也论效率与公平

也论效率与公平

刘　立

构建和谐社会必须正确处理分配领域创造财富的效率和分配财富的公平二者间的关系。这是解决当前社会分层背景下分配两极化矛盾的现实要求;是构建社会主义和谐社会的基础性工程;是提高党驾驭分配规律并实现制度与时俱进的重要任务。党的十四大、十五大对社会主义初级阶段分配制度确定了效率优先、兼顾公平的政策取向，党的十六大又根据经济发展阶段进一步明确了初次分配注重效率、再分配注重公平的价值基础。当前社会出现了多元主体利益严重失衡的问题，不是分配政策基本取向、价值基础的偏差，而是对效率、公平两大作用机理认识上的偏差。

一、理论界的认识

关于效率与公平，理论界近年来一直有不同的看法，归结起来主要有两种观点，一种观点认为，“效率优先，兼顾公平”是一个合理、行之有效的原则，只有蛋糕做大，才能有公平可言;另一种观点认为，应把公平作为首先考虑的目标。

张美涛认为，多年来，我国政府一直实施“效率优先，兼顾公平”的发展原则，这个原则在效率与公平这两极之间能够找到结合点或平衡点，是一个合理、有效的原则。现阶段的经济公正可以规定为这样一个综合判断:在有序的市场经济基础上，通过起点公平的竞争，使经济活动在求得效率和利润最大化的同时，兼顾社会的效益、环境的效益，最大限度地维护人民的根本利益。^[1]

罗归国认为，效率与公平并非势不两立，效率的背后隐含着另一种公平观。把效率视为公平的对立物是平均主义公平观在作怪，是狭隘的公平观。狭隘公平观不利于巩固经济体制改革的制度成果，不利于社会分配合理化。^[2]

吴忠民提出，应当重新认识和评价“效率优先，兼顾公平”的提法。在中国的改革开放初期，这一提法具有积极的历史意义。但是，这一提法严格来说，只是一个策略性的提法，其自身包含着一些明显的局限，它已开始对中国社会产生了一系列的负效应。因此，有必要重新认识这一提法的得失，并做出必要的矫正。^[3]

从以上观点可以看出，对于效率、公平作用机理认识上存在的分歧，进而要求重新认识和评价“效率优先，兼顾公平”的提法。即如何“在效率与公平这两极之间能够找到结合点或平衡点”以“矫正”“效率优先，兼顾公平”这一提法。

效率与公平作用机理就是如何处理二者之间的关系，即谁主谁次，孰重孰轻的问题，要解决这个问题，还必须在充分认识二者关系的基础上。

二、我们的认识

1．关于效率与公平的关系

没有效率就没有公平。首先，效率为公平提供着物质基础，使一定的公平形式得以建立和维护。马克思说过，人们奋斗的一切都与他们的利益有关。物质利益原则决定着任何社会都把效率作为一种基本的追求目标。不论在什么制度下，没有效率，任何一种公平形式都会丧失其存在的物质基础。只有效率优先、经济指标稳步提高，社会财富不断增长和丰富，才能实现真正意义上的和高水平的公平。只有社会总体的经济效率提高了，可供分配的财富增加了，全体社会成员收入水平提高了，才有物质基础，国家才有可能通过对个人、企业和地区进行收入调节，取得足够的财富收入，才能通过国民收入的再分配，调节各地区经济发展的不平衡，使贫困地区的人民早日摆脱贫穷，通过福利、救济等办法来保障低收入者的生活，防止两极分化。其次，效率是要求并最终推动公平发展的动力。纵观人类发展的历史，每一种较之以前社会相对进步、相对公平的形式的出现，从根本上说，并不根源于“理性的创造”，而是效率要求与推动的结果。同样，坚持效率优先的原则也是社会主义市场经济的本质要求。把效率放在第一位，努力争取用较少的投入最大限度地发展生产力，提高经济效率，既符合社会主义本质的要求，也符合人民群众的根本利益和长远利益。最后，效率也是衡量公平本身的尺度。我们评判一种社会制度是否公平，关键不是看它是否符合某种原则、某种主义等人为的标准，而是看它是否能激发起巨大的劳动热情，带来持久的社会效益。市场经济的基本规律是价值规律，它要求平等竞争、等价交换。只有在竞争中优胜劣汰，社会资源才能向着效率高的方向流动，从而实现资源最优配置的目的。社会经济发展的目标要求政府通过相应的分配制度、分配政策来贯彻和实现效率最大化的原则。任何社会长期低效率的背后必定是公平的丧失和破坏。

发展社会主义市场经济，深化经济体制改革，我们必须把效率作为优先考虑的价值目标。但这并不是说公平的原则不重要，更不能以牺牲公平为代价来换取效率的提高。

在社会主义条件下，公平和效率是统一的。公平和效率都是社会主义持续稳定、协调发展的基本保障。因此，我们在追求经济效率、坚持效率优先的同时，必须兼顾公平。在社会主义市场经济条件下，由于个人禀赋不同、劳动能力不同以及企业、个人在竞争中的机会等事实上的不公平，人们之间的收入会出现差别，这是正常的。但是，当收入分配差距过大、贫富悬殊时，必须采取措施加以调节，以保证公平。这不仅因为社会主义经济活动追求的根本价值目标是实现共同富裕;而且还因为，收入分配的过分不平等会从以下两个方面影响效率的提高。第一，收入分配差距过大，两极分化，收入高、购买力强的只是少数人，会导致占比重相当大的低收入者消费需求量缩小，有效购买力降低，实际需求与有效需求相脱节，从而导致生产供给过剩和有效需求不足，最终使生产力遭到严重破坏，出现资源的巨大浪费。第二，实现高效率的一个重要条件是建立合理的激励机制。这种激励机制的核心内容，就是保证每个人都可以通过自己的努力工作取得合理的收入，因而始终抱有极大的劳动热情。如果低收入者通过自己的主观努力不能改善自己的处境，激励机制就会失灵。收入差距过大，便无法激励低收入者的奋斗精神，影响他们的积极性，损害效率，甚至会造成社会的动荡。一个公平的社会应是:按照贡献分配权利，按权利承担其相应的义务。社会公平程度越高，每个人的贡献与获得就越一致，每个人的劳动积极性就越高;反之则相反。从社会全局看，社会公平使社会中的消极因素总体减弱，从而使社会运作的总体效率得到提高。由此可见，公平与效率完全一致并呈正向的关系。因此，党的“十五大”报告指出，在坚持效率优先的同时，必须兼顾公平，即在收入分配“合理拉开差距”，“鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”的同时，“提倡先富带动和帮助后富，逐步实现共同富裕”，“避免由于少数人收入畸高而形成两极分化”。

2．关于效率与公平的作用机理

关于效率与公平的作用机理，没有一个通则，它应是分配政策在不同时期、不同领域相机选择的产物。

首先是不同发展阶段的政策选择。就中国特色而言，改革开放初期变革抑制生产力活力的传统体制，需要靠效率优先做大生产力总量、创造雄厚财力基础作为政策首选，此时应以效率优先。当这一阶段发展目标逐步实现，人均GDP达到世界公认1000美元所标志的经济发展出现两个走向的边际阶段时，则需要调整政策选择，在效率优先保持激发活力持续增长的前提下，更加注重公平分配对推进社会全面进步的基础性作用。

其次是不同社会领域的政策功能。社会分为生产、生活两大领域，社会生产领域主要通过市场配置资源起基础性作用的市场分配，作用于再生产的生产、分配、交换、消费四大环节;社会生活领域的分配则不能用市场分配办法作用于社会、政治、经济、文化四个子系统。前者要注重效率，后者则要讲求公平，只有这样才能创造社会生产全面发展、社会生活全面进步的和谐环境。

最后是不同分配领域的政策取向。初次分配追求效率，这是实现社会财富总量不断增加的巨大动力源泉;再分配讲求公平，这是保证社会财富创造环境稳定有序的必备社会基础。

综上可见，效率和公平的作用机理是选择阶段不同、功能领域不同、政策取向不同。因此，对于效率与公平的结合点和平衡点应视不同的发展阶段、不同的功能领域、不同的政策取向来寻找和判断，并不断地“矫正”“效率优先，兼顾公平”的分配原则。

三、构建新型的分配制度

构建和谐社会必须正确处理分配领域创造财富的效率和分配财富的公平二者间的关系。这是解决当前社会分层背景下分配两极化矛盾的现实要求;是构建社会主义和谐社会的基础性工程;是提高党驾驭分配规律并实现制度与时俱进的重要任务。这就要求我们必须首先从分配制度建设入手，在制度层面上深入研究和探索分配制度的理论、政策、体系、机制。

从当前现实需求来看，重点应根据社会结构变化而形成的多元利益关系，完善个人收入分配制度、政府财政分配制度、税收调节分配制度、转移支付分配制度、社会保障分配制度、土地收益分配制度和机会平等分配制度。

1．个人收入分配制度。重点是通过市场效率分配和政府公平分配两大手段，调节个人收入分配领域中的行业、企业、阶层、群体、体制内外间的收入差距。一是继续坚持按劳分配为主体、多种分配形式并存的分配原则，从政策设计上完善生产要素参与分配的激励机制，鼓励通过团队效率、个人效率取得、增加个人收入;二是充分利用财政、税收、工资等分配工具，从制度设计上制定调节政策。用财政支出工具调节体制内外、低收入群体的收入差距，用税收工具调节高收入阶层与低收入阶层的收入差距，用工资工具规定最低工资水平保证低收入群体增加收入;三是从严规范个人收入，坚决取缔非法收入，从机制源头上完善个人收入行为从严约束的制度办法，并依法实施分配行为全社会全过程的监督。

2．政府财政分配制度。重点是通过政府财政分配行为调节政府间、区域间、城乡间、阶层间、群体间的分配差距。一是通过完善税制，加强征管，规范收费，建立财政收入与GDP合理比重增长机制，制定一定历史时期内财政收入占GDP比重达到市场经济发展中国家平均水平的时间表，不断改善国民收入分配格局。二是按照和谐社会的各项目标，依法制定、完善政府财力的预算管理体制、财力配置结构、预算执行有序的规范理财机制，保证各级政府年度存、增量财力用于解决和谐社会的薄弱环节和发展中的利益失衡问题。三是建立转移支付财力规模增长机制和中央、省、市、县四级政府保证增长的责任机制，从法律层面上明确各级政府财力用于区域、城乡、事业协调发展、缩小差距的转移支付财力比例，同时实施违法违规理财责任追究制度。四是建立财政资金使用效果绩效评价机制，在法律监督层面上加强对各级政府财力配置结构、财力使用效率的全程绩效评价，从制度建设上保证资金使用效益的最大化。

3．税收调节分配制度。主要通过税收分配工具，运用直、间接两种税收模式调节行业、企业、阶层、群体间的收入分配差距。一是通过直、间接两种税收模式调节垄断行业超额利润，可考虑实行法人所得税超额累进税率;二是均衡个人所得税，在提高所得税起征点的基础上，实行个人所得税超额累进计征办法，同时加强税源、税基管理，不断扩大个人所得税纳税义务人的范围;三是对高收入阶层的财产分配、生活消费两大行为设计行为调节税，适时开征遗产税、赠予税、财产交易税、房地产超面积使用税、高消费行为的消费税;四是实行社会保障费改税，改依规交纳社会保险费为依法交纳社会保险税，确定税基，统一税率，同时建立社会保险税全社会统筹机制。

4．转移支付分配制度。综合利用财政、价格、利率等分配工具，调节区域、城乡、阶层、群体间的分配差距，在制度层面上作出法律安排，明确转移支付法律规定，以约束各层次主体的分配行为。一是明确财政转移支付规模逐年增长，困难领域、困难地区、困难群体与先进领域、先进地区、富裕阶层实现利益同步增长的政府法律责任，建立公众共享发展成果的法律机制;二是明确价格转移支付对垄断行业、高收入阶层收入的调节作用，以此发挥对政府转移支付的补充作用，政府通过制定价格政策，引导价格收入所产生的价格收益用于保护低收入群体的基本消费利益;三是运用利率分配可以承担转移支付的功能，研究探索实名制存款限额差别利率政策，用以调节高收入阶层与低收入群体间在存款收益上出现的分配差距。

5．社会保障分配制度。主要是进一步完善政府社会保障制度体系和建立政府社会保障与公民商业保险协调机制。一是用法律形式规范社会保障资金的政府、法人、个人三方面来源以及各自的责任与义务;二是提高社会保障统筹层次，统一险种的费基费率，调整统筹内外政策，从来源和发放两个环节建立起独立于企业事业之外的社保机制;三是建立基本养老金、失业保险金、城乡低保对象支付水平与在职职工收入、城镇居民可支配收入协调增长机制、为不断缩小低收入群体与高收入群体间的分配差距提供制度机制保障;四是建立城乡低费率、广覆盖的医疗保障体系，同时建立医疗、住房、取暖、就学救助体系，并作为保障内容纳入社会保障制度体系;五是政府匹配财力引导商业保险进入弱势群体保障保险领域，建立财险、灾险、医疗保险三类险种与政府合作机制，运用政府和商险双重功能保障弱势群体的基本利益，从机制上避免因灾因病返贫而沦为社会底层的社会问题。

6．土地收益分配制度。重点是从制度安排层面上解决好国有土地所有权、使用权和集体土地使用权两大权能收益分配政策。国有土地所有权、使用权收益在国家所有的前提下，一是依法完善政府间的分配关系，合理划分土地及补偿等涉土事权;二是两权收益全额用于涉地城乡居民个人利益补偿和公众认同的公共设施建设;三是制定违法违规土地收益使用范围的处罚制度，从严监督两权收益政府的分配和使用行为。集体土地收益分配，一是完善现行法规，从法律上进一步明确集体土地使用权收益归权属主体农民全额所有;二是使用权转让中的土地价格由市场决定，从制度上纠正政府定价损害农民土地利益的行为;三是使用权收益分配以农民个人权属为主体，集体经济组织不能参与分配或参与分配也要规定不得侵犯农民利益的原则界限;四是政府统一制定失地农民社会保障政策，引导用地单位、同级政府、失地农民共同建立失地保障体系，减轻农民因失地而导致预期收入不确定的心理压力，保证城镇化、工业化进程中的农民利益不受侵害。

7．机会平等的分配制度。低收入群体的贫困不是“制度贫困”，而是“能力贫困”。根除贫困及贫困循环，政府必须做出机会平等首先是教育机会平等的制度安排。这是因为教育具有把公平和效率统一起来的独特功能，已走出贫困的发展中国家的发展实践已充分证明了这一结论。一是研究制定教育投入保障法，从法律上明确教育投入与GDP的比例关系，教育经费与财政收支的比例关系，建立两大比例关系与社会财富同步增长和超前增长机制;二是完善和落实鼓励全社会多元主体投资教育的产权、税收、收费等方面的优惠政策;三是用法律界定各级政府财力用于教育的配置结构，全面实施九年免费义务教育，提高职业教育财政投入规模，使教育成为消除贫困、解决收入差距的主导力量;四是将辖区内公众受教育程度纳入领导干部业绩考核体系，从干部管理制度上建立实行教育机会平等的实现机制，在逐步缩小阶层、群体间个人收入分配差距中，推进和谐社会建设进程。

综上，分配制度建设作为构建社会主义和谐社会的基础性工程，应站在提高党的执政能力和保持国民经济可持续发展的高度，认识和把握社会主义市场经济条件下分配领域的客观规律，从制度、法律、技术三个层面着手研究探索建设分配制度体系，促进社会和谐发展。

【注释】

[1]张美涛．我国社会公平问题的分析与思考．贵州师范大学学报，2004年第3期．

[2]罗归国．科学的发展观呼唤全面的公平观．马克思主义研究，2004年3月．

[3]吴忠民．社会公正论．济南:山东人民出版社，2004．