保障房选址策略

综合以上发达国家和地区的经验做法，保障性住房的选址应从城市整体发展的角度，综合考虑被保障人群交通、就业、配套、居住等问题。保障性住房用地的选择不能完全由市场来控制，单纯根据土地价格进行选址，而应由政府给予相当的政策支持。不仅要在区位上考虑被保障人群综合的、长期的居住成本，而且应在供应量上给予保障。

合理的选址对住区开发与住区运营起到至关重要的作用，合理的选址意味着住区可以有机地参与到城市整体运行中，并承载着正常、舒适的居住生活。

目前保障性住房选址带来的突出问题有就业困难与公共配套不完善造成的生活成本高、生活不方便等，应当把低收入保障性住宅规划纳入城市总体规划，并做专项规划。应从城市整体发展的角度，综合考虑低收入人群交通、就业、配套、居住等问题进行选址，避免把条件最不利的用地选定为低收入保障住宅用地。

保障性住房用地的选择不能完全由市场经济来控制，而应由政府给予相当的政策支持。不仅在区位上要考虑低收入者的居住综合成本、长期成本，并且在供应量上要给予保障，确保保障性住房的年用地量不小于该年居住用地总量的20％。

1）保障房选址的指导思想与布局原则

（1）指导思想

① 保障性住房用地的选择不能完全由市场经济来控制，而应由政府给予相当的政策支持。保障性住房选址应从城市整体发展以及中低收入人群的切实需要出发，综合考虑交通、就业、配套、居住等问题。以降低保障人群居住的综合成本（包括时间成本）为衡量目标，避免把条件最不利的用地选定为保障住宅用地。并且应当将保障性住宅规划纳入城市总体规划，进行专项规划。

② 既要考虑统一集中建设的集约性，又要避免过大规模的集中建设而造成的贫民窟。控制单个保障性住房项目的规模，在“居住区”范围内选址，并“梯度混合”建设保障性住房与普通商品房。

③ 保障性住房的建设应与城市建设的发展方向相一致、开发时序相匹配。在新城基础设施先行的基础上，鼓励保障性住房带动新城发展。适当高强度建设保障性住宅，集约用地。

④ 保障性住房不能等同于劣质房、廉价房，应关注民生，满足中低收入人群基本生活质量的需求，重视人权。在保障性住房建设中应追求建设及使用全过程成本最低化。可以降低其“奢侈性”要求，根据人群特点适当降低相应标准。

⑤ 针对保障性住房家庭的实际需求，制定规划、单体专项标准。做好单体建筑设计研究，做到小而宜，充分考虑建筑的长效性；并从交通组织、环境布局、配套设施等方面深入设计，做到实而不华。重视保障性住房的公共交往空间及其外部城市形象，促进社会和谐与进步。

（2）布局原则

① 符合城市空间结构调整方向的原则。统筹中心城、新市区协调发展，兼顾城市发展现状，同中心城功能调整优化相结合。重点在中心城中心地区以外区域（在近郊区和新市区）安排保障性住房，以引导人口合理分布。

② 保障性住房选址，要考虑周边配套的先行建设以及配套的成熟程度，建议纳入“居住区”范围进行选址，避免孤立选址，保证居住生活所需的最基层配套。

③ 强化轨道交通及公共交通引导作用的原则。综合考虑轨道交通等基础设施支撑条件对土地利用强度和交通出行的作用，重点在轨道交通沿线用地和站点周边用地集中安排保障性住房，以有效解决居住出行，缓解交通拥堵状况。

④ 综合考虑就业与居住的均衡发展需求的原则。结合产业布局和人口就业结构，综合考虑就业与居住的均衡发展需求。在新市区或“板块”建设过程中打破旧有城市规划，强调明确功能分区的方式，将无污染工业、第三产业有效地与居住功能适当混合，以保证就近就业。

⑤ 采用“集中”和“配建”相结合的方式进行建设的原则。按照“大分散、小集中”以及“梯度混合”的模式进行空间布局，促进社会公平和融合。

2）在新市区与近郊区的选址策略

老城土地资源有限，并且地价昂贵，通过大力建设新市区才能有效解决城市居住的整体压力问题，保障性住房的建设结合新市区开发能够起到一箭双雕的作用。新市区的开发建设既可以为保障性住房提供可得的土地，缓解主城区居住紧张的问题，同时保障性住房的建设能够加快土地的成熟，提升新市区的人气。香港的新城公屋开发给我们提供了相应的经验。保障性住房建设必须在新市区市政等配套设施先行的基础上进行，处理好生活与配套、居住与就业以及出行与交通的关系。只是通过提供廉价土地的方式是不可取的，政府必须为新市区制定一套居住与就业分散相配套的发展政策，需要政府多个部门的共同合作才能实现新市区的良性发展。

同时，在近郊区，地价较低，原有的居住密度较低，拆迁量不会太大，在将来的城市发展过程中，处于综合地价相对低廉的位置，从而可以有效控制经济适用房的成本。并且，这些区域交通设施比较成熟，交通相对便利，交通成本相对不高，因此也是保障性住房选址的合适区域。

（1）必须在总体规划的指导下，纳入“居住社区”范围进行保障性住房选址

根据《南京经济适用房调查报告》，保障性住房的建设地段周边荒凉，缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，居民的生活极不方便；并且由于交通成本高（时间成本、经济成本），扼杀了居民许多就业机会。另一方面，单个保障性住房项目孤立建设，周边没有可供借用的其他住区配套，居住区氛围难以形成。因此在保障性住房选址时，必须考虑周边配套的先行建设以及配套的成熟程度。

① 在居住控制用地上，有时序地选址

保障性住房用地的选址必须在居住控制用地上选址，而不应占用新老城区之间的绿化隔离带、工业与居住之间的绿化隔离带以及工业用地。一方面，从城市规划的角度讲，新老城区之间的隔离地带对于城市的健康生长而言是极为重要的，能够有效地避免城市以摊大饼的方式无序蔓延。另一方面，若在这些地段建设保障性住房，居民将难以分享完善的配套及城市发展带来的好处。最为严重的方面是，在这些地段建设保障性住房，某些污染源可能危害居民的生命健康。而目前现实中，为了追求低地价，已经出现了以上违法操作，使总体规划不能顺利实施，同时也给保障性住房建设带来了极大的隐患。

同时需要强调的是，保障性住房的选址要结合城市的发展方向与发展时序，避免与城市总体规划相背离或步调相差过大而造成长期配套缺失。

② 纳入“居住社区”范围进行选址，避免孤立选址

理论上，城市的居住用地是由一个个“居住社区”所组成（图4-1）。《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》中“居住社区”的概念与规模相当于《城市居住区规划设计规范》中居住区的概念与规模。“居住社区”是以社区中心为核心、服务半径400～500 m、由城市干道或自然地理边界围合的以居住功能为主的片区，人口规模为3万人左右。居住社区级配套相对完善，能为居民提供较为综合、全面的日常生活服务项目。在“居住社区”内选择保障性住房用地，能够保证居住时有居住社区级配套。从规划控制的角度来看，这些设施应由政府统一建设或在商品房住区开发中安排配建。保障性住区尽量“借用”这些公共设施，减少自身的配建，从而减轻保障性住宅建设的资金压力和运营成本。要使以“居住社区”选址的模式得以实施，必须要在城市总体规划的指导下，完成保障性住房的专项规划（图4-2）。

图4-1　居住用地构成示意图

图4-2　“居住社区”示意图

（2）控制用地规模，与不同收入人群居住用地混合

社会学研究认为，混合社区是基于社会和谐的理想，混合居住模式被认为是解决不同社会阶层隔离问题、促进不同阶层居民交往的有效方法，并利于提高中、低收入人群的就业。大片低收入“同质”住区的建设，丧失了“互补性”就业的机会，例如中高档住区能够提供钟点工、保姆以及超市、商场服务员、清洁工等就业机会。然而混合居住模式也存在一系列问题，因此我们必须去寻找一种适度的混居方式，保留混居优点的同时，尽量避免其带来的问题。适度的混居方式可从以下几点进行控制：

① 保障性住区应以合适的规模与其他商品房住区混合

“混合社区”采用“小隔离、大混合”，“社区混合、邻里同质”的规划布局理念，有利于在尊重居住者合理选择住所权利的基础上，推动社会各阶层的融合与发展。单个保障性住区建设规模以“基层社区”的规模进行控制为宜，在“居住社区”范围内与其他商品房住区混合，不建议在“组团”及“组团”以下规模的用地内混合建设保障性住房与中、高档商品房。同时，保障性住区规模不能过大、过于成片集中，每个保障性住区周边应为其他类型的商品房住区，使不同收入阶层的居民既能相对独立，又有机会互助和交流。根据调查研究，“居住社区”的社区配套全部由低收入人群支撑将存在一定问题。比如南京摄山新城，其社区中心的公建商业配套空置率很高，因为低收入人群没有足够的消费能力来支撑这些商业设施。混合居住也利于提高教育配套设施的生源与质量。参考国外与国内的相关经验，一个“居住社区”中，保障性住房的建设量不宜超过60％（参见表4-1）。图4-3为居住社区中，保障性住区与中档商品房住区的几种混合模式示意图。同时建议，居住社区中心应尽量安排在中档商品房住区中建设，以减少保障性住房建设的资金压力。

图4-3　保障性住区与中档商品房住区的三种混合模式示意图

表4-1　国外不同收入阶层混合的做法

② 保障性住区与其他商品房住区“分类梯度混合”

分类梯度混合居住模式即将住区分为两种主要类型，一种是由中等收入者与低收入者混合居住，另一种由中等收入者与高收入者混合居住。这种分类方式利于不同层级居民之间的冲突和紧张关系的缓解。我们主要关注的是前一种分类。所以在“居住社区”中选址时，保障性住区应当与为中等收入者开发建设的中档普通商品房住区相邻，或者在普通中档的“居住社区”中配建（插建）保障性住区。从而避免高档住区与低档住区直接相邻而带来的不和谐。另一方面，根据低收入人群对生活便利及就业需求的关注度，保障性住区应尽量在交通可达性较好、不追求景观资源等奢侈性要求的普通中档“居住社区”中选址（图4-4）。

图4-4　分类梯度混合示意图

③ 保障性住区与其他商品房住区之间要有合适的连接“媒介”

英国建筑理论家Bill Hillier从20世纪70年代开始研究，发现如果强行地要求封闭社会小区内既住高收入的人群又住低收入的群体，这样的结果肯定是失败的，不同收入的群体不会愿意在住区的半公共空间内“强迫性”交往。同时，他们发现公共街道模式是最适合连接低收入群体与其他群体的空间方式，低收入者可以依靠街道谋生，增加就业机会，同时其他社会群体也会参与他们的日常商业生活（如在蔬菜店、杂货店中购物），从而自然地发生交往。所以通过开放式的城市公共空间、街道作为不同阶层住区之间的联系媒介，是有效可行的。

根据国外经验，混合居住还有另一种操作方式，即将商品房与保障性住房按一定比例捆绑上市。按保障性住房建成面积比例给予减免土地出让金、行政事业性收费和城市基础设施配套费等优惠鼓励。这种方式不但减少了单独选址的难度，而且使经济适用房在全市范围内分散布局，便于各地区居民就近选择，可以有效地利用原有的市政、交通、城市公共设施等，以节约社会资源，从而促进社会整合、社会可持续发展及和谐社会的建立。但这种方式在国内要具有现实可操作性，“度”的控制还是一个关键问题。“度”的控制应包括以下谈及的几方面内容。一是配建保障性住房的住区应为达到一定规模以上的住区，一般应在达到“基层社区”规模以上的住区中配建。二是遵循梯度混合的原则，在普通商品房住区或中低价商品房住区内配建一定数量的保障性住房。三是配建的保障性住房最好达到“组团”规模，并且具有相对独立性，以合适的“媒介”与商品房连接，以免造成抵触情绪和冲突。

（3）结合公共交通选址，发展以公共交通为主导的住区模式

根据调研情况，保障性住区居民就业困难、生活不便，其中一个主要原因就是缺乏公交设施，造成出行困难。因此在选址时，应该给予重点关注，其选址可分为两种情况。

① 在地铁沿线，距离地铁站点步行10～15分钟之内的地段选址

轨道交通发展对沿线300～1000 m内的房地产开发有明显的辐射效应。但地铁站点周边房地产价值增幅随到地铁站点的距离的增加而衰减，尤其是超过了300 m以外范围衰减幅度较快。同时，根据对南京低收入住区的调查，发现低收入者对步行的可忍受距离较长，大约在步行10～15分钟。所以，保障性住房可以在地铁沿线，距离地铁站点步行10～15分钟（1000 m左右）的地段选址，建设高层高密度的住区，在兼顾地价的条件下，方便居民的交通出行。另一方面，地铁沿线虽然地价相对较高，但可以结合城市地铁的建设步骤，一般在每条地铁线建成初期，其首末端附近的几个站点地价相对便宜。因为地铁的建设主要是为了拓展城市发展空间，所以地铁建成初期其首末端附近的几个站点会相对较为偏僻，发展不够成熟，政府可选择这些地铁站点附近建设保障性住房。一方面，综合考虑建设成本与居民出行成本，其具有合理性；另一方面，由于保障性住房建设量大、入住速度快，也利于周边地段的快速成熟，利于城市的发展。

② 以地铁为轴，通过短途小巴连接居住社区中心和地铁站点

借鉴香港的经验，以地铁为轴，通过短途小巴连接居住社区中心和地铁站点或者公交枢纽站，是近期行之有效的解决方式。居民的出行需求都可以简化为乘坐驳接巴士从居住社区中心到达轨道站点（或公交枢纽）以及从轨道站点（或公交枢纽）往城市中心两部分。根据统计分析，城市郊区居民能够承受的“最大空间距离在3 km以内，驳接巴士运行时间在10分钟左右”（图4-5）。

图4-5　地铁沿线居住社区选址示意图

根据地区实际情况及小巴运营成本的问题，可尽量将住区与地铁站（或公交枢纽站）之间的线路并入公交巴士的线路中，或者考虑自行车取代短途巴士。同时，适当提高保障性住区开发强度。

另外需要强调的一点是，在住区入住初期，驳接巴士可能运营亏本，政府应该给予补贴，保证居民的顺利出行。另一方面，可以通过对登记就业的低收入人口按时段发放交通卡，减轻其交通成本，鼓励就业。

（4）适当与产业用地靠近

混合土地功能使用是继现代主义之后的新的规划概念，其基本理念是，考虑将不同的城市功能聚集在一定的地域空间内，提高土地利用效率，提高社区活力的同时为生活提供便利。混合土地使用最为本质的前提是不同土地使用功能间内在的人流、物流、信息流以及社会空间结构的有机联系。

在新市区或“板块”建设过程中打破旧有城市规划，强调明确功能分区的方式，将无污染工业、第三产业有效地与居住功能适当混合，以保证就近就业。香港在这方面做得比较好，工业用地划得很小，居住用地与工业园用地毗邻。尤其将保障性住房用地靠近低收入者通过简单培训可进行就业的工业区布置。可借鉴香港的经验，在社区中成立相应技能培训机构，帮助其居民就业。

另外，也可借鉴新加坡的经验，新加坡的组屋区是按新镇来发展的，从布局和结构来看，镇（居住区）的设施配套是比较完善的。为了在住宅周围提供就业机会，新镇内预留10％～20％的土地用于工业设施配套，一般位于新镇的边缘，主要设置一些无污染的小规模劳动密集型工业，如制衣、纺织和电子配件制造厂等解决居民的就近就业问题。

3）在老城区中插建、改造

（1）老城区低收入保障住房的建设原因及重要性

① 南京所处的城市化阶段符合“分散城市化阶段”的基本特征。根据国外发达国家的发展经验，这一阶段我们要解决的重点问题在于大力发展新城，促进新城就业的同时保证老城的活力。

② 南京城市人口增长主要为机械增长，留宁就业的外来人口是城市增加人口的主要部分，其居住需求多发生在老城区（留宁的外来人口多为低收入的从业人员）。

③ 在城市产业转型中，第二产业不断外迁，老城用地结构发生变化。商业、服务业等第三产业在市中心的高度积聚导致老城区依然提供了主要的低层次就业岗位。

④ 老城区的服务配套等城市资源状况最佳，从社会公平角度应避免使其由富人独享，以致低收入者只能被动地迁移至城市资源最为匮乏的地区。

⑤ 避免老城更新中低收入者原有的社会结构迅速解体，应该增加就地安置的可能，以维持社会稳定。

（2）城区低收入保障住房的建设模式

① 以建设廉租房为主体。这样可以保证稀缺土地资源控制在政府手中，保障居住的同时成为政府促进城市发展的工具。国内多个城市为新就业的城市年轻人提供住房保障，甚者成为争夺人力资源的重要手段。这部分人在收入提高后可以搬出廉租房，保证了廉租房的有效流动。其保障对象以老城区就业人口为主。

② 住区配套设施主要依靠周边城市配套解决。

③ 高强度、小地块开发。老城区的土地资源决定了其必然是小地块开发。小地块开发可以保证低收入人群不过于集中，以点状相对均匀地分布于老城。高强度开发才能保证开发的可行性。

④ 居住面积标准要更加严格，建筑设计标准可考虑参照酒店式公寓，不必过于强调日照、停车等标准。在提供相对便利的地理位置的同时，降低居住面积指标。这样有利于老城就业人口加以选择。不在老城就业的人则更倾向于选择居住硬环境更佳的郊区或新城区保障性住房，使得与郊区的保障房产生一定的平衡。为城市人口提供面积标准相对较低的住房保障，实际上是给了这部分人口更加广泛的选择权利。可以根据自身的情况加以选择，使得城市资源分配更加合理。

⑤ 建筑设计考虑通用性，保证有一定的灵活性。随着经济的发展，保障住房的居住标准可能提高。通用设计有利于灵活改造，政府可以把住宅单位进行合并，重新划分，以满足新居住需求。

⑥ 建筑结构采用灵活、可拆卸的结构体系。这种体系可以提高建造速度，并且当城市老城区结构与功能调整时或廉租房用地需要被收回时，灵活、可拆卸的结构利于回收与再利用。

（3）老城区低收入保障住房的选址策略

① 学习天津市的做法，城市更新时必须将本年度拆迁的多块地块中的至少一块用来解决部分人群的住房保障问题。若政府对提供的地块不满意，可以拒绝接受，重新选取。

② 在老城区新建设的有一定规模的中档商品房住区中划定一部分房源供应中低收入人群。可以借鉴英国的经验，制定相应的法令保证其顺利执行。

③ 充分挖掘城市土地利用潜能，通过土地功能的混合利用，提升土地使用效率，建设低收入住宅。如利用大型菜场、超市、公交首末站上部空间建设高层低收入住宅。

④ 在有保留价值的城市低收入人群聚居地段进行更新与插建。

任何城市的发展现状都不是一张白纸，不可能任由城市规划和管理者绘制理想的蓝图，我们提到的种种保障性住房规划、选址的原则都是较为理想化的。然而，这并不妨碍我们将这种理想化的原则在实践中加以实施。这些理想的模式是我们重要的指导方法和理论依据，在现实的规划设计和管理的过程中，无疑要结合具体实际，因地制宜地处理具体问题，也就是说，在体现保障性住房建设规划的严肃性的同时保障其实施的可行性。

同时，我们也必须看到，保障性住房建设是城市发展过程中一个长期的任务，不可能一蹴而就，也不应该急于求成。为此我们更应该按照近期、中期、远期的不同时间纬度去分析和研究问题，这样才能保证保障性住房建设规划理想化的同时具有生命力。