2004至2013年这10年间，我国的社会保障制度在“更加注重公平”的改革路上越走越快。退休养老制度是社会保障制度的一个重要内容。退休养老制度的改革必须“更加注重公平”。但是，公平是历史的、相对的、具体的。“罗马城不是一天建起来的”，一国的社会保障制度的公平水平离不开其经济发展水平；公平是相对的，绝对的公平过去没有，将来也不会有。
社会保障公平意味着要使全体社会成员共享改革发展的成果，为每个人的全面发展创造公平的社会环境，使每个人都有尊严地体面生活，以充分调动每个人参与经济社会生活的积极性，进而促进更高层次上的效率的提高，实现公平与效率的良性循环、螺旋上升。公平、效率的退休养老制度是共享改革发展成果的具体体现。据此，我国现行的社会保障制度在公平与效率上亟待提高水平。
一、我国社会保障制度依然是相对低公平的
（一）社会保障的覆盖面亟待进一步扩大
表9-1显示，虽然我国覆盖城乡居民社会保障体系的主要制度于2012年年底都建立起来了，但要实现中共十八大提出的到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，做到“应保尽保”并与经济发展水平相适应、逐步提高保障水平，还有大量的工作要做。2014年12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议的国务院《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》显示，截至2014年11月底，职工和城乡居民养老保险参保合计达8.37亿人，其中职工参保3.38亿人，城乡居民参保4.99亿人，待遇领取2.26亿人。目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险。
表9-1 2014年人力资源社会保障月度数据（2014年1—10月）
续表
数据来源：中华人民共和国人力资源和社会保障部.2014年人力资源社会保障月度数据[EB/OL].http//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/.
（二）保障水平低、城乡失衡
在养老金待遇上，我国制度设计的城镇企业职工基本养老保险目标替代率约为59.2%（职工按平均工资连续缴费35年的参保人员，60岁退休时的养老金约为上年职工平均工资的59.2%）。我国虽然连续10年上调退休人员养老金，人均养老金由2000年的544元增加到2013年的1869元，13年增长了2.44倍，但据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率进行的测算，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直呈下降趋势。目前，我国企业退休人员平均养老金替代率不足50%。同时，由于退休人员养老金增速远低于职工工资增速，加之物价上涨因素，历年退休人员养老金的实际替代率逐年走低，而且企业职工与机关事业单位职工养老金待遇差别为300%～500%。从2014年5月起，全国人大财经委调查组通过中国人大网进行的问卷调查显示，49%的被调查者对企业职工养老金与机关事业单位职工退休金的差距大表示不满。
农村养老保险则因缺乏实质性政策支持而事实上一直没有发展起来。2009年国务院颁布的《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》明确提出了国家建立和完善新型农村社会养老保险制度，并肯定“新农保”实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，但大多为框架体系和原则性规定，而对三方如何分担、养老金替代率等实质性问题尚无具体指导意见。政策规定农村的养老保险缴费通过乡镇企业支付的集体补助予以税前列支，给予了原则扶持，但税务部门并无具体的政策和规定可供执行，加之近十多年来乡镇企业陆续改制为以家族企业为主的私人企业，原本意义上的乡镇企业已很少，所以事实上农村养老保险变成了农民自我储蓄式的养老保险。此外，“新农保”的替代率远低于城镇国有企业、事业单位职工养老金替代率，在经济发达地区甚至相差一半以上。[2]
（三）地区差异较大
社会保障是现代社会基本公共服务的重要组成部分，均等化是其本质内涵和要求。由于在自然禀赋、经济和发展水平等方面的较大差异，分税制财政体制下社会保障地方统筹，致使我国东部、中部和西部地区间社会保障支出水平的差异明显（见表9-2）。[3]
表9-2 我国东、中、西部人均社会保障支出比较
二、我国社会保障制度依然是相对低效率的
（一）社会保障水平滞后影响整体经济效率与社会效益
与改革开放以来的经济发展水平相比，我国的社会保障总体水平滞后，并由此而引发了新的经济和社会问题。在整体经济效率方面，社会保障资源的投入城乡结构失衡，不仅没有很好地发挥制度本身调节城乡收入差距、城市居民间的收入差距的功能，反而加大了其生活差距，影响了城乡一体化发展。水平偏低的社会保障财政支出（占财政的12%）使居民未来预期支出增多，进而影响了消费，导致投资与消费比例失衡，从而影响经济的进一步发展。在整体社会效益方面，社会保障的差距引发人民群众对公平正义的呼声越来越高，影响社会的和谐。人民日报微博推出的“我期待”系列调查中，对“让社会更和谐，你最期待”的问题，选择最多的是“进一步促进社会公平正义”，占被调查人数的59%。
（二）现行退休养老制度本身的低效率
统筹层次低、资源配置失衡、制度设计不合理是我国养老保险的三大弊端。地方统筹形成的各自为政，使养老保障基金不能调剂使用，有的地区资金闲置而有的地区入不敷出，而全国社会保障统筹基金是有结余的，2013年达4.49万亿。[4]参加养老保险的职工只要退休就可领取养老金的制度设计，造成了提前退休的现象蔓延，而一个提前退休的职工对社会养老保险基金的影响最少3万元左右，保守估计中国有100万名职工提前退休，其影响有300亿元之多。[5]高缴费率、低覆盖面既增加了养老保险收费的障碍，又使财政负担不断加重；包括养老保险在内的社会保障基金缺少保值增值渠道，因物价等因素导致社会保障基金“缩水”，导致参保人员的利益受损（尤其是退休人员实际生活水平相对下降）。
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