在新市区与近郊区的选址策略

老城土地资源有限、地价昂贵，通过大力建设新市区能够有效解决城市居住的整体压力问题。保障性住房的建设结合新市区开发能够起到一箭双雕的作用。新市区的开发建设既可以为保障性住房提供可得的土地，缓解主城区居住紧张的问题，同时保障性住房的建设能够加快土地的成熟，提升新市区的人气。香港地区的新城公屋开发的经验证明保障性住房建设必须在新市区市政等配套设施先行的基础上进行，处理好生活与配套、居住与就业以及出行与交通的关系，只是通过提供廉价土地的方式是不可取的。政府必须为新市区制定一套居住与就业分散相配套的发展政策，以及需要政府多个部门的共同合作才能实现新市区的良性发展。

同时，近郊区地价较低，原有的居住密度较低而拆迁量不会太大。在将来的城市发展过程中，处于综合地价相对低廉的位置而可以有效控制经济适用房的成本；并且，这些区域交通设施比较成熟，交通相对便利、成本相对不高，也是保障性住房选址的合适区域。

（1）必须在总体规划的指导下，纳入“居住社区”范围进行保障性住房选址

根据第6章内容所述，南京市保障性住房的建设地段周边荒凉，缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，使居民的生活极大不方便；并且由于交通成本高（时间成本、经济成本）扼杀了居民许多就业机会。另一方面，单个保障性住房项目孤立建设，周边没有可供借用的其他住区配套，居住区氛围难以形成。因此在保障性住房选址时，必须考虑周边配套的先行建设以及配套的成熟程度。

A．在居住控制用地上，有时序地选址

保障性住房用地的选址必须在居住控制用地上选址，而不应占用新老城区之间的绿化隔离带、工业与居住之间的绿化隔离带以及工业用地。一方面，从城市规划的角度讲，新老城区之间的隔离地带对于城市的健康生长而言是极为重要的，能够有效地避免城市以摊大饼的方式无序蔓延。另一方面，若在这些地段建设保障性住房，居民将难以分享完善的配套及城市发展带来的好处。另外，某些污染源可能危害居民的生命健康。

同时需要强调的是保障性住房的选址要结合城市的发展方向与发展时序，避免与城市总体规划相背离，或步调相差过大而造成的长期配套缺失。

B．纳入“居住社区”范围进行选址，避免孤立选址

理论上，城市的居住用地是由一个个“居住社区”所组成。根据《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》中“居住社区”的概念与规模相当于《居住区规划设计规范》居住区的概念与规模。居住社区是以社区中心为核心、服务半径400～500米、由城市干道或自然地理边界围合的以居住功能为主的片区，人口规模为3万人左右。居住社区级配套相对完善，能为居民提供较为综合、全面的日常生活服务项目。在“居住社区”内选择保障性住房用地，能够保证居民享有居住社区级配套。从规划控制的角度上看，这些设施应由政府统一建设或在商品房住区开发中安排配建。保障性住区尽量“借用”这些公共设施，减少自身的配建，从而减轻保障性住房建设的资金压力和运营成本。要使以“居住社区”选址的模式得以实施，必须要在城市总体规划的指导下，完成保障性住房的专项规划（图8-1、图8-2）。

图8-1　居住用地构成示意

图8-2　“居住社区”示意

资料来源：东南大学课题组

（2）控制用地规模，与不同收入人群居住用地的混合

社会学的研究认为，混合社区是基于社会和谐的理想，混合居住模式被认为是解决不同社会阶层隔离问题、促进不同阶层居民交往的有效方法，并利于提高中、低收入人群的就业。大片低收入“同质”住区的建设，丧失了“互补性”就业的机会，例如中高档住区能够提供钟点工、保姆以及超市、商场服务员、清洁工等就业机会。然而混合居住模式也存在一系列问题⁽⁴⁾，因此我们必须去寻找一种适度的混居方式，保留混居优点的同时，尽量避免其带来的问题。适度的混居方式可从以下几点进行控制：

A．保障性住区应以合适的规模与其他商品房住区混合

“混合社区”采用“小隔离、大混合”“社区混合、邻里同质”等新的规划布局理念，有利于在尊重居住者合理选择住所权利的基础上，推动社会各阶层的融合与发展。保障性住区规模不能过大、过于成片集中，建设规模以“基层社区”⁽⁵⁾的规模进行控制为宜。在“居住社区”范围内与其他商品房住区混合，使不同收入阶层的居民既能相对独立，又有机会互助和交流。不建议在“组团”及“组团”以下规模的用地内，混合建设保障性住房与中、高档商品房。根据调查研究，“居住社区”的社区配套全部由低收入人群支撑将存在一定问题。比如，南京摄山星城，其社区中心的公建商业配套空置率很高，因为低收入人群没有足够的消费能力来支撑这些商业设施。混合居住也利于提高教育配套设施的生源与质量。参考国外与国内的相关经验，一个“居住社区”中，保障性住房的建设量不宜超过60％。图8-4为居住社区中，保障性住区与中档商品房住区的几种混合模式示意图。同时建议，居住社区中心应尽量安排在中档商品房住区中建设，以减少保障性住房建设的资金压力（表8-1、图8-4）。

表8-1　国外不同收入阶层混合的做法

资料来源：东南大学课题组

B．保障性住区与其他商品房住区“分类梯度混合”

分类梯度混合居住模式⁽⁶⁾即将住区分为两种主要类型，一种是由中等收入者与低收入者混合居住，另一种由中等收入者与高收入者混合居住。这种分类方式利于不同层级居民之间的冲突和紧张关系的缓解。我们主要关注的是前一种分类。所以在“居住社区”中选址时，保障性住区应当与为中等收入者开发建设的中档普通商品房住区相邻，或者在普通中档的“居住社区”中配建（插建）保障性住区。从而避免高档住区与低档住区直接相邻而带来的不和谐。另一方面，根据低收入人群对生活便利及就业需求的关注度，保障性住区应尽量在交通可达性较好、不追求景观资源等奢侈性要求的普通中档“居住社区”中选址（图8-3）。

图8-3　分类梯度混合示意图

资料来源：东南大学课题组

C．保障性住区与其他商品房住区之间要有合适的连接“媒介”

英国建筑理论家Bill Hillier从20世纪70年代开始研究，发现如果强行地要求封闭社会小区内既住高收入的人群又住低收入的群体，这样结果肯定会失败，不同收入的群体不会愿意在住区的半公共空间内“强迫性”交往；最后，他们发现公共街道模式是最适合连接低收入群体与其他群体的空间方式，低收入者既可以依靠街道谋生，增加就业机会，同时其他社会群体也会参与他们的日常商业生活（如在蔬菜店、杂货店中购物），从而自然地发生交往。所以通过开放式的城市公共空间、街道作为不同阶层住区之间的联系媒介，是有效可行的（图8-4）。

图8-4　保障性住区与中档商品房住区的几种混合模式示意

资料来源：东南大学课题组

根据国外经验，混合居住还有另一种操作方式，即将商品房与保障性住房按一定比例捆绑上市，按保障性住房建成面积比例给予减免土地出让金、行政事业性收费和城市基础设施配套等优惠政策。这种方式不但减少了单独选址的难度，而且使保障性住房在全市范围内分散布局，便于各地区居民就近选择，可以有效地利用原有的市政、交通、城市公共设施等设施，以节约社会资源，从而促进社会整合、社会可持续发展和和谐社会的建立。但这种方式在国内要具有现实可操作性，“度”的控制还是一个关键问题。“度”的控制应包括以上谈及的几方面内容。一是，配建保障性住房的住区应为达到一定规模以上的住区，一般应在达到“基层社区”规模以上的住区中配建；二是，遵循梯度混合的原则，在普通商品房住区或中低价商品房住区内配建一定数量的保障性住房；三是，配建的保障性住房最好达到“组团”规模，并且具有其相对独立性，以合适的“媒介”与商品房相连接，以免造成抵触情绪和冲突。（图8-5）

图8-5　南京六合雄州组团的三房用地布局

资料来源：南京市规划局提供资料

（3）结合公共交通选址，发展以公共交通为主导的住区模式

根据调研情况，保障性住区居民就业困难、生活不便，其中一个主要原因就是缺乏公交设施，造成出行困难。因此在选址时，应该给予重点关注，其选址可分为两种情况：

A．在地铁沿线，距离地铁站点步行10～15分钟之内的地段选址

轨道交通发展对沿线300～1000米内的房地产开发有明显的辐射效应。但地铁站点周边房地产价值增幅随距离地铁站点的距离的增加而衰减，尤其是超过了300米以外范围衰减幅度较快。⁽⁷⁾同时，根据对南京低收入住区的调查，发现低收入者对步行的可忍受距离较长，大约在步行10～15分钟。所以，保障性住房可以在地铁沿线，距离地铁站点步行10～15分钟（1000米左右）的地段选址，建设高层高密度的住区，兼顾地价的条件下，方便居民的交通出行。另一方面，地铁沿线虽然地价相对较高，但可以结合城市地铁的建设步骤，一般在每条地铁线建成初期，其首末端附近的几个站点，地价相对便宜。因为地铁的建设主要是为了拓展城市发展空间，所以地铁建成初期其首末端附近的几个站点，会相对较为偏僻，发展不够成熟，政府可选择这些地铁站点附近建设保障性住房。一方面，综合考虑建设成本与居民出行成本，其具有合理性；另一方面，由于保障性住房建设量大、入住速度快，也利于周边地段的快速成熟，利于城市的发展。

B．以地铁为轴，通过短途公交连接居住社区中心和地铁站点

借鉴中国香港的经验，以地铁为轴，通过短途公交连接居住社区中心和地铁站点或者公交枢纽站，是近期行之有效的解决方式。⁽⁸⁾居民的出行需求都可以简化为：乘坐驳接公交从居住社区中心到达轨道站点（或公交枢纽）以及从轨道站点（或公交枢纽）往城市中心两部分。根据统计分析，城市郊区居民能够承受的向站“最大空间距离在3千米以内，驳接公交运行时间在10分钟左右”（图8-6）。⁽⁹⁾

图8-6　地铁沿线居住社区选址示意

资料来源：东南大学课题组

根据南京地区实际情况及公交运营成本的问题，可尽量将住区与地铁站（或公交枢纽站）之间的线路并入公交的线路中，或者考虑自行车取代短途公交。同时，适当提高保障性住区开发强度，使驳接公交运输更有效率和效益。

另外需要强调的一点，在住区入住初期，驳接公交可能运营亏本，政府应该给予补贴，保证居民的顺利出行。另一方面，可以通过对登记就业的低收入人口按时段发放交通卡，减轻其交通成本，鼓励就业。

（4）适当与产业用地靠近

混合土地功能使用是继现代主义之后的新的规划概念，其基本理念是：考虑将不同的城市功能聚集在一定的地域空间内，提高土地利用效率，提高社区的活力同时为生活提供便利。混合土地使用最为本质的前提是不同土地使用功能间内在的人流、物流、信息流以及社会空间结构的有机联系。

在新市区或“板块”建设过程中打破旧有城市规划强调明确功能分区的方式，将无污染工业、第三产业有效地与居住功能适当混合以保证就近就业。中国香港地区在这方面做得比较好，工业用地划得很小，居住用地与工业园用地毗邻。尤其将保障性住房用地靠近低收入者通过简单培训可进行就业的工业区布置。借鉴香港的经验，在屋邨中成立相应技能培训机构，帮助其居民就业（图8-7）。

图8-7　中国香港粉岭上水新城粉岭区工业和居住用地的混合布局

资料来源：东南大学课题组

另外，也可借鉴新加坡的经验，新加坡的组屋区是按新镇来发展的，⁽¹⁰⁾从布局和结构来看，镇（居住区）的设施配套是比较完善的。为了在住宅周围提供就业机会，新镇内预留10％～20％的土地用于工业设施配套，一般位于新镇的边缘。主要设置一些无污染的小规模劳动密集型工业，如制衣、纺织和电子配件制造厂等解决居民的就近就业问题。