强化监管的首要机构

6.5.3　强化监管的首要机构

美国政府机构对私营养老金监管的法律基础是联邦法规《雇员退休收入保障法》和《税收法》，因此，美国的私营养老金计划基本上不受州级政府的管辖，而由联邦政府机构直接监管。世界范围内，经合组织国家一般都设有企业年金的首要监管机构。在日常监管活动中，首要监管机构能干预本质上影响企业年金参与者权利的任何事件，并协同其他监管机构发挥重要的监管作用。美国的劳工部和国家税务局在1978年经过了调整，调整后劳工部和国家税务局各有分工，虽然没有指定哪一个机构作为企业年金的首要监管机构，但明确“劳工部有其首要职责”⁽⁴⁹⁾。劳工部事实上担当了企业年金首要监管机构的角色，这是由劳工部的组织架构、执法权限以及职责范围所决定的。

劳工部下属的雇员待遇保障局是企业年金的专门监督机构，劳工部下属的司法局计划待遇保障处也参与监管工作，另外养老金待遇担保公司由劳工部直辖管理⁽⁵⁰⁾。劳工部如果经过调查或审查发现公司或个人违反《雇员退休收入保障法》的有关规定，有权同国家税务局协调，向违反规定的公司或个人罚以法律规定的税款；如果经过调查或审查发现有触犯刑法的行为，还有权将案件转送至国家司法部进行有关刑法的诉讼和判决。劳工部除了对《雇员退休收入保障法》有执法权之外，还有对其中法规进行解释、颁发解释性行政法规的权力。劳工部经常与国家税务局、证券交易委员会以及政府中的其他相关管理部门互相配合，共同制定有关进一步解释《雇员退休收入保障法》中涉及企业养老金计划管理各方面的法律规定。

劳工部的职责范围主要是对企业年金计划的财务状况和信息，包括企业年金计划的精算、参加员工人数、服务机构或个人以及计划受托人等情况实施监督；对企业年金计划和基金进行管理的个人或机构是否按统一的受托人标准行事实施监督；对举办计划的企业是否将计划的资产独立于企业，置于信托模式之中实施监督；对受托人在履行职责时是否完全为了计划参加者的利益，不为任何其他计划利益相关者谋利实施监督；执行《雇员退休收入保障法》有关法律上诉和法律补救的规定。

从劳工部的组织架构、执法权限和职责范围来看，它在美国私营养老金的监管方面起着主轴作用。美国劳工部的经验值得我国企业年金监管行政部门认真借鉴。

我国原劳动和社会保障部及现在的人力资源和社会保障部与其他负责监管的部委长期处于分业监管的状态。在这种情势下，必须要有一个企业年金监管的首要机构在其中发挥主轴的作用，才能有效地进行协同监管。企业年金投资运营的安全性特质与金融系统的介稳性、高风险性相矛盾，这决定了政府监管的必要性。人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平曾在阐述监管责任主体时指出：“监管机构应当直属于政府，代表政府行使权力，而履行监管职能不能只是一种市场机制的机构”⁽⁵¹⁾。崔少敏等在对我国信托管理等问题进行专项调研后特别强调政府监管责任重大⁽⁵²⁾。显然，在众多的监管部委当中，人力资源和社会保障部比较适合作为我国企业年金监管的首要机构。

原劳动和社会保障部在其第九条工作职责中，对企业年金的监管职责有如下表述：“制定机关、事业、企业单位补充养老保险、补充医疗保险的政策和补充保险承办机构资格认定标准；审查认定有关机构承办补充保险业务的资格”。部内设养老保险司和社会保险基金监督司负责企业年金监管工作，养老保险司主要负责拟定补充养老保险规则和政策；社会保险基金监督司主要负责拟定补充保险承办机构的资格认定标准，认定有关机构承办补充养老保险、补充医疗保险业务的资格并对其承办的补充保险基金实施监督⁽⁵³⁾。

2008年大部制改革后，人力资源和社会保障部关于企业年金监管的主要职责是：“统筹拟定城乡社会保险及其补充保险政策和标准……会同有关部门拟定社会保险及其补充保险基金管理和监督制度……”，部内所设养老保险司与社会保险基金监督司负责企业年金监管工作。养老保险司的相关职责基本同于原劳动和社会保障部养老保险司的职责，重在统筹拟定机关企事业单位基本养老保险及其补充养老保险政策，逐步提高基金统筹层次。社会保险基金监督司的相关职责包括：拟定社会保险及其补充养老保险基金监督制度、运营政策和运营机构标准，依法监督社会保险及其补充保险基金征缴、支付、管理和运营，并组织查处重大案件⁽⁵⁴⁾。与原社会保险基金监督司相比，人力资源和社会保障部社会保险基金监督司的职责范围有所扩大，执法权限有所增加，但仍然侧重制定相关政策和制度，监管企业年金及基金的功能设计比较粗疏。

为了落实政府的重大责任，建议我国确立人力资源和社会保障部为企业年金监管的首要机构，适当扩大该部的人员配备，加强高素质企业年金监管队伍建设。在目前情况下，人力资源和社会保障部也应根据我国企业年金运行与投资运营实际，按相关法规调整内设机构，分别监管基本社会保险基金与企业年金，建立对全国范围企业年金的专门监管部门。在监管功能设计方面，应注重监督企业年金计划的财务状况和信息，监督企业年金基金是否独立于企业置于信托模式之中，监督受托人履行职责时是否坚持单一利益即仅为计划参与者谋利的原则与忠诚谨慎原则，同时，还应组织力量查处重大案件。应逐步完善与财政部、保监会、证监会、银监会等其他监管机构的协调机制，垂直领导地方企业年金监管机构开展工作，使人力资源和社会保障部最大限度发挥企业年金监管的主轴作用。