公共管理伦理

第二节　公共管理伦理

一、公共管理伦理的内涵

简单地说，公共管理伦理就是以公共管理学为元理论，运用伦理学的原理、观点和方法，来研究公共管理实践行为的规范问题的知识体系。从理论和实践相结合的角度来考量，它是当代公共管理活动和伦理学价值观在相互渗透、融通、化合中应运而生的一个管理伦理学领域，属于应用伦理学的一个基本范畴。其研究对象在于：对公共管理行为加以道德规范的理论依据、内涵界定、实现途径、功能分析、效应评估等公共管理道德哲学的理论与实践问题。

我们可以从公共管理三个层面的含义来理解我国公共管理伦理的内涵。

公共管理的第一层面是政治（国家）管理：即国家的立法（含决策）、司法的职能行为。这一层面公共管理伦理指的是：凡从事制定公共政策与法律、法规，维护国家主权与安全，维护社会秩序，履行宏观调控等国家职能的公务人员的日常心态及行为，所应遵循的基本道德规范体系。如：决策（立法）道德规范——只制定善策和良法；维权道德——确保国家主权、公民权益不受侵害；公正与公平理念——掌权用权者（含组织和个人）以心忧天下、造福百姓为己任，通过政策、法律、制度的安排和创新，保障好最广大人民群众的根本利益。值得强调的是，公共政策的首要职能是匡扶正义、维护公道；尤其是在当前我国公民收入差距扩大、弱势群体扩张的情况下，政治管理行为人秉持的理念应当是“公平优先，兼顾效率”，而非相反。

公共管理的第二层面是政府公共事务。主要包括行政区划与国家礼仪事务、国家公共安全事务、国家对外关系事务、公共人事与财政事务、政府机关自身管理事务等。这一层面的公共管理伦理指的是：从事这类公共管理事务人员的工作动机和行为，应当遵循的基本道德观规范体系。如：践行宗旨（为人民服务）的“两全”（全心全意而非三心二意）道德规范；模范守法、依法行政的执法道德规范；认真负责、办事高效的业务道德规范；秉公办事不以权谋私的廉政道德规范等等。必须强调的是，当前这一层面最突出的悖论问题恰恰在于，公共管理不公、行政人员廉洁度低，会对社会公共利益造成侵害。因此必须强化宗旨“两全”道德和廉洁自律道德修养。

公共管理的第三层面是社会公共服务。主要是提供教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育发展以及维持社会公共秩序等公共服务。这类公共事务更密切关系全体社会成员的日常生活和切身利益，为广大普通老百姓所最为关注和在意。这一层面的公共管理伦理指的是：所有从事社会公共服务的国家公务人员，其动机和行为应当遵循的道德规范体系。

总之，公共管理伦理的内容丰富多彩，是一个表现形式多样化、内在结构多层次的公务职业道德规范体系。它日常表现为公务职业理想、公务职业态度、公务职业责任、公务职业纪律、公务职业良心、公务职业作风和公务职业荣誉等公务道德品质与道德规范知识。其规范主体是国家公务人员，规范客体是公务行为的动机、过程、结果及其评估，以公务“动机”的道德规范为关键。

二、公共管理伦理的构成

公共管理伦理是一个有机的整体，具有诸多层面的要素：

（一）观念形态

即伦理意识，包括系统思考指导我们作出行为选择的价值观。公共管理伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。准则意识是对公共管理的原则立场和根本态度，通过对伦理主体的调控，达到由内而外的目的和理想；责任意识是如何看待公共管理的责、权、利，是公共管理伦理认识的核心，认识不同，对公共管理活动的精神和态度就不一样，表现出行政主体自我调控的特质；目标意识的核心是公共管理理想，是激励人们进取的精神力量，人民在公共管理这一岗位上追求什么样的理想和目标，选择什么样的社会价值和自我价值，对公共管理系统起着调节、内驱和导向的作用。

（二）实践形态

就是以一定的伦理原则为指导的公共管理行为，就是如何将价值观和我们所承担的义务以及这些义务所导向的最终目标统一起来。公共管理伦理实践指的就是公共管理伦理意识和规范，要通过公共管理实践来实现。通过行政活动、行政关系、行政态度、行政作风、行政效果等表现出来。一般来说，行政行为和公共管理伦理要与地位、职责、权利和义务相一致。

（三）准则评估形态

伦理准则评估作为观念和实践的结合形态或中介，即检测准确性、公平性和合理性为核心的伦理准则评估，以及通过实际的公共管理的职业判断的提高而提供道德指导准则和教育活动。公共管理伦理评价与教育是人们在社会政治生活中依据一定的历史标准和公共管理伦理标准，通过社会舆论、传统习惯和内心信念的作用，对公共管理者行为以及对整个公共管理系统的现状进行价值判断的活动。评价效用如何是衡量道德约束力强弱的尺度之一。公共管理伦理评价的前提是确立评价标准。社会舆论、传统习惯、政治信念是道德评价的三种主要形式，社会舆论反映整个社会对行政行为的监督，具有明显的行为约束的优势，它表现着社会发展对行政行为的客观要求，表达着社会和集体中大多数人的愿望和意志；传统习惯是在社会政治生活中长期形成的，由于重复或沿袭而巩固下来，是和民族情绪、社会心理交织在一起的，具有稳定性的特点；政治信念是人们对行政行为进行善恶评价的精神力量，是伦理评价中最重要的力量。

三、公共管理伦理的功能

由于公共管理伦理对公务行为的道德指导是多途径、多层面的，因此它具有多层面、多向度的功能（价值）。其中最显著的价值有以下诸项：

（一）引导功能

公共管理伦理使公共管理系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德为这一目标努力奋斗，公共管理伦理为理论与实践、理想与现实相结合提供了一种有效的具体形式。

公共管理伦理是现实社会的主体道德，其内容具有社会的公共性和示范性。因为所依据的是国家和社会公认的、共同的道德观念和理想，因此，公共管理伦理的共同原则和基本精神具有社会普遍性，公共管理行为具有公共性。又因为公共管理系统掌握着一定的社会政治资源和所处的特殊地位，其行为和风貌不仅为社会大众所关注，而且渗透到社会生活的各个方面，产生巨大的影响，直接对社会大众起示范效应和导向作用，并影响民德和民风，“上行下效，捷于影响”（《四书章句集注·大学章句·朱熹注》），所以，公共管理伦理具有公共示范性。

（二）规范功能

公共管理伦理是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于公共管理过程和公共管理行为而存在的。这种规范的特点就在于：以善恶来认识、评价和把握公共管理过程中担任公共管理角色的行为，通过外在的舆论评价和内心信念的体验以及一定的制度约束，形成强大的规范场，引导和约束公共管理系统的运行和公共管理者的作为，即通过伦理规范限定公共管理活动的范围、行为模式，使公共管理过程趋于程序化、规范化。

作为公共管理伦理核心的道德规范本身就是对当政者行为的种种界定和约束，而权力角色自身的道德意识和人格追求又直接对其自律品质的形成起指导、监督和自我评价作用。在公共管理活动进行中，公共管理伦理对于符合公共管理伦理要求的情感、信念和行为予以激励和强化；对于不符合公共管理伦理要求的情感、欲念则予以纠正或弱化。特别是在公共管理行为过程中，出现认识错误、方式或方法失当时，公共管理伦理能够纠正行为者某种自私欲念和偏颇情感，改变自己行为的方向和方式，以避免产生违背公共责任要求的后果。公共管理伦理对于公共管理行为的进行起着检察官的作用。

（三）维系功能

公共管理伦理是赢得民心和民意的重要砝码，从某种程度上它直接影响着统治的稳固和国家的治乱兴衰。因为公共管理伦理是整个社会道德的表率，其伦理取向昭示着社会的伦理导向。公共管理人员作为社会政治、经济、文化等各项事业的管理者，职业伦理势必成为全社会关注的焦点。早在2000多年前，孔子就指出：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（《论语·为政》）。当然，我们今天所追求的德与孔子所说的德的内涵已经完全不同了，但“为政以德”仍然是兴国安邦的重要一环。当政者“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”（《论语·子路》）。如果真正从社会价值导向上倡导“领导就是服务”、“服务就是奉献”的为官道德，公共官员能够对公民负责，对公民的利益负责，为公民忘我地办实事，就一定会得到民众的拥护；如果公共官员都能克己奉公，秉公办事，所有的社会问题都能得到根本性治理。

（四）选择功能

所谓伦理选择，是指公共管理主体在一定伦理意识的支配下，根据某一伦理标准，在不同的价值或善恶冲突之间作出的自觉自愿的抉择，是指存在几种行为方案时，确定采取何种行为方案以实现伦理目标的过程。在发生公共管理行为之前，总是要从某种动机出发，进行公共管理活动的选择；并依据公共责任的伦理要求，对公共行为动机进行检查。在公共管理活动的选择中，选择的动因问题占据着核心位置。从根本上讲，利益和利益关系是影响公共管理主体进行选择的决定性因素，并成为一切公共管理伦理现象的基础。

四、公共管理伦理的建设

公共行管理伦理体系的建构必须从外部和内部双重层面的分析入手，通过外部控制和内部控制的双重架构融合互动，整合为适应政府转型的公共行政伦理体系。

（一）内部控制：平衡冲突性的价值观

为了使公务人员对自我的控制更具效力，公务人员价值观养成是公共行政伦理必须关注的主要对象。著名的行政伦理专家库珀认为通过内部控制，即通过训练和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业水平是非常必需的，即依靠公务员自己内心的价值观和伦理准则控制。从这一点出发，作为从事公共事务管理者的个体应建立最基本的四种价值观，这四种价值观相互关联、相互融合，是伦理体系建立的基础，利于行政个体建构自身的价值自主性。

1.强化公共责任的职业价值观

公务人员在执行决策的时候必须深刻理解公共责任的内涵。用库珀的话说，他们必须要变成“负责任的管理者”。公务人员接受公共部门的雇佣就意味着必须积极地接受社会通常认同的公共原则。如何把模糊、概念化的公共责任转化为公务人员的行动自觉，转化为我对你的“义务”，关键在于建立明确的职业价值观。公共责任的职业价值观包括从事该项职业所应具备的公共意识、关怀意识、责任意识、奉献意识等。作为以公共利益为诉求的特殊群体，他们必须关注公共性问题，将人类共通性的问题作为自己责无旁贷的义务，承担其应有的伦理使命，强烈的职业价值观会使个体在责任实现中更为主动。

2.强化以公共利益为核心诉求的公众利益价值观

在公共领域中，个体行为从属于公共目标，要求行为主体以公共利益为核心的价值取向，以适应公共行政在历史的继承过程中所拥有的伦理环境。公务人员的政治人和社会人双重品格的冲突，致使他们在履行公共义务时总困扰于自我利益和公众利益之间。尽管公共领域里存在各种狭隘利益的纠葛，但毫无疑问，公共利益的取向应是最高标准。个体的合理的利益诉求，必须与公共利益共生并融合。即公务人员在维护公共利益的过程中作出了伦理选择时，实际也选择了个人利益，或者说个人利益的选择已经包含在这种选择之中了，这就是公共领域的利益共生性。强调公共利益的核心诉求，正是为了内化公务人员的公共信念，以超越其狭隘的利益视野。

3.强化“顾客导向”的服务型组织价值观

政府转型的关键在于实现政府职能转变。从计划经济到市场经济，政府已摆脱了经济领域中的“裁判员”和“运动员”的双重身份。经历了“划桨人”到“掌舵人”的角色转变，其“服务”职能得到了强化。现代公共组织中的个体应积极吸取服务型组织的价值理念，树立“顾客导向”意识。这里的“顾客”既包括行政相对人同时也包括组织中的上级和下级等。强化“服务”导向，一方面是遵循组织自上而下传递的基本价值观，身体力行，实践尊重个体价值的现代文明观念；另一方面也是完成当代高效、高质量行政行为的重要因素。

4.强化依法行政的法律价值观

依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即必须依照法定极限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。今天诸多公共行政实践已经涌现，越来越多的“民告官”、“官告民”的现象，凸现社会群体法律意识的勃兴，此时对于公共行政个体，必须自觉接受法律约束，避免行为失范。在走向法治社会的进程中，法律价值观必须内化为公务人员的基本素养。

（二）外部控制：伦理制度的理性建构

制度是权力的制约框架，它规范与制约着公务人员的个体行为。从某种意义上说，制度体现的是规则的刚性，而制度所包含的伦理则体现的是规则的价值取向。制度的伦理化对于行政人员的行政行为有着普遍的约束力。因为，制度伦理对个体的偏好、价值目标起着矫正的作用，能把个体的行为纳入到统一的伦理中。制度伦理以群体的制约抵制了个人的非伦理行为。伦理内涵在制度和社会结构之间总是通过制度框架和体制安排而发挥作用，在公共行政的法律制度和权力结构体制及其运行机制上，都需要包含伦理的价值，并有着把这种内容付诸实施的具体方式和方法。制度建设就是将伦理付诸实施的规则安排由于控制的因素来源于公务人员自身以外，因此它是一种外部控制。库珀认为外部控制着眼于组织结构的合理安排或是立法、制定组织规则、设立严格的监督机构的建设。所以，在公共领域里，需要以制度的形式建立一系列明确的公共行政伦理规范，公务人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使公务人员有着正确的道德价值定位和价值伦理取向。

如何对伦理进行有效的制度建构，新制度主义提供了一个有用的参考性框架。新制度主义以三个特征作为其制度建构的分析性框架：①简化：政治制度可以简化那些对个体来说复杂的情形，提供一套规则，规则赋予角色义务。正因为公务员系统存在于政治制度的框架内，因此他的行为被一系列规定（逻辑）所规范——它提供了一种供参考的行为框架即伦理义务感。②象征体系（符号）：身处于政治制度中的角色寻找一种符号以确定事情正按他们应该的方式发生。对公务人员而言，这暗示着伦理决定的作用可根据已认可的规则、习惯、习俗，经过一个确定的过程来达到。③秩序：制度在一个潜在的复杂的、多元化的政治中提供了内在的连续性的结构。通过简化复杂问题提供一个“恰当的程序”符号以帮助个体理解这个世界。制度建构了秩序，这种制度的秩序感提供过程的连续性。因此，对公共组织而言，伦理框架的设计提供了制度秩序，使公务人员能够依据所提供的一套规则、规范、习惯和符号公正地作出伦理决定。因此，外在控制的有效模式应从原则走向规则，进行基本的制度设计，关注从职业伦理规范到伦理立法的整个过程。

1.建构基础性伦理原则

伦理是最苛求的原则。只有在给行政主体提供一种良知和伦理规则之后，主体才有可能履行它应遵循的伦理原则，这实际上是伦理价值的简化，或者是必须遵从的符号体系，使公职人员对伦理的要求一目了然。人们总是首先选择用于制度的根本道德原则，然后才能选择用于个人的道德原则——义务和责任。传统的金科玉律已不足以用来指导处于政府转型区间的公务人员。在新的环境下，对公务人员的伦理标准提出了更高的要求。因为伦理的具体原则总是随着时代的发展而发展的。

2.健全职业伦理规范体系

职业规范体现的是组织的指导思想和行为哲学原则、价值，它对个体的行为有着指导和决定性的作用。制度规范实质上是人格化的公共组织在一定的理念指导下进行的，因此制度必须坚决地贯彻一定的正义、善的伦理理念，并把它转化成为具体一致、可操作的符号性职业规范，建构和形成和谐有序的良好秩序。如美国职业伦理的设定诉诸一系列公正严谨的行政规范条文，1990年布什总统关于政府官员及雇员的行政伦理行为准则的《12731号行政命令》中规定了明确的职业伦理行为标准，以条文的方式将伦理理念具体化、规范化，如：①公共服务体现着公共信任，要求政府雇员必须把忠于议会法律和伦理准则置于个人利益之上。②政府雇员不得获取与认真履行职责相抵触的经济利益。③政府雇员不得参与从事利用非公开的政府信息所从事的经济交易活动，并且禁止不正当地使用这些信息谋求个人利益。

3.加紧进行伦理立法

通过现代法律建构起一个保障伦理价值进入政治的合法程序，通过程序正义防止个人或者少数利益集团垄断社会权力分配。目前，我国已经出台的《公务员法》涉及了公务人员的伦理要求，但是一部完全的道德法尚未建立。西方一些国家则早就注意到了这样的要求。制度上，美国国会设有专门的道德委员会和公务犯罪处，其职能是对政府官员和公职人员的道德操守予以有效监督，凡违背道德又不够刑事犯罪者，皆由道德委员会督促其辞职，凡违法者由公务犯罪处移交司法机关依法进行惩处。这种外在约束机制的最终目的是建构公正、正义的伦理秩序。

（三）融合与变革：完善伦理的制度安排

内部与外部控制的整合是伦理发展的规律性选择。偏向任何一面都是残缺的理念，只有结合内部和外部的约束，强化伦理的内涵，双管齐下，才能建立合理的伦理框架。有学者指出：个人责任、审慎（心理控制）和体制约束（外部控制）构成有效的公共行政。另一位学者列举了四个因素：个人品质（一种内部控制）、组织结构、组织文化和社会的期望值（都属于外部控制）。这些列举的因素无疑强调了两者整合互动的重要性。在制度安排中应注意两者的结合，并灌输适应现代社会及我国政府转型时期的伦理理念。

1.树立适应时代精神的伦理价值观

经济全球化、新技术革命的兴起，国际间经济竞争的强大压力和公民民主意识的增强以及新公共管理运动所倡导的新的治理模式等外部环境的变迁要求当代公共行政建构起具有适应性、前瞻性的伦理价值体系。全球化是推进西方国家政府管理理念和治理模式变迁的积极有力的因素，它带来了各国管理伦理的整合，促进了开放、透明、公平、公正等价值理念在制度中的贯彻力度。在这样的大背景下，我国伦理制度安排必须接受和融合全球化的管理伦理思维，打破封闭的、守旧保守的伦理秩序，建构起新型的伦理基础。此外，新公共管理运动提出的一系列治理模式内涵的价值选择值得深入探讨，在我国的公共实践中，不宜一味模仿西方公共管理改革，要根据我国的国情，强调公共部门一贯秉承的公平、正义及责任意识等伦理观念，强化政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观。

2.树立适应政府转型时期的责任伦理

现代政府是责任政府，但同时又是民主政府。科学与民主之间存在着某些矛盾，往往出现顾此失彼的现象。以往的公共行政过于追求“效率”的价值（如追求GDP的片面增长），而忽视更广泛的公共价值领域问题，在政府转型时期，强调民主责任就在于求得二者的平衡。公共组织如不体现民主责任，就缺乏公平正义的行政伦理。公开化就是强化民主责任的一种手段。为了重新定义公共服务价值，许多国家期望能够阐明与实行公共管理改革相关的行政伦理价值观念。有的国家如澳大利亚、新西兰等都在寻求一种新的公共行政“伦理理念”，既继承传统的价值观念，又融合新的内容，如“服务于公民”、“效率与效能”、“投入的回报”等。在我国政府转型时期，建设“责任政府”、“法治政府”、“服务型政府”显得尤为重要和紧迫，它既是我国现阶段政府职能转变的重要目标，又是适应全球公共行政变革大趋势的要求。

3.建立规范公共组织制度行为的伦理保障系统

（1）伦理的教育。在公共行政伦理体系的建构过程中，应关注对个人伦理取向的各种影响因素，如个人道德生成的机制、个人伦理困境的行为选择及个体与外界环境的互动等，以此为着眼点，培育适应转型要求的公务员个体伦理价值体系。将伦理融合到日常的管理之中，培训教育是个关键的过程。在美国，对公务员的伦理培训由来已久，其目的是培养公共管理人员的道德敏锐感，即他们所应具备的道德识别力和责任感。如美国公务员的在职伦理培训方面，根据培训目的、对象和手段分为四种模式：遵从伦理、廉正伦理、融合伦理和整合伦理。在西方社会，伦理教育甚至在企业中都广泛地运用。对于公共组织，更需要伦理培训以提高公职人员进行道德情感、公正意识、社会合理性信念的认知和修养，养成正确的伦理取舍习惯。强调进行辅导、教育、训练，呼唤行政人员内心的道德良知，并使之提高。这样有助于产生出一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。

（2）伦理的法制化。不仅要以立法的形式对各级政府的制度行为进行伦理的考察，而且对各级政府的制度行为在其范围、权限、内容、力度等方面给予明确的限定，对擅自越位者给予有力的惩罚。道德和法律的结合能赋予公务员道德以法律的意义，刚柔并济，自上而下使公务员的行为在道德上有了依据。在执行层面，为了具体落实一系列伦理的法律要求，在机构设置上应纳入伦理法制化管理的职能，如美国政府中就设置政府道德办公室，授权任命独立的法律顾问来调查对行政部门高级官员犯罪活动的指控。这就是法律作为伦理的有力后盾的体现。加强对公务员的法律控制、政治约束，并通过科层制度更为有效地利用组织内部的纪律，甚至将伦理准则制定为法律。

（3）伦理建设的民众参与。制度的制定切忌“闭门造车”，仅凭官员的指示精神和部门的利益制定制度，这样产生的制度往往带有狭隘性和局限性。伦理建设必须要广开言路，建立民众的民主参与机制，让社会舆论对某一项制度进行充分的讨论，甚至是批评意见和反对意见也要让其发表，以使伦理制度设计更趋完善合理、公正道德。此外，评价政府公共服务的好坏，最后要以社会评价为主，并建立如行政公开、征求民意等制度。

（4）伦理导向的宣传。建设服务型政府要确立公众导向，在制度设计和贯彻层面上要体现“以人为本”，决策和制度提供什么，不提供什么，一方面要听取民意，另一方面更要注意对制度中伦理导向的宣传和解释。一项制度往往包含多种价值取向，这些价值目的对不同的群体有着不同的意义，如何使人们理解并接受制度所承载的伦理导向，必须注意对制度核心价值的宣传，使民众理解并接受。

本章小结

公共管理的责任主要包括：政治责任、法律责任和道德责任。现代社会的公共管理责任实际上呈现出一种二元的结构，即客观制度性责任和主观伦理性责任。现阶段我国政坛上推行的官员问责制的责任体系应由如下几个方面所构成：第一，在其位，谋其职，并主动接受外部监督的责任。第二，政府官员在没有履行好其分内的职责义务时，要承担政治上的责任。第三，承担来自政府系统内部的问责。第四，来自法律法规的问责。第五，来自自身的问责。

公共管理伦理日常表现为公务职业理想、公务职业态度、公务职业责任、公务职业纪律、公务职业良心、公务职业作风和公务职业荣誉等公务道德品质与道德规范知识。公共管理伦理是一个有机的整体，具有诸多层面的要素：观念形态、实践形态、准则评估形态。公共管理伦理对公务行为的道德指导具有多层面、多向度的功能：以德治国功能、德育治吏功能、促进法治的功能、促进发展的功能。

重要概念

公共管理责任　　公共管理伦理　　官员问责制　　主观伦理性责任　　客观制度性责任　　以德治国法制政府　　责任政府　　服务型政府

案例分析

【案例】谁为劣质奶粉买单——官员问责制

劣质奶粉的集中整治

2003年5月以来，安徽阜阳地区因食用劣质奶粉出现营养不良综合症的住院儿童达到171名，其中有13名儿童由于营养不良并发症死亡。劣质奶粉事件出现后，国务院作出批示要求国家食品药品监督管理局对这一事件进行调查。安徽省政府通知要求各地、各有关部门立即组织专门力量，对奶粉市场进行一次拉网式清查。2004年4月19日起，市委市政府接连召开常委扩大会议、市长办公会议和市县乡村四级干部电视电话会议，专题研究部署奶粉市场专项整治工作。

谁该负责，其辞各异

犯罪分子迅速归案，谁该为此负责？与整治行动中的齐心协力形成鲜明对比的是，阜阳有关职能部门对各自责任的认定其辞各异。

阜阳市分管卫生工作的副市长杜长平已公开表示：“我不想引咎辞职。”但在“官员问责”的大背景下，各部门的相关负责官员，一边大张旗鼓地开展着检查和整治，一边开始私下盘算自己的仕途。

2004年4月22日下午，阜阳市委副书记、市长刘庆强通过电台向全市人民道歉，“我们有关职能部门监管缺位是有责任的，我们政府督查不到位是有责任的，我们要正确对待新闻媒体对我们的监督，诚恳接受批评，深刻吸取教训……”市长的表态得到外界好评，但笼统的回答与省长的要求相去甚远。

工商部门首当其冲地遭遇了舆论问责。但阜阳市工商局一位副局长认为，虽然《产品质量法》和国务院规定，流通领域的商品质量监管由工商部门负责，但《食品卫生法》也规定食品卫生质量监管属卫生部门职责。按照专门法优于普通法的原则，奶粉质量监管应属卫生部门分内之事，工商部门最多负有协管责任。至于协管，市工商局早在2003年10月就组织了专项打假活动，2004年1月底，又同卫生局在媒体上公布了33个品牌的劣质奶粉“黑名单”，并发出了消费警示。但2004年4月初，在距离市工商局不到200米的某小商店里，黑名单上的劣质奶粉仍摆在货架上销售。该副局长坦承，“这与我们的工作缺乏彻底性，甚至在部分执法人员中存在素质欠缺、以权谋私现象有关”。

事实上，劣质奶粉问题并非2003年5月才被发现，从阜阳市人民医院的住院记录看，早在2003年1月，就有受害婴儿前来就诊。到5月，就诊患儿增加到6名，才引起医生怀疑。阜阳市疾病预防控制中心对患儿所食奶粉的检测结果证实了医生的怀疑。到6月份，市人民医院又收治了7名同类患儿。院方找到阜阳电视台，以专题节目的形式揭露了劣质奶粉事件，但直到一位受害婴儿的父亲，因投诉无门不得已向媒体反映后，劣质奶粉伤害婴儿问题才得以在今年真正曝光。

按照《食品卫生法》规定，卫生行政部门要负责食品市场质量卫生监管，建立有效的食品质量卫生报告和预警机制。但阜阳市卫生局直到2004年1月才与工商局联合发布劣质奶粉“黑名单”。这些做法是否有违《食品卫生法》的规定？当记者就此采访该市卫生局时，办公室一位“李主任”不耐烦地拒绝：“我们为什么要解释这事？我们只管查添加剂！”之前，当地有卫生局官员在接受媒体采访时称，国家对一些恶性传染性疾病规定了统计、上报制度，但这种“重度营养不良综合症”主要由工商部门整顿市场，而不应划归公共卫生安全范畴。

记者对阜阳市食品药品质量监督局的采访要求，也被有关方面以“上面有要求”为由婉拒。

各方推脱责任背后的制度缺陷

阜阳市工商局一位副局长在接受中国《新闻周刊》采访时拿出一份市质监局的催款通知——38.2万元，这是本次市工商局委托质监局所作奶粉质量鉴定的费用。“我们自己吃饭都困难，哪有那么多钱给他们？”据他介绍，阜阳市工商局只有1200多个人员编制，却养着近3000名职工。按国务院有关规定，这些超编人员工资应由当地政府负责，但阜阳市财政一直无力承担。

同样，阜阳市疾病控制中心一位负责人则表示，日前该中心资金来源除财政拨款发放工资外，并没有稳定的卫生监督经费。因此，一些基础性的监督检查都无法进行。

但是钱并不是问题的全部和核心，食品安全监管方面各部门有职权不清之弊。据了解，目前国内涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务等将近10个部门。国家原本寄望通过齐抓共管来彻底管好食品安全问题，现实却证明事与愿违。

一些专家指出，导致这种状况，既有某些官员强调部门利益至上的主观原因，也不能忽视部门职能交叉、责权模糊的客观原因。当地有关部门工作不协调，执法缺乏敏感性。不解决好职能划分的问题，就别奢望通过一次整治就消灭祸根。这些体制性的弊端不解决，问责也很难问出头绪来。

［根据中国《新闻周刊》5月17日出版的（2004年第17期总第179期）《劣质奶粉当问谁责》改编］

【问题】

结合本案例谈谈我国官员问责制存在的问题及成因。

【解析】

问责制是民主政治的组成部分，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的重要实现途径。而在中国，问责制并不是由民众发动，而是由长官操作。对问责制的理解也趋于狭隘，存在很多问题。

1.问责制并不是简单地等同于向公众致歉和引咎辞职，这都只是问责制的个别方面，从劣质奶粉一案中，问责的结果只是领导公开道歉或长官引咎辞职。这是否就等于问责了呢？道歉或辞职之后的问题如何解决，怎么防止类似事件再度发生，却无人问津。

2.问责制也不能仅仅理解为责任的追究，更不是简单地表现为上级对下级责任的追究。如果问责制仅仅是上级对下级责任的追究，那上级失职由谁来追究责任？把问责制片面理解为上问下责，最关键的地方正是无人问责。

3.以上案例是在事故发生后对负责人具体过失的惩罚，这容易产生误解，把官员的责任局限于某具体事件。使人误认为只要不发生事故，就不产生责任问题。如果没有人挑起“大头娃娃”的病因，就不会有全国上下对劣质奶粉的追究。这样的问责制只是对具体问题的责任追究，一种纯粹的过失惩罚措施，而问题的关键在于，只有平时认真负责，才能减少重大事故的发生，这就需要确保官员在平时就充分承担起责任，而不是等到事故发生后的象征性惩罚。而官员因过失被惩戒通常是在事故发生之后，为时已晚。目前的问责只是行政责任的承担，不是真正的官员问责，问责的关键要找出应当负责的人并让其负责。

4.被问责辞职后的官员何去何从，也是公众关注的焦点。在现有体制下，绝大多数官员仍是实行终身制，即使辞职仍留在体制内甚至被保留待遇。有一些官员辞职只是迫于舆论和公众的压力，只是为息民愤不得已而为之。