布坎南等的分权理论及其他

世界上任何一个国家都由中央政府和若干级地方政府所构成。为什么一个国家不可能只有一级中央政府？为什么中央政府不能干一切事情？为什么还需要地方政府来对地方的经济福利作出贡献？财政学家试图找到这些问题的答案，为现实中的中央政府与地方政府的分权治理模式找到理论依据。

施蒂格勒（George Stigler）于1957年发表了《地方政府功能的有理范围》^〔8〕，对此问题作了解释，被称为是施蒂格勒关于最优分权模式的“菜单”^〔9〕。

第一条，地方政府比中央政府更接近于自己的民众。或者说，对于地方选民的效用与需求，没有其他组织（指中央政府）比地方政府更了解的了。

第二条，在一个国家的不同地区，人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，也就是说，不同地区的人们有权选择自己偏好的公共品数量与种类。这一条原则与美国历史上有人倡导过的“州的权力”是相一致的。

当然，施蒂格勒强调地方政府分权，并不意味着他完全否定中央政府的作用。事实上，他指出，对于收入分配上的不平等性以及地方政府之间的摩擦等问题，显然需要依靠中央政府来协调解决。

值得一提的还有布坎南的“俱乐部”理论^〔10〕，它为许多经济学家研究地方分权的合理性问题提供了理论基础。所谓“俱乐部”理论，就是把社区看作俱乐部，由于俱乐部是志趣相投或为了某种共同的利益聚集在一起的人们的一个自愿协会，因此社区也可与此相似。在面临外在因素时，无论是俱乐部还是社区都要确定成员的最优数。布坎南提出了如下的见解：一个俱乐部的最佳规模就在外部不经济所产生的边际成本（或曰拥挤成本）正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。这是因为，随着新的成员加入到俱乐部，一方面这些新成员会使俱乐部设施更加紧张，俱乐部更加拥挤，即产生了新的外部不经济，但同时也应该看到，这些新成员分担了相当部分的由原成员承担的俱乐部费用，这好比是使固定成本由更多的人来分担，因此也是有一定经济性的。确定的最佳人数就是两者的边际成本等于边际收益（或称边际节约）。

在20世纪60、70年代，很多经济学家在探讨这样的问题：是否存在必要的激励以形成若干个地方政府来提供公共品，并且所提供的公共品数量恰好等于萨缪尔森模型中的最优公共品数量^〔11〕？由此产生的地方政府所提供的公共品是否遵循标准的一阶条件，以使公共品的私人边际收益之和等于边际成本？对这两个问题的回答，大部分人是以布坎南的“俱乐部”理论为基础的。其中马丁·麦圭尔（Martin MaGuire）就用“俱乐部”理论来说明最优的地方政府管辖范围的形成问题^〔12〕。

麦圭尔在其模型中假定，一国由H个相同的个人组成，他们每个人的偏好都是由对两种物品X、Y^h的偏好来定义的，即

上式中，X为一种符合萨缪尔森公共品模型的公共品，它由政府提供；Y为某人h的收入。假定X的成本函数为：

他又进一步假定：（1）收入按最优原则分配；（2）C＝C（X），即没有别的自变量；（3）有关X的生产成本由全体人民均担。那么，每个人的效用函数就是：

在公式（3）中对X求极大值，得到

（4）式中，，代表可支配收入。经整理可得到：

这意味着由政府对全体人民提供X是可以做到最优的。

现在，由地方政府来提供X。值得注意的是两个方面，其一，X只能由该地方政府管辖内的选民们消费，即俱乐部以外的人得不到X；其二，随着X向越来越多的人提供，每个人所负担的成本在上升，即X的成本是直接随着得到X的人数N而变化的。于是，C＝（X，N），C/N＝C_N＞0，C_X＞0。

由此得到个人h的效用函数：

麦圭尔认为，落在N个人身上的平均成本线呈U形，即分散负担成本一开始是压倒一切的，但过了一点之后，边际成本C_N就压倒一切了。对式（5）求极大值，可得：

整理公式（6）、（7）得到：

公式（8）、（9）说明，地方政府管辖范围内人口的数目，或者说俱乐部成员数的最优量N，与该管辖范围内所提供的公共品的最优数量X，是同时被决定的。公式（8）表示，当N给定后，每一个地方政府应根据ΣMRS=MRT来提供公共品X；公式（9）表示，当X给定后，人们应按照一定要求形成一个地方区域，以使人均分担的公共品成本恰好等于新加入的那个人所引起的边际成本，这时平均成本AC最低。如果地方政府的管辖区域是可以复制的话，那么人们总会按照“俱乐部”理论来重新形成地方区域，直至达到AC的最低点。这样，全国会形成H/N个区域。只要地区的内含人数最优量N^*＜H，则按N^*决定的公共品人均成本小于按H平均的公共品人均成本，那么由一个中央政府来独自向全国H个个人提供公共品就不是最优的了^〔13〕。

总之，麦圭尔的分权模型试图为地方政府自治找到依据，这一努力成效不大。但他的分权模型却为地方政府管辖区域的最优规模找到了理论上的依据。

此外，还有一些经济学家对政府间财政关系理论作出了自己的贡献。比如，巴斯特布尔（C.F.Bastable）提出了有关划分中央政府支出和地方政府支出的原则：（1）受益原则。当政府提供的公共品的受益对象为全国的居民时，则此项支出应由中央政府来承担；当公共品受益对象仅及某一地区的居民时，则由该地方政府承担此项公共品的支出。（2）行动原则。凡是公共工程项目等公共品在实施中必须在全国范围内统一规划的，则这种支出应由中央政府来承担；凡是公共品的提供在实施过程中必须因地制宜的，则此项支出应由地方政府负责。（3）技术原则。如果某项公共品的提供需要非常高的技术才能完成，且规模十分庞大，则由中央政府统一协调、负责支出为宜；反之，如果只是规模和技术都较一般的公共品，地方政府完全有能力独立提供，则由地方政府负责此项支出为好。

美国财政学者塞利格曼（E.R.A.Seligman）和迪尤（John.F.Due）也提出了有关中央政府和地方政府划分收入的原则。

塞利格曼提出，中央政府和地方政府在收入划分上须符合三项原则：（1）效率原则。就是说以征税效率的高低作为划分的标准。如所得税划归中央政府比划归地方政府在征收上较方便，即成本较低而效率较高，所以所得税应归中央。又如土地税，地方政府官员显然比中央政府官员更了解当地的情况，地方政府征收起来效率更高，所以土地税以划归地方政府为宜。（2）适应原则。就是以税基的广泛或狭窄作为划分的标准，税基广的税种划归中央，税基窄的税种则划归地方。与此原则相适应，将印花税等划归中央，将房产税等划归地方。（3）恰当原则。就是说以税收负担是否公平作为划分的标准。如所得税由全体居民负担是比较公平和恰当的，所以应划归中央政府来征收。

迪尤提出了划分收入的两项原则：（1）效率原则。这一原则的内容与塞利格曼的效率原则大体相同。（2）经济利益原则。就是说以能否增进经济利益作为划分中央税和地方税的标准。例如货物销售税，如果划归地方政府，势必造成一地一税，徒增货物的成本，阻碍货物在各地区间的流动，从而对经济发展带来极为不利的影响；如果划归中央政府，则不存在这样的问题，有利于经济利益的增长。所以各级政府在划分税种时一定要注意到这方面的影响。