强化法律手段的主导作用

(三)强化法律手段的主导作用

依法监管将是未来世界金融监管发展的一个主流趋势。金融监管必须依据统一的金融法规及监管条例进行，而不能各自为政、各行其是。强化法律手段的主导作用，减少行政手段的过度干预。在监管手段方面，尽管由于国情和市场发展水平以及市场失灵问题的严重制约，存在综合运作各种监管手段的必要性，但为了不断提高我国证券监管的正规化程度和市场化水平，需要不断强化法律手段在资本市场监管中的主导作用，减少政府部门的过度干预和对市场的操纵，逐步淡化行政手段，提高监管水平，努力实现监管手段的间接化、多样化和市场化。

法律手段即国家通过立法和执法，将金融市场运行中的各种行为纳入法制轨道，金融活动中的各参与主体按法律要求规范其行为。运用法律手段进行金融监管，具有强制力和约束性，各金融机构必须依法行事，否则将受到法律制裁。因此各国监管当局无不大力使用法律手段，即使是在一些发展中国家，也都积极完善立法，使金融监管拥有相当的力度。法律手段发挥监管作用，必须树立金融法律的权威性和有效性，立法要超前，且执法要严格。法律手段的强化是以健全的金融市场监督法律法规体系为基础的，这就要求加强资本市场的法制建设，增强证券监管法律制度的配套性、适用性、可操作性及有效衔接性，提高法制内容的统一性和整体性，健全和完善金融监管的法律法规体系。根据建设上海国际金融中心的需求，不断完善金融市场监管的法律体系。

要切实做到有法可依、违法必究和高效执法、严格执法。从当前状况来看，金融执法方面是法制建设中最薄弱环节，迫切需要加大执法力度。第一，金融监管部门要充分发挥监督作用，对不严格执行国家金融法律法规的金融机构进行及时、严肃的惩处。第二，各级银行监管部门要对金融监管部门适时进行检察，同时要定期组织对下级行开展执法大检查，对一些单位存在和暴露的问题进行严肃查处，必要时追究当地行主要负责人的领导责任。要制定适合我国国情的非现场检查制度，将其中监管者与被监管者的责任与义务等方面的规定制度化和规范化，保证数据的真实性和实施性。要建立一整套非现场检查指标体系，主要包括资本充足性、盈利状况、资产质量、资产的流动性、时效性，坚持定量与定性分析，定期公布监测结果和评定风险等级，增加资料披露的透明度。第三，法院作为国家司法部门要严格执法，加大执法力度，严厉打击金融犯罪，保护国家金融秩序，维护金融机构的正当合法权益。

建立一整套符合各地区实际的、能充分控制金融风险的监管操作规程。根据金融机构的资产负债管理情况，对内部机构的控制情况和财务状况以及风险程序，综合考虑其网点设置和经营范围的限制、各项变更和高级人员任职资格等问题。金融监管机构应负有根据本辖区经济金融实际，制定各项监测、监管指标或过渡性指标的责任，并根据市场变化随时随地做出动态调整。具体地说，主要从以下三方面入手：①实现工作重心由合规监管向风险监管的转变。根据当前金融发展的形势与要求，银行混业经营已成必然趋势，工作重心的战略性转变势在必行，使一切工作主要围绕风险监管展开，这就必须从监管的制度、手段、方法等方面进行相应的调整，并逐步完善四个风险机制：风险预警机制、风险评价机制、风险化解机制、风险隔离机制，逐步化解和减少各种金融风险。②改进监管工作方式。首先，要实行委托监管，将金融机构的合规性监管过程、银行提交给部门的报表材料交审计师予以审计，保证其真实性，审计师也可以单独承担起一部分风险监督任务。其次，要以非现场监管为重点开始风险监管。监管部门要将主要精力放在选定和完善风险指标体系上，要提高风险监测分析的准确性，提高风险预报能力和水平，以便及时采取措施，增加对金融风险特别是突发性风险的反应能力，因为随着金融业发展的需要，局势变幻莫测，信用风险、汇率风险及流动性风险的逐步增加，必须要求强化风险监管。最后，要提高现场稽核的权威性和震慑力，提高监管的效率，防止出现屡禁不止的局面。③监管的技术装备和手段。运用现代化的电子技术和监测分析手段和方法，提高监管决策的科学性、准确性，提高监管工作效率，从而提高金融的及时性和有效性。

专栏5-3

日本金融监管体系

20世纪90年代以来，随着日本股市和房市泡沫的破裂，日本金融业面临一系列严重问题，政府主导型的与工商企业紧密连接的金融体制的诸多弊端越来越清晰地显露出来。

第二次世界大战以后，日本资金严重不足、股票市场狭小、金融机构实力弱小，为了扭转这一局面，日本在1950年前后实行了“限制性的支持体系”。其特征是政府的保护和管制。在政府严格管制和大力主导下，日本经济高速增长，仅30多年时间，就成为了经济规模仅次于美国的经济大国。日本的成功，一定程度上可归因于强有力的政府，对经济实行严格的计划和管制，集中全民力量发展优先产业。在金融方面，支撑经济增长的支柱是银行。日本政府规定了存款利率的上限和贷款利率的下限，不允许银行进行降低贷款利率的竞争，把金融机构划分为城市银行、地方银行、长期信用银行、信托银行、相互银行、信用金库、信用合作社、生命保险公司、损害保险公司、农林系统金融机构、政府系统金融机构等，这些机构具有专门的职能，各银行不能越过专业领域展开竞争。种种限制金融领域竞争的措施，使得各种银行成为了在政府管制之下、按照严格的计划为社会提供低利资金的一个类似政府派出机构的企业。真正掌握银行命运的不是银行自己，而是大藏省。

1990年以后，随着泡沫经济崩溃，股票价格和房地产的价格急速持续下滑，银行的大部分房地产贷款都变成了不良资产。主银行制把银行与企业紧密连接，金融体系的问题积重难返。大批金融企业倒闭。对原有的金融制度进行大刀阔斧的改革，成为日本政府的当务之急。1996年，时任首相桥本龙太郎提出对日本的金融制度进行大改革，计划用5年时间集中进行，到2001年完成这项改革。桥本为这次“金融大爆炸”改革确定了三个原则：自由的、透明公平的、全球化的(Free，Fair，Global)。日本“金融大爆炸”改革主要体现在以下几方面：

第一，解决不良债务问题。包括“住专”(住宅专门机构的简称)、银行和信用组合的不良债权，1996年4～6月日本相继通过了三项有关法律，被称为“金融三法”，提出了三项措施：①原则上由各金融机构自行处理自己的不良债权；②有的金融机构实在无力自行处理，由存款保险机构予以援助；③对于濒临破产的金融机构，或由一家经营状况较好的金融机构接管，或新成立一家金融机构来接管，或任其破产。“三法”实施后，有一些大银行凭借自己的实力消化了不良债务，但也有些金融机构宣告破产。1997年日本的金融机构破产风潮与“三法”的实施是分不开的。

第二，对日本银行法(中央银行法)进行修改。以增强日本中央银行在制定金融政策和加强宏观调控方面的独立性与金融机制的透明性，以适应日趋激烈的国际金融竞争的要求，提升日本银行的国际竞争力。“大爆炸”式金融改革的另一项重要内容和成果，就是修正和理顺了大藏省日本银行以及金融机构之间的关系。在日本的传统金融制度中，大藏省具有至高无上的金融统治权，而作为中央银行的日本银行却缺乏应有的独立性。这种不正常的关系，使大藏省的权利过于集中，从而行动上趋于保守、僵化。工作效率也大为降低，而且还产生了大藏省与中央银行之间在工作面前相互推诿、权责不清的弊端。同时，在“护送船队”金融管理体制下，管理者与被管理者之间的关系也被扭曲，大藏省与其说是管理者和监督者，不如说是金融机构的保护神。这一点可以说是造成日本金融机构缺乏竞争意识、风险意识的根源之一。有鉴于此，本次改革主要进行了以下工作：第一，修改《日本银行法》提高了日本银行的独立性，理顺了大藏省与中央银行的关系。1997年6月11日颁布，1998年4月1日起正式实施的新的《日本银行法》，突出明确了以下内容：①限制了大藏省的权限。修订法取消了日本银行政策委员会中大藏省代表，规定政策委员会由日本银行总裁、副总裁以及民间经济和金融专家共6人组成，取消了大藏省对日本银行的业务命令权和人事罢免权，从而在法律上削弱了大藏省对日本银行的影响力。②增强了中央银行金融决策的独立性。日本银行是货币政策的最高权力机构、拥有最终决定权。③强化了日本银行政策委员会的权限。强调该委员会是中央银行的最高决策机构，有权就公定利率、存款准备金、公开市场操作等业务运营做出决定。第二，减少对金融机构的保护，增强金融机构的自律意识、风险意识。从1998年4月起，日本开始实施预先调整措施，对于自有资本比率低于4%的银行，政府提出警告限期整顿。对于低于2%的银行，政府则下令禁止其继续经营。某些金融业务对于自有资本比率接近于0的金融机构，则勒令其停业。这一措施的实施说明金融机构将独立承担自我决策的风险，政府已经由金融机构的保护神，转变为金融机构的监督者。

第三，修改垄断法，允许金融机构组建金融控股公司。一家控股公司可以同时拥有银行、证券公司、保险公司以及投资基金等，打破金融业务的严格分界，由分业经营变为兼业经营，允许金融机构之间的业务相互渗透。

第四，修改外汇法，废除大额外汇汇出许可制，废除现行的外汇银行制度。彻底取消了外汇交易限制，实现了日元的完全自由兑换，资本流动完全自由。

第五，取消有价证券交易税和证券交易税，取消政府对证券公司股票交易委托手续费收费标准的限制，出台衍生交易品种的交易规则。此举目的在于振兴日本股市。

第六，建立直属内阁的金融检查监督厅。以改变原来大藏省既负责政策制定又负责监督执行的权力过分集中的弊病，同时也解决原来对金融机构多头监管的混乱局面。同时为了加强企业和市场的抗风险能力，建立金融预警机制，进一步完善信息披露制度，引进国际上通行的会计制度。

第七，加速金融自由化进程。这是金融制度改革所要实现的重要目标之一。其基本思路是通过减少规制，打开界墙，以达到加强金融领域竞争，提高金融效率的目的。改革的主要内容包括以下方面：①解除对金融持股公司的禁令。根据日本1947年颁布的《关于禁止私人垄断以及确保公正交易的法律》的有关规定，持股公司一直被禁止建立。这一禁令一直持续到20世纪90年代。1997年6月，适应改革形势的需要，日本政府对这一法律再次进行了修改，其中一项重要修改内容就是解除了对持股公司的禁令。体现在金融领域，就是金融持股公司合法化。今后，银行既可拥有证券和信托银行子公司，也可以收购证券公司或信托公司等形成金融持股公司。同时，过去对各类金融子公司业务范围的限制以及普通银行长短期业务方面的限制也随即取消。也就是要把建立金融持股公司作为实现金融业务相互渗透，加强金融商品、业务和组织形式的多样化和自由化的重要形式。②放宽对银行证券保险等行业的限制。1998年12月，包括《银行法》、《证券交易法》、《投资信托法》、《保险法》等24个金融改革法在内的“一揽子”法案正式出台。“一揽子”法案的颁布实施，使金融领域的规制放松又前进了一大步——《银行法》废除了银行不能直接经营证券、保险业务的禁令，规定今后银行可以跨行业经营各种金融业务。《投资信托法》宣布改执照制为注册制，允许银行和保险公司经营信托商品，银行可以自由进行各种证券投资商品的柜台销售。《证券交易法》则规定取消上市公司必须在交易所集中交易的义务，允许上市公司股票的场外交易；同时改执照制为注册制，并且规定在1999年底前实现股票交易手续费的完全自由化。

第八，进一步开放金融市场。为了打破金融市场的封闭状态，1997年日本进一步对《外汇法》进行了修改。其基本思路是通过改革，使日本的外汇制度与国际惯例接轨。利用外汇业务的自由化，激活市场，促进经济发展。修改后的《外汇及外贸法》，被称为日本金融改革的“先驱”，要点有两个：一是废除有关内外资本交易的事前批准、申报制度，改为事后报告制度。个人或企业可随时在海外银行开设日元账户。二是取消外汇公认银行以及指定证券公司和汇兑商的制度。实行外汇业务自由化，即个人或企业都可以在日本国内自由兑换货币。新的《外汇法》对个人企业和银行的外汇资金来源和利用方面，都作了根本性的改动，基本放开了境内的外汇业务。1998年4月，《外汇法》正式颁布，实施以后企业和个人便可以在外国银行自由开立日元或外汇存款账户，企业可以利用此账户进行海外资产交易的结算，个人可以用于支付各种费用；同海外的直接资金借贷、国内企业间的美元结算以及不通过银行的对外结算都完全放开；国内投资者不经过事先许可或者申报就可直接通过自己的海外存款从外国的证券公司或银行购买股票和债券；银行以外的机构和个人可以自由进行外汇买卖，日元和外汇间或外汇与外汇间的兑换也完全自由；非居住者在国内发行债券或者居住者在海外发行债券无需事先登记，只需事后报告；一般的事业公司可以在外国向银行投资或设立银行。

第九，继续实行超宽松的货币政策以拯救日本经济。在亚洲金融危机之后尤其如此。日本的超宽松货币政策主要是“零利率政策”和“定量宽松货币政策”。“定量宽松”一词由日本央行于21世纪初正式提出。日本采用定量宽松货币政策后，基础货币供应量增速从此前的10%以上升至20%以上，包括大量印钞或者买入政府、企业债券等。

第十，优化金融监管。20世纪90年代日本所发生的一系列金融恶性事件几乎都与其金融监管不力有着密切关系。为了有效防止类似事件的再度发生，日本决定利用此次“大爆炸”金融改革对其金融监管体制进行大幅度的调整与改革。其基本思路是在改革现有金融监督机构的基础上，进一步加强检查、监察、处分机制，强化金融市场的超前调整措施主要包括以下内容：①设立独立的金融监督机构，1997年6月，日本国会宣布了《金融监督厅设置法》，决定在1998年7月设置独立于大藏省的金融监督厅。根据《金融监督厅设置法》，新建的金融监督厅将取代原大藏省的金融检查部，对银行、保险公司、证券公司行使监督职能，许可、批准、命令、执照的吊销等许可权也将划归监督厅。此外，监督厅还将具体负责破产金融机构的处理等事宜。设立金融监督厅是日本金融改革的重要组成部分。该厅直属内阁是日本金融监督管理的最高权力机构，其主要职能是负责管理和监督日本金融机构的各项业务，促进金融机构间的公平竞争。日本金融监督管理机构改革的目的，是增强监管机构的独立性。将管理模式从“保驾护航型”向“平等竞争、优胜劣汰的市场选择型”过渡，增强风险管理、提高风险防范能力。日本金融政策的制定和金融机构的管理原来均由大藏省负责，权力过于集中，监管部门缺乏独立性。因此，在这次改革中，将大藏省的金融检查部和证券交易等监督委员会以及银行、证券、保险各局的监督、检查职能分离出来，以此为基础组建新的金融监督厅。同时通过设立金融监督厅，将有关金融的法律、法规的制定部门和管理部门严格分开，充分保障其独立性。改革后撤销大藏省的银行局、证券局和保险局，在大藏省设立金融企划局，负责金融政策、法规的制定和规划，而金融机构设立的认可登记和废止以及对其检查处分等管理检查监督工作全部由金融监督厅负责。②引进早期修正措施。该措施强调金融机构自我检查、自我监督、早期修正的必要性和重要性。首先，要求金融机构在外部监督下进行自我资产检查，将资产划分为完全可以回收的、管理得当可能回收的、回收可能性较小和损失额难以确定的、根本不可能回收的四部分，然后参照自身运营方针，进行核销。其次，编制财务表并根据财务表计算出自有资本比率。最后，对照自有资本比率的统一标准采取修正措施。

第十一，制度的整体完善。为了保证以上改革的顺利进行，建立起真正的自由、公正、国际化的金融市场，“大爆炸”金融改革还特别注意了金融市场、金融交易规则和制度的完善工作，例如，导入国际通用的会计准则、进行“时价”会计制度和信息披露制度改革，提高金融机构各项财务报表的真实性和准确性；在金融期货交易方面加强与国际标准的统一，建立对期货交易者的保护措施；在短期金融交易市场上引进国际交易惯例以提高市场效率，引进中央银行的活期存款即时总结算制度(Real Time Gross Settlement)以降低结算体系的风险等。

第十二，高效率、低成本交易机制的制度支持。日本政府在世纪之交的前后几年中。一直致力于制定政策，使日本东京金融市场在21世纪再度成为同纽约、伦敦相媲美的金融中心，日本版的“金融大变革”即彻底的金融改革计划就是这个雄心勃勃的目标的一个部分。该计划内容涉及扩大投资者和融资者的品种选择范围、提高中介机构的服务质量、建立便利的交易市场以及制定可信赖的、高度透明的、公正的框架和规则等方面。日本此次金融体制的改革对日本金融业的振兴具有非凡的意义。它不仅有助于打破日本金融制度的僵化，也有利于巩固和提高东京的国际金融中心地位。随着日本国内市场的自由化程度加深以及国际化步伐加快，东京在市场规模和业务竞争方面会逐渐加大对东亚其他地区性国际金融中心的压力。