当然，巡抚、总督的调整及其体制变化，不仅是为了加强高层政区对地方的有效管理，而且也是对巡抚与总督关系的一种协调策略。而调整各种利益关系使其最终妥协，归根结底就是要稳固朝廷对地方的有效控制。
明代，以三司体制对省进行管理，督抚还只是临时性的差遣而已，督抚的职权更是为三司所限制，省级长官的代表是布政使；这样一种管理体制到清代就发生了巨大变化，督抚制已经固定化并成为定制，省级最高长官也渐渐成为督抚。[49]如康熙六年（1667年）湖广、江南、陕甘的分省，都是先以巡抚的撤销、设立以及范围的明确化作为铺垫，再行分省的。又如，江苏省在乾隆二十五年（1760年）分成江苏、江宁两个布政使[50]，而江苏仍为一省。这些都反映了巡抚地位的提高，说明巡抚在清代开始替代布政使真正成为一省之长。换言之，分设巡抚才算正式分省，而分设布政使则不一定是分省。
乾隆十三年（1748年），吏部尚书王安国曾上奏指出：明代洪武初内事总于六部、外事总于布政使，故以官名其地；其后设立了巡抚制，布政使则已成为巡抚的属官，而地方“徒冒其名”；至清代，外官以督抚专制一方，但《会典》记载全国的府、县及外官品级仍以布政使领之，就显得“称名不顺”。所以他建议应改变《会典》中记载的外官品级秩序，以督抚居首，布、按两司为次。中央也认为，督抚虽为常设但皆属钦差；布政使虽管理着地方上的事务，但督抚却总制百官，布、按也皆为属吏，所以很快就接受了王安国的建议。乾隆十三年（1748年）即规定，在外官官制内，首列督抚，次列布按等官。[51]省级长官即确定为督（制台）、抚（抚台）、布（藩台）、按（臬台）四员，从职官体系上肯定了督抚的地位。
另一方面，对督抚本身的行政辖区调整也在不断地进行着，表明清代中央政府对督抚制度的认识已趋清晰。明末，设有30巡抚8总督。清代在沿袭明代旧制的同时，也进行了大量的调整工作：顺治十八年（1661年）设23巡抚15总督；康熙四年（1665年）18巡抚9总督；乾隆二十九年（1764年）15巡抚8总督，并形成定制。乾隆二十九年（1764年）形成的15巡抚8总督的格局，是从体制上进一步明确了督抚的固定化。日本学者真水康树也曾指出这一点：乾隆中叶形成的督抚体制代表着督抚制度在清代的完全确立；同时，督抚固定体制的形成，标志着清代省级地方行政制度的最后完成。[52]
显然，巡抚、总督的调整在清代督抚体制确定过程中有着非常重要的作用，这些调整与地方行政区划的调整紧密相关，尤其是和省区的协调是相一致的，且紧密关涉中央与地方关系的大问题。[53]倘若从沿革地理的角度，可以更加清楚地揭示出清代的历时性变化与空间差异，当然也可以得出与以往相关研究一些不同的认识。[54]
具体而言，清代伊始总督辖区已经存在与省区相一致的思路或倾向，顺治后期已经不存在跨省的情况，顺治十八年（1661年）即确定为一省一督；但是与此同时，因巡抚对省的边远地区与某些省际地区有重要的军事政治作用，故巡抚辖区尚未与省区调整到一致。随后数年之间，中央政府逐步取消了郧阳抚治、凤阳巡抚、南赣巡抚、宁夏巡抚等省级以下或省际地区的巡抚辖区时[55]，亦即至康熙四年（1665年）时，巡抚辖区也与省区趋于一致了。这也表明，巡抚已经成为实际上的省级长官。[56]而在明朝，布政使始终是省一级最高行政长官；明朝后期，巡抚总督虽然已经成为实际上的政区长官，他们的辖区也成为实际上的行政区划，但这一套政区是与两京十三省的体系交叉重叠的。这一点是明清两代的本质差异。
由于康熙四年（1665年）巡抚辖区已与省区相一致，这样就形成一省同时存在总督与巡抚两层长官，显然不合理，于是改革途径有二：一是总督与巡抚只存其一；另一是将总督数量减少，让总督辖区成为跨省的准政区。清廷采取了后面一个方案。
毫无疑问，康熙四年（1665年）是总督巡抚制度变化的转折点。这一年形成的18巡抚9总督体制，奠定了后来督抚体制的基础。当然，调整到15巡抚8总督是晚至乾隆二十九年（1764年）的事。
至于清代在地方行政区划上仍然叠床架屋地将总督与巡抚两层加在一起，尤其是在清初一省一总督已经使政区与总督辖区相一致了，却还要设巡抚，较多的可能是出于地方形势的牵制和行政控制的实际需要。
总督与巡抚在某些省区从官制上而言是上下级关系，而且在行政区划设置方面多了一层跨高层政区；但在另一些地方则两者职权并没有差别，只是视地方的重要与否而分设总督或巡抚。所以单是一省也可以设总督，如直隶与四川两省；巡抚之上也可以无总督，如山西、山东与河南三省。在这五省里头，督抚职权并无差别，都是一省的长官，只是品级地位有别。另外十二省（还有甘肃一省较特别，不设巡抚，而是以陕甘总督兼任甘肃最高行政长官），则是每省一巡抚之外，又两三省上面再加一名总督，亦即在高层政区之上，又有跨高层政区。乾隆二十九年（1764年）以后，就存在六个固定的跨高层政区，即两江、闽浙、陕甘、湖广、两广与云贵总督区。总而言之，自康熙四年（1665年）以后，从行政区划体系而言，清朝形成了三层与四层区划的混合体制，即省—府（直隶州／厅）—县（州／厅）三层以及跨省的总督辖区—省—府—县四层并存的体制。只是跨省总督的职权与作为一省长官的总督，与巡抚有所不同，只偏重在军事和司法方面的管理[57]，在行政方面则似无全权，所以应以准政区视之。
【注释】
[1]当然，在康熙十五年至十八年期间，因军事控制所需，湖北省又恢复过郧阳抚治的设立，但这对当时一省一抚总体格局的影响并不太大。
[2]《清圣祖实录》卷十一“康熙三年四月戊申”条。
[3]《清圣祖实录》卷二十三“康熙六年七月甲寅”条。
[4]乾隆《江南通志》卷一百六《职官志》。
[5]《清圣祖实录》卷二十三“康熙六年七月甲寅”条。
[6]《河南道监察御史臣张问政谨题为敬因新制用舒末议仰祈睿鉴事》，中国第一历史档案馆藏《吏科史书》，转引自［日］真水康树《明清地方行政制度研究》，北京燕山出版社1997年版，第46页。
[7]《清圣祖实录》卷十五“康熙四年五月丁未”条。
[8]［日］真水康树《明清地方行政制度研究》，北京燕山出版社1997年版，第46页。
[9]《清圣祖实录》卷四“顺治十八年八月己未”条：“谕直隶各省，各设总督一员，驻扎省城。”顺治十八年的15总督体制，初步奠定了清代总督体制的基础。
[10]《清圣祖实录》卷十五“康熙四年五月丁未”条。
[11]［日］真水康树《明清地方行政制度研究》，北京燕山出版社1997年版，第44页。
[12]《清圣祖实录》卷二十八“康熙八年三月丙辰”条，卷三十二“康熙九年三月庚午”条，卷一百十五“康熙二十三年五月丁卯”条，卷一百二十九“康熙二十六年三月乙酉”条。
[13]《清世宗实录》卷六十三“雍正五年十一月丁巳”条。
[14]《清世宗实录》卷一百四十八“雍正十二年十月戊午”条。
[15]《清高宗实录》卷十三“乾隆元年二月甲申”条。
[16]《清高宗实录》卷七十六“乾隆三年九月癸亥”条。
[17]《清圣祖实录》卷四十八“康熙十三年七月乙亥”条：“江西巡抚董卫国疏报，闽贼出犯杉关，新城失守。至是，又疏报贼攻破石城，声犯宁都。上谕，赣州乃入粤孔道，将军布尔根、巡抚董卫国等务会同酌固守之策，并促副都统甘度海、署副都统公倭赫等速赴江西。”卷四十八“康熙十三年七月庚辰”条：“命另设江西总督员缺，升江西巡抚董卫国为之。”
[18]《清圣祖实录》卷四十八“康熙十三年七月癸未”条：以“仓场工部尚书白色纯为江西巡抚，驻扎赣州”。
[19]《清圣祖实录》卷一百“康熙二十一年正月己巳”条：“调江西总督董卫国为湖广总督，裁江西总督缺，归并江南总督，为江南江西总督。”
[20]《清世宗实录》卷五十三“雍正五年二月丙戌”条。
[21]《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，“雍正十一年三月二十八日广州左翼副都统兼管海关税务毛克明奏陈广西一省宜回归广东总督管辖管见折”；《清世宗实录》卷一百四十八“雍正十二年十月戊午”条；卷一百五十“雍正十二年十二月癸丑”条：“吏部等衙门遵旨覆奏，广西一省向与黔省均有办理苗疆事务，是以暂令云贵总督统辖。今黔粤两处苗蛮输诚向化，用兵事竣。请循旧制，将广西省就近仍归广东总督统辖。”
[22]《清高宗实录》卷二十“乾隆元年六月癸酉”条。
[23]《清高宗实录》卷二百八十六“乾隆十二年三月辛丑”条。
[24]《清圣祖实录》卷二十七“康熙七年十月庚寅”条。
[25]《清圣祖实录》卷四十六“康熙十三年二月癸卯”条。
[26]《清圣祖实录》卷九十三“康熙十九年十一月辛酉”条。
[27]《清圣祖实录》卷二百八十一“康熙五十七年十月甲子”条。
[28]《清圣祖实录》卷二百九十二“康熙六十年五月乙酉”条。
[29]《清世宗实录》卷一百三“雍正九年二月壬戌”条；《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，“雍正十三年十一月二十七日大理寺卿伟璱奏请仍照旧制以巡抚统辖川省军务以陕西总督兼辖川陕两省折”。
[30]《清高宗实录》二百九十九“乾隆十二年九月丁巳”条；卷三百二十九“乾隆十三年十一月庚辰”条，详见上文“四川总督”。
[31]《清高宗实录》卷五百九十三“乾隆二十四年七月丁丑”条，卷六百二十七“乾隆二十五年十二月丙戌”条。
[32]《清世祖实录》卷四十四“顺治六年五月癸未”条，卷六十四“顺治九年四月丁未”条。
[33]《清世祖实录》卷四十五“顺治六年八月丁酉”条。
[34]《清世祖实录》卷一百十七“顺治十五年五月乙丑”条，卷一百十九“顺治十五年七月己酉”条。
[35]《清世祖实录》一百十九“顺治十五年七月己亥”条。
[36]《清圣祖实录》卷五“顺治十八年十月辛酉”条。
[37]《清圣祖实录》卷三十“康熙八年七月壬辰”条。
[38]《宫中档康熙朝奏折》，故宫博物院（台北）1976年，康熙五十四年三月初七日巡抚直隶等处地方赵弘燮奏奉上谕加总督衔谢恩折。
[39]《清世宗实录》卷二十五“雍正二年十月己亥”条。
[40]光绪《大清会典事例》卷二十三《吏部》：“谕，直隶总督官衔，照四川总督之例，兼管巡抚事务”。
[41]王跃生：《清代督抚体制特制探析》，载《社会科学辑刊》1993年第4期。
[42]《清高宗实录》卷三百八十“乾隆十六年正月丙午”条。
[43]《清高宗实录》卷一千二百三十九“乾隆五十年九月癸酉”条。
[44]《清圣祖实录》卷二“顺治十八年四月丁亥”条。
[45]（清）薛福成：《庸盦海外文编》卷四“叙督抚同城之损（1890年）”，“近代中国外交史资料汇刊”本。
[46]《清德宗实录》卷四百二十四“光绪二十四年七月乙丑”条。
[47]《清德宗实录》卷四百三十“光绪二十四年九月戊辰”条。
[48]《清德宗实录》卷五百三十七“光绪三十年十一月庚辰”条、卷五百四十六“光绪三十一年六月己未”条。
[49]真水康树认为，明代三司体制的最大特征是地方权力的分割。以三司并立体制为特点的明代省级行政制度中，没有“行政长官”的设置，或者说不存在“省级行政长官”，明代省级行政长官就是“三司体制”本身。因而，布政使不是行政长官，而只是民政长官。三司体制不仅是明代省级行政制度的最大特征，也是最大缺点，由于不设置行政长官导致了统制力的缺乏，也导致了巡抚、总督的出现。清代督抚制度在克服这一缺点上是很明显的，除了对绿营军的统制权外，还集中掌握了涉及民政、司法、军事的广泛权力，由于督抚的权力集中，完全可以成为省级的“行政长官”。因此，清代督抚凌驾于布政使之上，而明代督抚则存在于布政使之外。详参《明清地方行政制度研究》。
[50]《嘉庆重修一统志》卷七十三：乾隆二十五年，徙安徽布政使司于安庆府；江苏增置江宁布政使司，驻江宁府，与驻江苏府之江苏布政使司并存。
[51]《清高宗实录》卷三百二十八“乾隆十三年十一月丙辰”条。
[52]［日］真水康树：《明清地方行政制度研究》，中华书局1980年版，第43-64页。
[53]学界的相关研究情况，可参见林乾《近十年来明清督抚制度研究简介》，载《中国史研究动态》1991年第2期；张佐良《近三十年来的古代中央与地方关系研究综述》，载《中国史研究动态》2007年第12期。
[54]譬如徐春峰的《清代督抚制度的确立》（《历史档案》2006年第1期），主要是从“治”与“乱”的层面对督抚体制做了一定的梳理，与本文的立意不同。
[55]详见林涓《清代的巡抚及其辖区变迁》，载《历史地理》第20辑，上海人民出版社2004年版。
[56]康熙十五年至十八年，出于军事控制的需要，郧阳抚治的短暂重设，不过是一个例外，因为设置小于一个省的局部地区的巡抚已经与形势不合。也可以说，地方职官五层管理层次已经固定（即总督—巡抚—道—府—县）；当然政区还是三层：省—府—县（略去州与厅，因直隶州等于府，散州等于县；厅则与府或县相当）。
[57]《清世宗实录》卷三十七“雍正三年十月戊辰”条：“谕内阁外省官员：督参抚审、抚参督审，此系向来定例。但朕思督抚果系同城驻扎或相距不远，则旧例甚属合理，若隔处辽阔，该犯与干连人等不无往返拖累，且案件亦易至耽延。即如山东、河南、山西俱无总督，但有巡抚，凡题参事件，旧例亦仍交巡抚查审，嗣后地肤纠参事件应如何得就近审理，使案件易于归结，情罪皆得公平。著九卿议奏。寻议：嗣后总督所参之员，仍照例令各该抚审理。其福建、湖北、陕西、云南等省，巡抚与总督同城，江宁、安徽、广东等省，督抚虽不同城，两江总督驻扎江宁府，为江宁安徽适中之地，两广总督驻扎肇庆府，与广东巡抚驻扎之所相去不远，亦皆应照例抚参督审外，其湖南虽统属湖广，相隔洞庭一湖，甘肃虽统属陕西，相去千有余里，以及浙江、江西、四川、广西、贵州等省，均属隔省，巡抚所参之员应即令该抚就近审结。该布按两司审转时备详总督稽核，仍令巡抚将审案仍会总督合词具题。从之。”又《清穆宗实录》卷五十“同治元年十一月己巳”条：“谕内阁，前因御史陈廷经奏请变通营制，以肃军令而一事权，降旨令兵部议奏。兹据奏称，连年匪徒肆行骚扰，各省道路，半多阻梗，总督驻扎地方，与巡抚相隔较远，幅员太广，经画难周，如该御史所奏各情，诚所不免，自应量为变通等语。嗣后除专设总督之直隶、江南、四川、甘肃，暨督抚同城之福建、广东、湖北、云南仍遵旧制，会同提督办理，并有提督省分之提标各营，仍遵旧章，毋庸更议。及军营所出之缺，尽归军营量功升用外，其江苏、浙江、安徽、江西、陕西、湖南、广西、贵州等省各镇协、武职升迁调补，著就近暂由巡抚办理，千总以下径由巡抚咨拔报部；守备以上有提督身份，仍俟各镇移咨提督查核后，由巡抚会同总督分别题奏；至提督例应节制各镇，仍听总督节制，应亦照旧制外。以上八省各镇协，均自总兵以下，著统令就近兼归巡抚节制，以资整饬。所有校阅营伍，考核将弁，并本省筹办防剿等事，即专责成巡抚经理，设遇紧要军务，准巡抚即时调遣后，再行咨会总督。倘该省有将弁怠玩，营伍废弛，及措置失当之处，总督有统辖之责，仍应据实奏参。其总督兼辖省份，军政考核，著径由巡抚就近注靠，确定去留，会同总督提督具题，报部核办。至督抚同城者，仍照旧章办理。”
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
