公共组织伦理建设的途径与方法

9.2　公共组织伦理建设的途径与方法

有没有必要建设公共组织伦理，以及为什么和怎么样来建设公共组织伦理，我们首先还是从分析公共组织伦理建设的必要性和紧迫性开始。

9.2.1公共组织伦理建设的必要性和紧迫性

加强公共组织伦理建设不仅是由外在的社会发展大环境所决定的，也是其内在的自身成长发展所要求的，有其必要性和紧迫性。

首先，社会转型引发社会向现代、市场、开放方向发展，给社会带来更大的不确定性、风险性和难预见性，这不仅要求建设完善法制的约束力，更要发展完善伦理的规范力。传统封闭计划的社会带有较大的确定性和可预见性，社会发展的风险相对较小，社会能在较长时期内保持稳定和谐，而且，这种社会的伦理道德的约束力较强，大多数人们都能够按照既定的伦理规范行事。而现代开放市场的社会易变性、随意性很大，给人们带来的不确定性和不可预见性较强，因而社会发展的风险较大。传统社会的伦理道德的约束力在这种社会中难以发挥效用，而新的伦理道德观念在这个社会中又没有完全建立和形成。因此，为了使这种社会的可预见性和确定性增大，就必须加强社会法制建设，建立健全和完善各种规章制度，使社会运行能够更有序和更规范。同时，为了减少社会治理的成本，有必要发挥社会伦理道德的导向规范功能，积极加强社会伦理道德建设，为社会成员确立一个良好的观念和一个可行的行为规范。加强公共组织的伦理建设就是加强社会伦理道德建设的一个组成部分，也是减少公共组织服务成本的一个有效途径。

其次，社会转型引发社会治理模式从政治统治行政向公共管理再到公共服务的转变，与之相适应也呼唤公共服务伦理的到来。从世界范围来看，20世纪70年代以前，大部分的发展中国家正处于传统的统治行政模式占主导地位的时代，而西方发达社会的治理模式主要以行政管理的模式出现。随着社会的纵深发展，这种管理模式在实行一段时间后，也暴露出其许多弊端，包括政府组织中的官僚主义盛行、腐败严重，经济危机频繁周期爆发，政府机构膨胀和管理成本与效益不相称，政府管理不能满足市场需求。这不仅影响和损害政府形象，还妨碍经济社会的发展和公众需求的满足，而且还使公共利益和公共责任的实现与社会成员个人利益的实现和欲望的满足之间出现鸿沟和矛盾。这种政府和市场的内在矛盾，表明政府和市场均不是万能的，迫使西方大部分国家对政府管理方式进行改革，并在20世纪70年代兴起“公共行政改革运动”，将行政管理模式导向公共管理模式。当时许多官员和学者不仅从理论上对公共行政进行探讨，而且在20世纪80年代，政府也开始进行改革，比较有代表性的是美国“里根革命”和英国“撒切尔新政”。他们通过对政府宣战，达到了精简政府机构和人员、缩小政府职能和加强市场功能的目的。然而，他们削减公共服务机构的做法却遭到了各方面的反对。由此，人们普遍意识到，在强化市场功能的同时，政府在“公共安全、环保、科学、教育、卫生、市政等公共事务领域应该承担起相应的责任和发挥相应的职能，以此促进人和社会的全面健康发展。这样，新的公共管理理念和模式——即“公共服务”理念和模式就在其中酝酿和发展起来，并逐渐成为主导理念和模式。新公共服务所取得的成就无疑体现了公共伦理的精神，公共服务伦理的研究势在必然。

中国社会自从改革开放以来，发生了翻天覆地的变化。为了适应社会的变化和维护社会的稳定和谐，中国政府一方面努力探索自身政府组织和社会建设的模式和路径，转换治理理念和政府职能；另一方面也积极借鉴和吸取发达国家治理社会的经验和模式，尽量与国际社会接轨，按照国际规则来行事。经过长时期的努力，我国政府从计划经济体制下的“政企不分、党政不分、全知全能”政府向市场经济体制下的“政企分开、党政分开、小政府、大社会”的方向发展。在这个过程中，政府管理职能转换开始定位到公共利益方面，管理理念开始转换到“提供公共服务”上来，从而促使政府组织公共权力的部分分化和非政府组织对公共权力的部分使用，当然最终是使国家权力向社会回归。这些为公共组织伦理建设提供了可能性和必然性。同时，在一系列的制度改革中，非政府组织开始形成和发展，成为活跃于政府与社会之间的中介管理组织，其职能具有非营利性、组织性、正义性、人道性和利他性，其管理服务职能的公益性和非经济性质，为公共组织伦理建设起到了示范作用，为政府组织职能的伦理属性提供了有益的启示。可以说，中国公共组织伦理的建设已经形成了一定的政治社会基础。

再次，公共组织及其成员的身份和利益的二元多重性也决定了必须加强公共组织伦理建设。社会转型引起社会分化，首先是公共领域与私人领域的分化，出现了国家与市场、国家与社会。这种分化在公共组织身上就体现了公共利益与组织利益的二元分离，在公共组织人员身上就体现公共利益与私人利益及组织利益的三重性，这就使公共组织具有双重身份，而公共组织成员则扮演多重不同的社会角色。从公共组织层面来分析，其基本价值取向应该是实现公共利益的最大化和最优化，至少体现最大多数人的最大利益，但从实际角度来看，公共组织，包括政府组织和非政府组织，在实际运行过程中并不总是体现公共利益的最大化和最优化，也会体现自身利益的最大化，特别是政府组织，其自身掌握了社会资源的分配权和控制权，最容易最有条件让自身利益最大化；从公共组织成员的个人角度来看，其主要职责是贯彻公共组织的意志，维护公共利益的具体执行者，但公共组织成员本人也具有理性经济人的一面，即他们也有追求自身利益最大化的倾向，不仅希望自己的待遇报酬高，还希望不断提高自己的社会福利和提升自己的社会声誉和地位。这种倾向不利于甚至阻碍公共利益最大化的实现，公共组织伦理的困境就由此产生。这就有必要进行公共组织伦理建设，不断加强公共组织及成员的自身约束，提高公共组织成员的伦理道德水平，使其能更好地贯彻公共组织的意志，实现公共利益的最大化和最优化。

最后，中国社会近些年来因社会伦理失范导致的频繁发生的各类公共事件，包括黑砖窑事件、刑讯逼供事件、水污染事件、天价药费事件、见死不救事件以及频繁发生的各种自然灾害需要救济援助而公共组织未能到位尽职事件等，都呼唤不仅急需转换社会治理理念，转换政府职能，加强政府组织的公共服务功能和发挥非政府组织在公共服务领域的作用，还要加强公共组织的伦理建设，提高公共组织成员自觉履行职责、服务公众的伦理道德水平，使之能自觉抵制社会不良风气，维护社会公平和正义，维护社会公共利益。

9.2.2公共组织伦理建设的内容和目标

社会发展和需要呼唤必须加强公共组织伦理建设，但公共组织伦理要建设什么、目标是什么我们还是不清楚，为了使我们能更明确具体任务和目标，我们有必要对此进行分析和了解。

1.公共组织伦理建设的内容

公共组织伦理建设应从两个层面来考虑，一是从公共组织伦理的构成要素层面来分析；二是从公共组织伦理的类型层面来探讨。

从构成要素来看，公共组织伦理是一个由相互影响和相互作用的要素组成的生态有机系统。它包括三个方面的内容：一是思想观念层面，即伦理意识；二是行为实践层面，指在一定的伦理规范指导下产生的公共组织行为；三是作为观念和实践结合层面，就是社会的公共组织伦理调节和导向(包括伦理评价和教育)活动。这些要素在这个系统中各有其功能和作用，都不可缺少而且相互作用和影响。

进行公共组织伦理建设，就应该从公共组织的伦理意识、伦理实践和伦理评价和教育活动等方面着手展开，要建构正确合理的伦理意识，用其来指导伦理实践和伦理评价与教育活动，塑造和规范公共组织及其成员的思想、行为和观念，培养良好的伦理道德，使公共组织及其成员能够自觉遵守伦理规范，自觉为公众服务，自觉维护社会公平和正义，保护公共利益不被非法侵害，从而实现公共利益的最大化和最优化。

从公共组织伦理的类型来看，大致分为体制伦理、政策伦理和职业伦理。体制伦理是由公共组织体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成的，并通过社会结构关系，以及一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等表现出来；政策伦理包含两层含义：一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范，它由政府组织或其他社会权威组织设计、制定和推广；二是对于政府组织制定倡导的某一公共领域的伦理规范，靠配置政策化的硬控制机制和使用诸如社会舆论、良心自律等软控制机制来维持，使其成为公众在该领域内的普遍化行为方式。职业伦理是相对于社会群体的关系以及特别事项而言的，是公共组织成员对国家权力主体负责，通过自身职责的履行来为公众谋利益，承担为服务对象尽职尽责、谋取利益的义务。这就告诉我们，进行公共组织伦理建设，如果从其伦理类型来考虑，就必须加强体制伦理、政策伦理和职业伦理建设。从建设体制伦理来看，就要对现有公共组织体制进行梳理，建构合理的公共组织体制，对不同性质的公共组织划分不同的伦理规范和要求，使其形成一个生态有机的伦理系统。从建设政策伦理来看，就应该加强公共组织的政策建设，检查公共政策本身是否合乎伦理规范，并使公共组织在制定公共政策还是执行公共政策，都要有伦理的理念和视野。从建设职业伦理角度来思考，就是加强公共组织职业伦理建设，重点是加强公共组织成员的职业理想、职业态度、职业责任、职业良心和职业荣誉等方面的培养和训练。

2.公共组织伦理建设的目标

加强公共组织伦理建设，其追求的效果或要达到的目标是什么呢？对于此问题，已有不少学者从不同的角度进行了论述。比如：美国著名公共行政学家罗伯特·B.登哈特通过对新公共管理理论之精简的企业家政府理论缺陷的批判，创建公共服务理论，提出公共行政的七大理念：

(1)服务于公民而不是服务于顾客。

(2)追求公共利益。

(3)重视公民权胜过重视企业家精神。

(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性。

(5)承认责任并不简单。

(6)重视人而不是重视生产率。

(7)服务不是掌舵。

新公共服务理论的两个核心主题是促进公共服务的尊严和价值，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观^[14]。

我国学者王家峰认为，公共利益既是公共伦理建设的出发点，又是公共伦理致力于实现的目标，理应成为公共伦理的价值基础^[15]。学者李萍则主张，“公共伦理价值是公共行政全部活动的重要评价尺度。公共伦理价值形态应是尊重，立足于公共伦理的主体而言。尊重应该成为公务人员价值追求的目标。只有每一个公务员在处理公务时都能意识到并努力追求公共伦理价值，伦理化的公共行政才有望实现”^[16]。

从总体来看，这些论述都具有一定的合理性，但也有一定的不全面性。

我们认为，只有从动态和静态两个角度来把握公共组织伦理建设的目标，即我们不仅要看到静态的公共组织结构和体系，还要看到动态的公共组织行为和结果，才能明白公共组织伦理建设的目标是什么。从这个意义上讲，公共组织伦理建设的目标是多层次和多方面的，单纯追求某一个目标是不科学的。在笔者看来，维护和实现公共利益是公共组织伦理建设的最终追求目标，而尊重和尊严地实现公共利益是公共组织伦理建设的价值形态目标，民主和公民权的促进是公共组织伦理建设的理想附带目标，公正和正义是公共组织伦理建设的程序目标。

9.2.3公共组织伦理建设的途径与方法

公共组织伦理建设是一个生态系统工程建设。因此，建设公共组织伦理，应从建设公共组织伦理的生态体系着手，若单从某一个方面进行思考都是不科学不完善的。必须与公共组织及其成员所处的内外部环境及社会生活的方方面面结合起来考虑，因为它们之间是相互影响和相互渗透作用的。同时，在公共组织伦理建设过程中，还要注重不同性质的公共组织，比如政府组织和非政府组织伦理之间的特殊性和差异性。

1.公共组织伦理建设的途径与方法

从宏观总体来看，公共组织伦理建设应从两条途径展开，一条是从加强公共组织伦理建设的外部硬控制视角来思考，可以称之为制度体制建设；另一条是从加强公共组织伦理建设的内部软控制视角来考察，可以归结为德行兼用建设。只有两条途径齐抓共管，方有可能达到公共组织伦理建设的目标和效能；否则，顾此失彼，不是有效的建设途径。

从制度体制建设来看，应该建立健全公共组织服务体系、公共组织相关法律法规和政策、公共组织监督机制和评价教育机制。目的在于加强对公共组织及其成员的制度约束和安排。

第一，从建立健全公共组织服务体系来看，现行政府组织应尽快革新观念，转变职能，理顺政府组织与非政府组织及营利组织的关系，加快政府组织自身改革，尽快使政府组织职能由传统的统治行政向现代的服务行政转变，尽快使政府组织从“全知全能”的身影中脱胎出来，对政府权力进行分化和重新划分不同性质公共组织及其成员的权利和义务，该由市场实施的交给市场来完成，该由非政府组织承担的交给非政府组织承担，建立一个完善合理的公共组织服务体系。这是因为结构决定功能，一个合理的公共组织社会结构有利于发挥公共组织的各项功能，有利于服务社会公众和维护公共权益，而一个畸形的公共组织结构体系不可能使公共组织的作用发挥充分和合理。

第二，从建立健全公共组织相关法律法规来看，应加强公共组织法制建设，完善公共组织相关法律法规和政策，使公共组织的管理和建设有章可循，有法可依。进行公共组织伦理建设，并不是把法治抛在一边，不讲法治或不要法治，反而更应该以法治为基础，伦理建设应有一个坚实的法律基础。当然，法律法规和政策的制定本身应有伦理的情怀，违反伦理的法律法规及政策本身不是善法善政。就目前而言，我国公共组织相关法律法规及政策的制定存在一定的缺陷，包括其制定的公平目标缺乏公共性、制定的程序缺乏民主性、制定的内容缺乏公平性和制定的理念缺乏人本性^[17]。要克服这些缺陷，还应该从伦理的视角来审视公共组织相关法律法规及政策的制定，包括提高公共组织相关法律法规及政策制定者的伦理素质、增强公民的伦理意识、建立法律法规及政策的评估体系和设立专职的法律法规政策评估组织，实现法律法规政策评估制度化，形成法律法规政策伦理评估信息网络系统，加强对法律法规及政策制定的监督反馈。^[18]

第三，从建立健全公共组织监督机制来看，就是要完善对公共组织及其成员伦理行为的监督机制，保证公共组织及其成员能够按照基本的伦理规范行事，以实现和维护公共利益。公共组织伦理的本质特征是主观与客观的统一，公共组织行为是他律与自律的统一。从自律来看，公共组织伦理需要在重视公共组织伦理教育的同时，突出强化公共组织伦理的修养，强调必须把客观、外在的组织行为转化为主观、内在的组织行为良心。从他律的角度来讲，公共组织伦理，特别是组织成员的伦理行为规范的实施，需要接受公共监督，这是保证公共组织伦理得以科学制定与切实实施的必要条件之一。公共组织伦理(包括组织成员的行为规范)的公共监督有多种形式，如组织监督、立法监督、司法监督、社会舆论监督、社会公众监督等。它们相互结合，共同构成公共组织伦理及其成员伦理行为规范的监督机制。就组织监督来讲，包括公共组织内部对其成员的监督和专职监督机构对组织本身的监督以及组织与组织之间的相互监督。立法监督，就是逐步使有关公共组织伦理及公共组织成员的行为规范化，并使其具有可操作性，这是当前加强公共组织伦理及组织成员伦理行为规范建设的重要方面。司法监督，就是要发挥司法机关对公共组织及其成员的行为监督，包括人民法院和人民检察院对公共组织及其成员的违法行为进行审判、检察，以纠正、惩戒违法和犯罪行为，保障公共组织依法行使职权，保护公众的合法权益的法律制度。社会舆论监督，就是要发挥新闻传媒的舆论导向和监督作用，改善社会公众的生活质量，改进和提高公共组织，特别是政府组织维护和保障公共利益行为的活动，并使这种监督能够正常化、规范化、制度化和法制化。社会公众监督，就是发挥公众对公共组织及其成员行为的监督，必须采取多种措施，建立健全公众监督公共组织及其成员行为的运行机制，包括激励公众监督、保护公众监督和方便公众监督的运行机制。这些监督形式相互配合、相互作用，共同构成公共组织伦理及其成员行为的监督体系。

第四，要建立和完善公共组织伦理的评价教育机制。不论公共组织伦理主体是否意识到，当公共组织行为发生之后，就不可避免地存在着对它进行伦理评价的问题。其中的区别仅仅在于，有的公共组织伦理主体是被动地进行伦理评价，有的是自觉地进行伦理评价；有的是错误地进行评价，有的是正确地进行评价。评价公共组织行为，分析组织成员的责任，需要确立公共组织行为好坏善恶的标准。根据这个标准，对公共组织及其成员的行为动机、效果及其相互关系进行评价。只有全面地把握组织行为动机和效果的辩证统一，才能对公共组织及其成员的行为做出正确的评价。至于公共组织伦理教育培养机制，是指公共组织伦理建设的相关部门依据公共组织成员的行为规范，对公共组织成员有计划、有组织地施加系统的影响，使组织成员接受这些原则和规范，并将其转化为自己的内心信仰和内在精神品德。公共组织成员行为的伦理道德的形成，一方面是公共组织成员从丰富的组织行为活动实践中，通过自身的体验和领悟形成自身的道德品德；另一方面，也可以通过外在的教育培养、领悟、掌握组织行为规范，通过社会外部力量的影响使组织成员逐渐内化为行为规范，形成自身的道德品德。后者即是公共组织成员行为品德形成的教育培养机制。教育培养机制作为公共组织成员行为品德形成机制的一个重要环节，必须与其他机制相互作用、相互配合，才能对组织成员的伦理品德的形成发生作用。

就当前来看，我国公共组织伦理的评价教育机制还不完善和健全，还需花大力气解决，才有可能与其他机制配合共同促成公共组织伦理建设产生成效。

一个良好的公共组织治理首先要诉诸法治，但这还远远不够，组织成员良好德行的培养和践履才是最理想的效果。公共组织成员毕竟不是纯粹的“经济人”，也不是仅停留在普通的“社会人”水平，公共服务领域的公共性特质决定了公共组织成员定位于“公共人”的层次^[19]。这就使得如果“公共人”追求个人利益最大化，就会使其行为走向不道德结果。在现代公共组织体系中，通过外在的制度约束并不是保证客观责任实现的有效途径。积极的公共组织制度改革应该是“通过有效的制度设置来激发他们处于潜伏状态的公共人特性，通过张扬和唤醒他们公共人的一面来实现他们的自我规范”^[20]。因此，公共组织伦理的建设还应该在加强公共组织成员的良好德行的养成上下功夫。这里包括如何培养和激励公共组织伦理品德和如何促成组织成员伦理行为的养成，也就是德行兼用问题。

在德行兼用方面，首先应考虑建立公共组织伦理生态环境，这是公共组织伦理建设思考的范畴。而要建立一个生态的伦理环境，首要的是应该如何建设社会信用体系的问题。这主要在于当前社会失范的重要原因是社会缺失信用，人与人之间不信任、冷漠和隔阂在我们当今社会比以往任何时候都严重。因社会信用的缺失所引发的各种社会问题已影响了经济的有序健康发展和社会和谐。而且，市场经济的完善也急需伦理道德来规范。这是因为市场经济本身不仅仅是法治经济，而且是伦理经济和信用经济。只有在一个法制健全和伦理规范信用体系完善的社会里，市场经济才能健康发展。而要重新恢复和建立社会信用，首要考虑的是如何切断已有的“信用链条”缺失所带来的“结构性的社会信用颓坏”，即传染效应，这就应有一种“能使背信者的贪心受到摧折的可操作的制度，可以直接打击背信者的非分求利之心，阻止他的非分求利欲望的得逞，使背信者的恶意要付出比他由背信而得到的利益更大的代价，使之得不偿失”^[21]。除此之外，应将“市场主体之间的信用联系深化到人们之间的信任这种情感性的氛围中，形成信任这种社会资本”^[22]，从而建立起社会的信用环境。同时，应恢复家庭的道德教化功能和家庭道德的文化传统，从儿童开始来培养社会信任度，这不仅因为家庭是每一个体健康成长的第一重要场所，而且人与人之间的信任，是人性的一种最基本需要，也是培养健康人格和“涵养德性、扩大心智”的需要。另外，要加强公共组织信用建设，使公共组织内部、组织与组织之间以及组织成员能够按照信用规范来实施公共组织行为，并使之成为公共组织及其成员的一种内心信念和行为操守。

第五，进行公共组织伦理建设，还应该加强公共组织成员的职业道德建设。职业道德是同人们的职业活动紧密联系的、具有自身职业特征的道德准则、规范的总和^[23]。它由职业理想、职业态度、职业责任、职业良心、职业荣誉、职业技能、职业纪律和职业作风等八大要素组成^[24]。公共组织职业理想是公共组织成员对自己所从事的职业的未来向往、希望和成就的设想和目标，是组织成员的精神支柱和精神动力，能使组织成员在从事具体的组织活动中更有信心、勇气，使其能知难而进和为实现目标而奋斗。公共组织职业态度是公共组织成员从事自己职业活动的举止、神情，以及对自己职业的看法和采取的行动，体现一个组织成员的精神境界和道德风貌，要求组织成员在从事具体的组织行为中要态度端正、谦和、诚恳，有利于其克服职业态度中的不道德行为。公共组织职业责任是从事公共组织成员必须承担的职责和义务，是通过具有法律和行政效力的职业合同来规定的。公共组织职业责任的核心是要求组织成员正确处理好各种义务之间的关系，处理好个人、家庭、组织、社会之间的责任或义务，要求组织成员从事公共组织职业不是为了谋求自己的权利或报偿，而是为了更好地服务于社会公众。它有助于增强组织成员的职业感和使命感，从而使其自觉履行自己的职业责任和服从工作的需要。公共组织职业良心是组织成员在自己的职业活动中，对自己行为的责任感和自我评价的能力，是组织成员自我认识和职业伦理控制的工具。它要求组织成员坚定为社会大众、为人民服务的思想，树立很强的社会责任感，培养良好的社会道德责任和义务感。加强公共组织成员的职业良心的培养，就要把公共组织职业伦理原则规范为职业要求，灌输到每一个组织成员的心中，使其按职业伦理原则和规范办事时就感到欣慰，违背职业伦理原则与规范时就感到内疚、羞愧、自责和悔恨。公共组织职业荣誉是对公共组织职业伦理行为的社会价值所作的公认的客观评价和主观意向。客观评价是对组织员工为社会发展和进步事业所作的贡献的褒奖和赞许，而主观意向是组织成员自尊心、自爱心和进取心的意向。通过公共组织职业伦理的客观评价和主观意向的不断增强和升华，就形成公共组织职业荣誉观念。公共组织职业荣誉不仅对组织成员的道德行为起社会评价的作用，还能够培养组织成员的知耻和自尊的意念，同时，也是一种激励组织成员关心荣誉、积极上进的精神力量。

公共组织职业技能是从事公共组织职业所应该具备的基本的技术和能力，是组织成员顺利完成组织行为和组织任务的基本保证。良好的职业技能有助于组织成员服务社会大众和履行职业职责。加强组织成员的技能训练和培训，提高他们的职业技能水平也应该成为公共组织伦理建设的一个环节。公共组织职业纪律是公共组织职业的行为规范，要求组织成员在组织活动中遵守秩序、执行命令和履行自己的职责，对组织及其组织成员具有一定的约束力和强制性。它是调动组织成员与他人、组织、企业、社会以及职业活动中局部与全局关系的重要方式。公共组织职业作风是公共组织成员在其组织行为和生活中所表现的一贯态度和习惯性表现。公共组织职业作风对组织成员具有潜移默化的作用。优良的职业作风可以形成风尚和舆论，在组织成员和组织之间起到互相影响、教育、表率和监督作用，使好品质、好思想、好行为、好形象发扬起来，使不良习气、品质、行为受到抵制。公共组织职业作风具有深刻的道德意义，也是职业道德的一种表现。