林镇所属的大型保障房社区中大部分仍由三林派出所代管，执法力量不足，致使辖区电动车、助动车失窃案多发且呈上升态势，其依水园派出所已被批准设立，但尚未落实办公地点。三林懿德保障房社区城管，目前只有两位城管、三位协管、十位特保，因人手不足，无法有效遏制辖区内乱设摊、乱张贴等现象。

3）基层工作队伍不足

主要是居委会工作人员不足。根据《关于进一步加强本市居委会建设的意见》（沪委办2007〔14〕号）要求，本市每个居委会的规模一般应在1000户左右，并要求“规模过大的应逐步调整”，但目前大型保障房社区中不少居委会的规模远超这一标准。松江区泗泾镇的新凯一村居委会3 551户，目前入住3 192户；新凯二村居委会3 851户，目前入住2 243户；新凯三村居委会筹备组3 032户，目前入住1466户。闵行区浦江镇的32个居委会平均2 000户，有的超3 000户。浦东新区三林镇的懿德一居2 025户。有的居委会由很大的几个居住小区组成，由于居民构成的差异性，出现了居委会管理幅度过大，“居民需求不一，议事谈不拢”的情况。

然而，要增强大型保障房社区的工作力量仍存在一定的困难，特别是对于行政力量而言，既定的编制和财力总是紧张的。各项工作都需要大量人员编制。而国务院李克强总理已明确指出，“五年内对于吃财政的编制只减不增”，不可能随意增加编制职数和人头费。因此，如何在有限的空间内做好管理力量的平衡需要有关区、镇政府进一步思考。

5．财政资金问题及原因

大型保障房社区建设和管理中所面临的第五个突出问题就是财政资金不足，主要表现在为大型保障房社区所在镇带来极大的财政资金压力。

根据我们的调研，目前大型保障房社区建设和管理所需财政资金主要用于四个方面：①市政管理费用，主要用于道路、污水管、河道等相关外围配套设施；②社区管理费用，用于所在镇发放社区管理人员工资的经费，社区服务设施（如社区服务中心、卫生中心、文化中心、养老院等）建设及其内部配套（如空调）的购置与折旧费用，以及社区各项相关工作活动开支等；③物业管理费用补贴，主要是针对目前物业管理费缴费率低而给予物业公司的财政补贴；④动迁资金，主要用于保障房社区建设期间的动迁及征地补贴。当然，隐性费用还包括了因大型保障房社区建设而带来的迁入地原驻工厂搬迁而形成的税基减少等。

大型保障房社区所在区普遍承受着较大的财政压力。据闵行区测算，在卫生、文体、敬老等设施建设方面，根据市政府《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理的若干意见》，区财政按2 800元/m2进行测算和建设，但实际上社区建设的配套成本已经达到4 500元/m2到5 000元/m2。同时，大型保障房社区每导入一名市区居民，该区公共支出每年增加7 400元，而市财政的补贴政策只一次性转移支付300元/m2。因此，难以满足属地政府后续长期管理对资金的需求。嘉定区江桥镇反映，其承担的“金鹤新城”管理费2亿多元，远远超过市区一次性转移支付经费7 524万元，平均每年需镇政府补贴3 900多万元。浦东新区的周浦镇反映，根据市有关规定，商业配套用房需镇政府以成本价回购，但按照规划中的商业配套用房面积和现有价格，镇级财力支撑难以为继。宝山区顾村镇馨佳园社区在商业配套方面回购资金约4.2亿元，其中70%是贷款，每年向银行支付利息2 100万元，给镇带来较大资金压力。

目前，上海市各级财政能够给予大型保障房社区所在镇的补贴政策主要包括以下几部分：①横向专项补贴，2010年市财政局出台《大型居住房社区横向财力结算办法》，明确以300元/m2标准，由人口导出区向人口导入区横向进行一次性转移支付，从而形成导出地和导入地间的财政转移机制；②纵向专项补贴，自2012年起，市级财政又进一步明确，以“多安置多补贴”为原则，按300元/平方米原则，再给予大型保障房社区所在区（县）专项补助，用于社区建设及公共服务支出；③外围配套设施补贴，2009年《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理若干意见的通知》（沪府发〔2009〕44号）提出，市级财政对社区卫生服务中心和文化中心分别给予500万元和250万元一次性补助，2012年《关于加强本市大型居住房社区行政管理和公共服务资源配置的若干意见》（沪府[2012] 46号）又进一步明确社区卫生服务中心补贴标准提高至1500万元，文化中心补贴标准提高至500万元；④养老机构专项，2012年市政府《关于推进本市“十二五”期间养老机构建设若干意见》（沪府〔2012〕105号）明确，由政府投资新建并形成产权的养老机构的，每张床位由市级建设财力按照核定建设成本的75%，最高不超过12万元的标准补助，对符合标准的民办非企业非营利性养老机构，由市福彩金给予每床1万元资助，并要求各区县按不低于1:1配补。

应当说，这些措施对缓解大型保障房社区的财政压力起到了一定的作用，但是，从调研显示情况来看，上述措施效果依然有限。导致财政资金补助不足的主要原因在于：①补贴项目较少，目前的各类专项补贴，集中在公共设施及社区服务补贴，并没有把许多其他支出及隐性支出纳入考虑范围，例如前文所述的，由于新建大型保障房社区而引发的巨额动迁费用、及引发的迁入地工厂搬迁带来的税基减少，由于保障房社区居民特点而导致物业费用歉收补贴等，例如，闵行区浦江镇政府每年补贴物业公司4 000万元到5 000万元，但目前财政补贴对此都没有相应考虑和举措。②横向转移支付机制还不完整，目前的横向转移支付机制是迁出地向迁入地的一次性补助，相对于原有迁居土地腾出后建起商业楼盘，从而获得的巨大收益实在太低，迁入地及外迁居民并没有分享到为其做出牺牲所应带来的补偿。③补贴测算标准不合理。无论是导出地对导入地的横向转移，还是市级财政对大型保障房社区的专项补贴，目前标准是以面积300元/平方米标准，而没有按实有人口计算，实际上，公共开支的增加则是按实有人口数量的人头发生的。因此，测算标准应当有所改变。

1．现存问题对大型保障房社区公共治理的挑战

通过研究借鉴发达国家大型保障房社区建设的经验，可以看到，加强对大型保障房社区的合理规划建设及有效的社会管理、服务，将有助于城市产业结构、人口结构、住房结构等空间结构的再造，为城市新一轮发展带来强劲动力，并为中低收入群体提供良好的居住条件，营造和谐多元、欣欣向荣的城市环境。但如果不重视或不及时解决大型保障房社区建设中存在的现实问题，我们也可能重蹈部分西方国家20世纪中叶在城市更新中的覆辙，形成城市“贫民区”。

（1）中低收入群体的空间聚集，有可能加剧不同阶层之间的居住隔离，固化阶层分异。城市住房具有长久的使用寿命，特别是低收入群体因缺乏迁居能力，其居住空间格局一旦形成便很难改变。大型保障房社区在客观上将原来分散居住的、有相同境遇的人集中起来，容易形成特殊的“地缘文化”，偏离主流社会轨道。同时，大型保障房社区的公建配套项目的实际规划设计普遍低于各行业标准，这就在事实上导致了迁入大型保障房社区的居民，享受到的公共服务资源低于其他阶层市民群众，加剧了阶层的分化和固化，甚至有可能阻碍中低收入群体今后向上流动的渠道，形成贫困的代际传递、社区蜕化为区域发展的“洼地”和问题丛生的“乱区”等更加严重的社会问题。

（2）常住人口回流市区和流动人口的不断导入，影响到稳定房地产价格和改善低收入群体居住条件的政策初衷。一方面，大型保障房社区居民因生活成本高、生活不便回流市区，将房屋转租给流动人口，大型保障房社区成为了新的流动人口集聚地。另一方面，实际居住的留守老人和流动人口消费水平低，一些通过市场化调节的配套项目（如商业配套设施、物业管理）受经济利益影响发展缓慢，又进一步影响了中青年群体入住大型保障房社区的意愿，形成恶性循环。

（3）地方社会经济发展受到严重制约，并有可能引起农村人口和保障房迁入居民的对立。大型保障房社区所在镇承担了很大的财政压力，并失去了一定的城市发展空间，如果市、区两级政策和财力保障措施不到位，有关镇将可能错过当前的发展机遇。同时，在财力吃紧的情况下，有关镇不得不将原计划改善农民福利的一块财政支出转为补贴“大型保障房社区”低收入群体。长此以往，农民利益受损后，势必会引发原住民和导入人口之间的深层次矛盾。

（4）事关群众利益的现实问题解决进展迟缓，容易诱发社会不安定因素。大型保障房社区居民群众对诸多民生问题多年来屡有反映但始终得不到解决或正面回应，表现出较强烈的失望和愤怒情绪。同时，由于公建配套未能同步建设、同步交付使用，居民入住后，一些可能产生噪声、环境等污染的邻避设施。很容易引起附近居民的强烈不满和抵触，诱发新的不安定因素，增加后期施工难度和施工代价。在城市发展过程中，需要建立一些公共设施，用以消化城市生活所带来的废弃物，或服务于城市居民的日常生活需求，这些公共设施对整个社会来看是必须的，如垃圾处理站、变电站、公交首末站、无线通信基站等，但由于其可能给设施所在地居民带来事实上或想象中的威胁，而受到居民选择性的抵制。这些设施被称为“邻避设施”，由此引发的抵制性活动称为“邻避运动”。例如，闵行区浦江镇某保障房社区规划的3.5万伏变电站系居民入住后再开工建设，原计划2010年11月中旬开工，因受到小区居民强烈反对，施工队两次进场后均被迫撤离，迄今未建成。期间，浦江镇逐户上门开展宣传解释工作，并将变电站与居民建筑的距离由25米调整到33.3米，也未能取得居民理解，部分居民甚至采取了强行冲进现场阻止施工的激烈对抗行为。

从上海大型保障房社区实际运行状况来看，大型保障房社区公共治理过程中遇到的各种问题的根本原因，还是在于相关公共服务配套没有跟上，导致居民民生需求没有得到满足，是典型的城市内部的公共服务均等化问题。随着城市化、工业化的不断加速推进，在区域发展不均衡背景下，城市公共服务均等化问题日益凸显，非户籍人口与户籍人口、流动人口与常住人口、中心城区与周边郊区、中高档商品房社区与郊区保障房社区，都存在公共服务的差距，部分居民难以充分享受城市公共服务。这种类似于“新二元结构”的问题，直接带来了城市管理压力加大、社会治安形势严峻以及群体性矛盾风险积聚等问题，影响城市经济社会的可持续发展。

2．改善大型保障房社区公共治理的建议

上海在推进大型保障房社区的建设过程中，逐步积累经验，从管理体制、治理机制、实施方法和服务体系等四方面初步形成了公共治理模式，成效显著，但是面对诸多现实问题带来的挑战，目前的公共治理模式仍有改进的空间和完善的必要，我们在前期调研的基础上，提出一些理论建议。

（1）将“四同”作为基本要求优化完善规划，为大型保障房社区后续管理服务奠定良好的物质基础。

市政府要针对前两轮大型保障房社区规划中存在的突出问题，按照“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”的要求，进一步优化调整规划。适度提高尚未建设的公建配套项目用地地块容积率和配套项目建设标准。根据当前规划落实过程中发现的各种问题，对有条件的相关性质用地适当调整其容积率，为后续项目建设和满足长远需求预留空间；从保证城市社会公平的角度，尽可能以有关行业标准为依据设计公建配套项目，并高标准建设实施。

对即将建设和正在建设的大型保障房社区，相关区规土局要主动征求职能部门对“大型保障房社区”内社会管理和服务配套项目规划设计的意见、建议，进一步完善规划。重视“大型保障房社区”周边远期规划，加快产居结构融合。市级层面要给予“大型保障房社区”所在镇在产业结构调整方面的优惠政策和项目扶持；建议相关区和“大型保障房社区”所在镇要针对大型保障房社区导入人口，结合新城建设，制定适应“大型保障房社区”人口结构的产业结构调整规划，努力做到既发展区域经济，又适度解决就业问题。

市政府应将“四同”作为牵头考评推进部门工作绩效的重要指标，确保大型保障房社区整体投入使用。市、区两级都要严格执行大型保障房社区住宅房屋和公建配套的“四同”规定。对公建配套严重不到位的，所在区政府应向市政府说明该社区暂不具备居民入住条件，提请市政府督促建设部门严格按照规划设计标准，加快公建配套建设步伐，交付使用后再实行人口导入。特别是易引发不安定因素的“邻避设施”，相关建设部门必须优先保证其建设，凡“邻避设施”不能同步交付，由此导致后续不安定因素和群体性事件的，应追究相关建设部门的责任。对于已经建成的公建配套设施，区级层面和属地镇要克服资金和人员困难，应尽早投入使用。

相关区应采取积极的过渡措施及补救措施回应前两轮“大型保障房社区”建设中反映强烈的民生诉求，改善居民日常生活服务设施。明确建设主体，加快大型保障房社区内“3+1”项目（社区卫生服务中心、文化中心、事务受理中心和敬老院）建设；增设大型保障房社区到轨道交通短驳线路，方便群众出行；加强对大型保障房社区周边商业设施的扶持，在方便群众日常生活的同时，增加大型保障房社区居民就业率。加强“大型保障房社区”治安防范基础设施建设，提高治安防范水平。同时，区有关部门要高度重视对大型保障房社区房屋质量的监管，坚决杜绝房屋质量问题的发生。

（2）加大市区两级财政扶持力度，增强大型保障房社区所在镇政府经济实力。

大型保障房社区的居住结构决定了其对政府财政的依赖性更强，市、区两级政府均应建立大型保障房社区建设和管理的专项资金，解决大型保障房社区所在镇财政“小马拉大车”问题。市政府可制定针对大型保障房社区的长效财政补贴政策，将大型保障房社区所在镇上缴市财政的税收全额返还。市财政根据“费随事转、费随人走”的原则，给予大型保障房社区社会管理长效性财政补贴，建立人口导出区向导入区的长效性横向转移支付机制，并确保有关资金及时、足额拨付到位。

制定相关区政府对大型保障房社区属地镇政府的扶持政策。由区财政局牵头，根据有关镇导入人口规模，研究对大型保障房社区，属地镇政府的均衡性转移支付政策、专项转移支付政策、专项资金补贴政策（包括教育、医疗卫生、文化体育、养老、城市维护、治安管理、社会保障等方面），增强属地镇政府服务大型保障房社区的经济实力。

（3）创新大型保障房社区社会管理体制机制，多策并举推动大型保障房社区成熟和良性循环。

决定大型保障房社区建设成败的关键，在于大型保障房社区的社会管理和服务跟进是否及时、有效，社区是否进入良性循环，大型保障房社区居民群体对社区是否产生认同感。要做好大型保障房社区的管理服务，在于市、区、镇各级政府都真正树立服务理念和治理理念，积极破除现行体制机制中的障碍性因素，持续不断推动各种资源和力量向基层的倾斜、下沉，调动和整合各方资源，扶持社区的发育和自治。

综合考虑改革成本和操作性等各方面因素，相关区政府应积极争取市政府的支持，采取“维持加强与升级转换相结合”的模式推进大型保障房社区社会管理服务工作，针对不同类型的大型保障房社区，采取不同的管理体制：对一个镇只接收一个大型保障房社区，且导入居民少于本地常住人口的，在加大市级层面一般预算收入分成、财政转移支付以及社会保障配套政策等方面支持力度、增强镇域经济实力的同时，基本维持现有的“镇管社区”管理模式；对大型保障房社区建设规模和人口导入规模明显超出镇承受能力的地区，如闵行区浦江镇，可根据大型保障房社区建设进程，将部分大型保障房社区（如位于浦江镇鲁汇地区的3个集中连片“大型保障房社区”基地）单独划出成立街道，实行完全的城市化管理；其他地理位置上分散的大型保障房社区仍可维持镇管社区模式。

上海市应研究制定大型保障房社区社会管理指导性意见。在吸取相关典型模式和经验的同时，根据升级转换和维持加强的不同模式，分类制订加强大型保障房社区社会管理的指导意见，并从管理职能、机构设置、人员编制、财政支撑和考核办法等方面明确政策保障体系。

适当下放行政管理权限。针对大型保障房社区属地政府承担的大型保障房社区管理职能与拥有的“大型保障房社区”管理权限严重不对称等现实，相关区政府可吸收广东省佛山市顺德区“简政强镇”改革经验，即2009年11月，广东省佛山市顺德区容桂街道推行了“简政强镇”事权改革试点工作。区委区政府赋予容桂街道县级管理权限，向容桂下放第一批316项（方面）的经济社会管理权，实践表明该项改革的实施，有效增强了乡镇政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府职能的能力，优化了发展的制度环境。将规划管理、市政道路、环境保护、市场监管、民生事业等方面的部分行政权限下放给大型保障房社区属地政府的可行性；根据属地镇承担的职责任务，适当增加社会管理、公共服务等方面的行政、事业编制。行政权限下放的具体范围和程度，由区级各行政部门分头研究提出。同时，建议区级主管部门对派出（驻）大型保障房社区属地镇的行政机构主要领导人事任免等重大事项征求属地镇党委意见。派驻行政机构工作开展状况、服务质量考核需听取“大型保障房社区”属地政府意见。

创新“镇管社区”模式。吸取闵行区浦江镇、浦东三林镇等地大型保障房社区管理成功经验，以基层党建为抓手、以社区自治为目标、以社区治理为手段，培育和完善社区功能。

（4）多元化筹措保障性住房，将混合居住模式作为安置中低收入人员的补充途径。

借鉴国内外保障房建设与管理经验，积极建议市政府通过多途径实现保障房资源的筹集，主要有以下四条途径：一是降低大型保障房社区规模，在城市不同区位开发小型化保障房社区；二是由市政府层面统筹，在二、三级市场购买房屋用作保障房；三是采取配建方式，在商品住宅项目内配套建设一定比例的保障性住房；四是政府在成熟社区通过对适合房源，以房屋置换形式筹集公共租屋用于保障房。通过以上形式，实现保障房基地小型多量化、政府出资购买合适房源、商品房项目按比例配建、房屋可置换的多样化保障房体系。

最后需要指出的是，大城市兴建大型保障房社区是我国在推进城市化过程中出现的新事物，各地政府认识和把握大型保障房建设与管理的规律仍需较长的时间。目前，包括上海在内的各城市，在推进大型保障房社区建设过程中所遇到的一些问题，相当程度上是属于发展过程中产生的问题，属于阶段性问题，例如，由于大型保障房社区的建设与管理目前尚未到位、缺乏完整的居民基础信息采集系统等，相信随着工作逐步到位，就会逐步解决，就能够建立起一套完整的信息系统；另一些问题，则阶段性特征更明显，例如大型保障房社区人气繁荣问题、物业管理问题，这些问题的解决不可能一蹴而就。这些问题的解决最终需要通过发展来摸索、通过发展来解决，对此必须要有清醒的认识，并具有解决问题的信心，但是，应当加强对导入居民的沟通和说服工作，为大型保障房社区建设与管理工作的完善创造良好的人文环境和舆论支持。

（执笔：张恒龙）

[1]白晨曦．法国社会住宅的融资与建设[J]．国外城市规划，2004（5）：22-27.

[2]何静，李京生．美国城市贫困人口聚居研究初探[J]．国际城市规划，2009（6）：82-87.

[3]克里斯蒂娜·勒勒维耶．法国的城市政策——社会融合作为解决隔离问题的公共手段[J]．国际城市规划，2009（4）： 28-33.

[4]李晓蕴，朱传耿．我国对城市社区分异的研究综述[J]．城市发展研究，2005（5）： 76-81.

[5]刘志林，韩雅飞．规划政策与可支付住房建设——来自美国和英国的经验[J]．国际城市规划，2010（3）： 90-96.

[6]米歇尔·米绍．法国城市规划40年[M]．北京：社会科学文献出版社，2007.

[7]让·克劳德·德里昂．欧洲与法国社会住房政策的主要问题[J]．国际城市规划，2009（4）：22-27.

[8]单菁菁．居住空间分异及贫困阶层聚居的影响与对策[J]．现代城市研究，2011（10）：19-23.

[9]宋博通．从公共住房到租金优惠券—美国低收入阶层住房政策演化解析[J]．城市规划汇刊，2002（4）： 65-68.

[10]孙斌栋，刘学良．欧洲混合居住政策效应的研究述评及启示[J]．国际城市规划，2010（5）：96-102.

[11]袁奇峰，马晓亚．保障性住区的公共服务设施供给—以广州市为例[J]．城市规划，2012（2）：24-30.

[12]袁媛，许学强．国外城市贫困阶层聚居区研究述评及借鉴[J]．城市问题，2007（2）： 86-91.

[1]本报告系2014年度上海市教委科研创新重点项目《大型保障房集中社区的公共治理机制——基于上海市经验的研究》（14ZS089）的阶段性成果。

[2]单菁菁．居住空间分异及贫困阶层聚居的影响与对策[J]．现代城市研究，2011（10）：19-23.

[3]袁奇峰，马晓亚．保障性住区的公共服务设施供给—以广州市为例[J]．城市规划，2012（2）：24-30.

[4]李晓蕴，朱传耿．我国对城市社区分异的研究综述[J]．城市发展研究，2005（5）：76-81.

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[6]何静，李京生．美国城市贫困人口聚居研究初探[J]．国际城市规划，2009（6）：82-87.

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[8]米歇尔·米绍．法国城市规划40年[M]．北京：社会科学文献出版社，2007.

[9]让·克劳德·德里昂．欧洲与法国社会住房政策的主要问题[J]．国际城市规划，2009（4）： 22-27.

[10]刘志林，韩雅飞．规划政策与可支付住房建设——来自美国和英国的经验[J]．国际城市规划，2010（3）： 90-96.

[11]孙斌栋，刘学良．欧洲混合居住政策效应的研究述评及启示[J]．国际城市规划，2010（5）： 96-102.

[12]宋博通．从公共住房到租金优惠券——美国低收入阶层住房政策演化解析[J]．城市规划汇刊，2002（4）： 65-68.

[13]克里斯蒂娜·勒勒维耶．法国的城市政策——社会融合作为解决隔离问题的公共手段[J]．国际城市规划，2009（4）： 28-33.

[14]“三林镇世博家园”占地面积1.33平方公里，划分成12片街坊小区，其中9个住宅区，2个公建配套和1个商业设施区，规划住宅1.23万套，入住11 553户居民，约3.84万人。入住率约为75%。

[15]上海公益社工师事务所位于“三林世博家园”，是一家扎根于社区，积极响应社区需要，提倡社区参与和社区关怀，并致力于为社区不同年龄层次的群体和不同类型的家庭提供多元化专业服务非营利机构。以项目化运作方式承接了浦东新区民政局、浦东新区妇联、三林镇和东明街道等委托的十多个政府购买服务项目。