公共租赁房制度的产生

现在，我国已经确立了包含了经济适用房、限价房、公共租赁房、廉租房、棚户区改造房五种类型的住房保障体系（张刚；2011）。2010年以前，我国主要是经济适用房和廉租房两种模式对低收入住房困难者加以保障。然而，两者保障的对象虽均为低收入困难家庭，但对被保障对象的条件、要求则不同，保障的范围也不同。经济适用房主要保障的是中低收入家庭，廉租房主要针对最低收入家庭住房问题。正是由于两种保障的条件、范围的不同，在经济适用房与廉租房制度的保障对象之间，必然会客观地存在边缘人群，即：既不符合廉租住房保障标准，又购买不起或购买不到经济适用房的低收入家庭——住房保障的夹心层。

不少城市与地方也开始关注到夹心层的住房问题。部分城市试图将廉租房和经济适用房保障的范围逐步扩展以补全夹心层缺口，但是扩展速度与每个城市经济发展水平、政府重视程度等因素密切相关，扩展工作进程缓慢。由此可见，经济适用房和廉租房两层模式难以构成完美的住房保障体系，细分的层次性不突出，面向夹心层低收入住房困难家庭的保障模式缺失。

随着房价的不断上涨，夹心层的住房问题日益成为公众关注的议题，于是，相关学者和工作人员提出了公共租赁房制度。公租房制度是我国保障性住房制度的一个重要的补充和完善，满足那些既没有资格享受保障性住房政策，又在短期内买不起商品房的住房需求群体，与经济适用房和廉租房一起，共同构成了我国宽口径、全覆盖的住房保障体系。2008年深圳市发布了《深圳市公共租赁房管理暂行办法》，是全国最早探索公共租赁房建设的城市。在2009年政府工作报告中温家宝总理明确提出，要加快公共租赁房的建设。同年7月北京市建委等部门联合发布了《北京市公共租赁房管理办法（试行）》。2010年6月，建设部等七部委发布了《关于加快发展公共租赁房的指导意见》，公租房开始在全国范围内进入保障性住房体系。2010年9月，上海市推出《本市发展公共租赁房的实施意见》，同时重庆、厦门、天津、青岛、宁波等多个地区开始建设公租房。