国企改革是怎么起步的

1．传统国有企业的主要特点和改革难点

农村联产承包责任制取得突破和乡镇企业“异军突起”以后，城市的改革，特别是在国民经济中占绝大多数比重的国有企业的改革怎么进行呢?

众所周知，传统的国有企业实际上是党政机关的附属物。它的基本任务是贯彻执行上级的指示和指令，完成上级下达的经济指标任务，它不对需求负责，而只对上级负责，它不必也不能进行什么创新活动。企业生产什么、生产多少、用什么办法生产、原材料从哪里来、产品销售给谁等都由政府计划机关通过下达计划指令决定。企业管理层的任务就是执行，没有什么自主权。日本经济学家小宫隆太郎向1985年5月11—14日在冲绳召开的“中日经济学术讨论会”上提交的论文《竞争的市场机制和企业的作用》中曾经指出:“我的印象是，中国不存在企业，或者几乎不存在企业。中国的国有企业只能算是党和政府控制下的行政性生产机构，仅仅是一个‘生产单位’或‘车间’。”^[1]这确实是当时的国有企业状况的真实写照。具体地说:

首先，国有企业既没有动力、也没有能力根据自身的利益和市场的需求来自主地做出资源最优配置的决策。它们的行为是纵向地从属于既是所有者、又是指挥者和调节者的上级行政机关。

其次，在党政不分的传统体制下，企业不仅是生产单位，还是政治体系的基层组织，它还承担着广泛的政治社会职能。一些规模大的工厂调侃地形容，它们厂里，除了没有殡仪馆和火葬场，其余什么都有，包括托儿所、派出所、食堂、家属宿舍、学校……国有企业集就业、社会保障和社会救济职能于一身，对其职工提供全方位的社会服务。所以，改革之初，企业普遍存在着机构臃肿、人浮于事的现象，每个企业几乎都有三分之二的富余人员。这就是改革之初最棘手的所谓“企业办社会”的现象。

最后，“铁饭碗”和“大锅饭”是国有企业的普遍现象。国有企业管理人员视同“国家干部”，用同样的方法管理，也就是由国家“包下来”。国有企业职工是“捧着铁饭碗”的。“工人吃企业的大锅饭，企业吃国家的大锅饭”，这也是改革的难点。

以上这些具体现象的描述，如果从理论上再深入分析，国家对国有企业所有权的行使是通过一套横向和纵向分割、权利和责任不对称的组织体系来实现的。国有企业的“婆婆”(上级管理机关)由中央和地方各级政府分担。有的归中央管，有的归地方管。而在每一级政府，经营管理国有企业的权力又被各行政部门分割，例如，涉及投资和生产的决策权由计划委员会、经济委员会行使;企业主要管理人员的任免、考核和监督则由党的组织部门和政府的人事部门进行;财政部门相当于国有企业的总财务部，管理着国有企业的收入和支出，同时，征收税费和利润;工会则成为执行“民主管理”的权力机关。于是，出现了所谓“五龙治水”的状况。各部门按照自身的要求和利益来行使它们被赋予的权力，而并不对企业经营的综合结果承担责任。

匈牙利经济学家科尔奈

至于国有企业与政府的关系，匈牙利经济学家科尔奈将其概括为“软预算约束”(soft budget constraint)。因为不存在市场，企业不必考虑市场供求，也不必面对市场竞争，它们的管理制度和经营方式就是要保证实现政府的目标。为了更易于完成政府的任务目标，他们必须不断地和政府打交道，对决定企业生存发展的主要经济参数(如价格、投资、税收等)进行谈判，讨价还价，以便获得更多的资源供给和改变自己面对的约束条件。“如果企业遇到财务困难，国家将用减税、优化贷款、财务拨款、承担亏损或允许涨价等办法帮助企业来解脱，”“如果这种干预相当频繁，企业的行为准则就会建立在期望干预的基础上。”^[2]直到改革开放以后，每年3月，“两会”(即全国人民代表大会和全国政协委员会)召开期间，人们见到各部委机关大门外车水马龙，那都是各级地方政府来“跑部前进”(调侃语)，求它们的领导出面和相关的主管机关谈判，争项目，争投资。

2．国企改革最初几年的思路——“放权让利”

中国从中共八大开始，考虑调整中央和地方、国家和企业的关系，当时当然没有从资源配置方式是计划抑或市场的角度出发，而只是直观地感到“过度集中”、“地方和企业权力太小”、“企业缺乏经营自主权”等。因此，改革的思路就是“放权让利”或“下放企业”。根据毛泽东在《论十大关系》中提出的“统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”的原则，1958年，中央管理的全部9 300家企业和事业单位中的8 100家被下放给地方政府，中央直属企业在全国工业总产值中的比重由1957年的39．7%下降到了13．8%。但权力下放和“大跃进”导致的混乱迫使中央政府又进行行政集权的调整。1961年至1965年期间，一些国有企业被陆续上收中央，加上新建企业，到1965年，中央企业在工业总产值中的比重又提高到42．2%^[3]。随着权力上收，国有企业原来存在的各种弊病重又出现。1966年，毛泽东再次提出:“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法。”^[4]“文化大革命”中，在“下放就是革命，下放越多越革命”的口号下，又曾经盲目下放过1万多个中央部属企业给地方管理，其中包括大庆油田、鞍钢、武钢、包钢、一汽、二汽等关系到国民经济全局的重点企业。中央直属民用工业企业只剩下142家，在全民所有制工业总产值中所占的比重下降到8%左右。但下放后，生产计划、物资供应仍然按条条纵向下达，地方只管劳动和资金。企业没有得到一点生产经营的自主权，反而造成了中央和地方多头、多层次的混乱管理，经济效益很差。到1976年，全国工业企业资金利润率只及1965年的一半，三分之一的企业亏损，亏损额达到73亿元^[5]。

20世纪70年代末，改革开放伊始，面对国有企业的现状，企业界和经济学界大多认为，国有企业之所以缺乏活力和效率，主要是政府管得过多、统得过死，改革的方向不是下放企业，而应当是“松绑放权”、“扩权让利”。四川省领导首先从农村实行联产承包责任制受到启发，在四川省搞了“扩大企业自主权”试点。1978年10月，四川省首先选择了重庆钢铁厂等6家企业进行“扩大企业自主权”的试点。四川的试点在全国引起了很大的反响，为中央制定推进城市改革的决策提供了重要依据和新鲜经验，但也有不少人对四川的试点有不同看法或表示疑虑。1979年7月13日，国务院发布了5个有关企业扩权试点的文件，对四川的经验表示肯定与支持。这些文件是经过企业、地方干部与财政部等有关部门的激烈争论、达成妥协和共识之后才发布的。此后，国有企业扩权试点开始向全国扩展。1979年底，试点企业有4 200个，1980年发展到6 000个，约占全国预算内工业企业数的16%、产值的60%和利润的70%。经国务院批准，扩权工作从1981年起全面铺开，“扩权”改称为“放权让利”，前者是从企业的角度来说，后者是从国家的角度来说。“放权”就是允许企业管理层自主做出一些过去只能由政府主管部门做出的经营决策，“让利”就是允许国有企业保留利润的一定部分自行支配，以形成“三项基金”，即“职工奖励基金”、“职工福利基金”、“生产发展基金”。1983—1984年的“利改税”改革后，将国有企业上缴财政的大部分利润改以企业所得税、“调节税”等形式向财政缴纳，余下的部分留归企业。这是国企改革最初几年的基本思路。

3．首钢的“承包制”

“放权让利”在一定程度上激发了企业的活力，试点企业实现了“国家多收、企业多留、职工多得”的积极效果。但这种改革的办法还只是“行政权力的转移”，而“行政性分权”对资源配置的优化不起作用。因为生产规模和产品价格仍然是行政命令下达的，又不存在竞争性市场，企业生产经营的绩效缺乏横向的对比。不少企业在“扩权”后，就出现了“工资侵蚀利润”的现象，另外，偏低的留成比例与连年增长的上缴基数失衡，又造成“鞭打快牛”、“先进吃亏”的不合理。1980年，江苏、山东等地运用了农村责任制的关键词“包”字，在部分地方的国营企业和社队企业中试行了以“利润包干”为主要内容的经济责任制。这一做法被国务院肯定后，工业经济责任制开始在全国范围内推广开来，被通俗地称为“包字进城”。

在全国推行以利润包干为主要内容的工业企业经济责任制的过程中，各地出现了不少新做法、新经验。其中，尤以“首钢经验”名气最大。

“首钢”是首都钢铁公司的简称。从1981年起，它在企业内部实行了全员承包责任制，从公司、厂矿一直到车间、班组、个人，采取层层包干的办法，使责、权、利相结合，国家、企业、职工三者利益得到实际的统一，大大地调动了各方面的积极性，提高了经济效益。

“首钢经验”的核心内容被概括为“包、保、核”三个字。“包”即公司对国家实行利润和各项责任的包干，然后将各项包干指标层层分解，落实到各级生产单位直至个人，形成一个完整的“包”的管理体系;“保”即对各承包单位及个人实行互“保”的责任制，从工序到经营、效益的各个环节组成一根环环相扣的链条，以防止因承包而分散，确保总体任务的完成;“核”即严格考核。

首钢的这套做法，在当年就取得了显著的效益。1981年，首钢向国家承包的上缴利润基数是2．7亿元，比历史上实现利润最高的年份还高出9．31%，结果当年实现利润3．16亿元，超额完成了承包任务。1982年，国家正式批准首钢上缴利润实行“递增包干”，递增率暂定为6%;到1983年，由于首钢效益上升的势头很猛，上缴递增率又改为7．2%，并规定国家不再向其投资和拨款，企业在完成上缴任务后，剩余利润由企业支配，用于企业的发展改造、环境治理和改善职工物质文化生活。从1981—1984年，首钢实现了年利润递增20%的高增长，上缴给国家的财政收入增加近一倍;从开始改革试点的1979年算起，企业新增固定资产5亿多元;企业内部职工的工资、奖金和福利也大幅度提高。首钢的管理从单纯抓生产转向了重视经营和经济效益以及重视新产品开发和技术改造。国务院和冶金部于1982年和1983年两次举办大型的首钢经验研究班，向全国推广“首钢经验”。

4．理论界对“放权让利”和企业“承包制”的评析

以“放权让利”和“承包制”为主线的国有企业改革在相当程度上激励了国有企业的活力和自我发展的动力，在各主要行业都出现了一些业绩比较好的企业。但有经济学家(如吴敬琏)从经济学理论上评析，认为“放权让利的改革措施所能达到的成效是十分有限的。这主要是因为放权让利的改革没有改变国有企业的根本制度，……因而也就不可能解决国有企业的各种深层次问题，如目标多元化、所有者职能的横向与纵向分割和权责不对称、预算约束软化等。与此同时，放权让利的改革还由于把‘所有权与经营权的分离’演绎为所有权在国家和企业内部人之间的分割，造成了产权关系的混乱和相当严重的‘内部人控制’问题。”还认为以企业承包制为背景于1988年制定实施的《工业企业法》对所有权与经营权权分离做了一些规定，赋予“法人代表”以一系列“超越支薪经理人职权的权利”，这就给国有企业内部人提供了实现“内部人控制”的法律依据。吴敬琏认为，“在国有企业改制过程中用廉价‘自买自卖’的办法化公为私。在一系列国有企业‘法定代表人’的腐败案件中，都可以发现这种制度混乱引起的有害后果”^[6]。

由于当时人们对公司制度还生疏，而且现代公司制度所要求的基本经济条件和法制环境都不具备。所以，大型国有企业公司化改制的工作直到1994年以后才推进。

5．“打破铁饭碗”与多种经济形式

在“文革”期间，曾有大批的知识青年(当时的初中或高中毕业生)在毛泽东“到农村去”的号召下“上山下乡”，“文革”结束后，他们强烈要求回到城市，回到父母身边，回来继续升学或就业。几年间，回到城市的知识青年上千万。而城市的经济单位又早在50年代中期按照总路线的要求，转变为单一的全民所有制了。毛泽东在《革命的转变和党在过渡时期的总路线》一文中曾明确提出:“总路线的实质，就是使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一的经济基础。”^[7]这时候，本来就“食之者众，生之者寡”的全民所有制企业，根本无法容纳一下子涌现出来的成千上万的劳动力。于是，就业问题成了当时城市的头号社会问题。严酷的现实迫使决策者们不得不突破计划经济的惯性思维，从经济形式和经营方式的多样化着手来广开就业门路。

1980年8月，中共中央召开了全国劳动就业会议，并转发了会议通过的文件《关于进一步做好城镇劳动就业工作》。文件提倡大力发展城镇集体和个体经济，提出了解决城镇就业问题的方针，即:“劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合。”文件要求各地大力扶植兴办各种类型的自负盈亏的合作经济，鼓励和扶植城镇个体经济的发展。1981年7月，国务院又制定了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》。肯定了个体经济的合法地位，划定了个体经营规模界限。文件规定，凡有城镇正式户口的待业青年和退休职工中具有当前社会所必需的技术专长或经营经验的，都可以申请从事个体经营。对个体经营规模的界限，文件规定，一般是一人或家庭经营，必要时经批准可以请1至2个帮手，技术性较强的，可以带不超过5人的徒弟。文件还规定:“允许个体户采用多种多样的经营方式”。这些政策规定使多种经济形式应运而生，有效地广开了就业门路。到1980年年底，全国吸收了651万城镇待业人员就业，其中，各种类型的集体单位招工和补员280万人，占43%;从事个体工商业的40万人，占6%。

多种经济成分的活跃不仅缓解了就业难题，还对生产和流通产生了强有力的刺激作用。从1979年起，城市小商品市场进行开放试点，各种小商品市场在各大中小城市红火起来，发挥了国营商业的补充和辅助作用。1981年10月17日，中共中央、国务院作出了《关于广开就业门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》。《决定》明确:“在社会主义公有制经济占优势的根本前提下，实行多种经济形式和多种经营方式长期并存，是我党的一项战略决策，绝不是一种权宜之计。”《决定》还强调，今后必须着重开辟在集体经济和个体经济中的就业渠道。要求各有关部门“坚决地迅速地”改变那些歧视、限制、打击、并吞集体经济和个体经济的政策措施，代之以引导、鼓励、促进、扶持的政策措施。以后，还针对存在的问题，陆续发文作了各种补充规定。如1983年4月的文件，肯定了“个体工业户是自食其力的劳动者，享有同全民所有制、集体所有制劳动者同等的政治权力和社会地位;规定个体工业户所需原材料，属于计划供应的，由当地商业、供销、物资等部门根据统筹规划、一视同仁的原则，纳入计划，合理分配，并且同国营和集体单位一样享受批发价格;个体工业户的财产所有权和正常的经营活动及正当的收入受法律保护。”这一系列政策措施出台，使城镇集体企业与个体经济获得飞速发展。集体所有制企业职工人数由1978年的2 048万人增加到1983年的2 744万人，增长34%;城镇个体劳动者由1978年的不足15万人增加到231万人，增长14．4倍。到1984年，全国集体企业拥有的固定资产原值达到418．8亿元，为1978年的1．5倍;个体经济的产值也达到了14．8亿元。一些地方还出现了全民、集体、个体经济联营的新形式。

城镇集体经济、个体经济同农村中雨后春笋般出现的乡镇企业一起，成为以后大大小小的民营企业的萌芽。体制外的“增量改革”有效地对体制内的改革起到了促进作用^[8]。

但是，直到1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》，完全没有提到私营经济，只提到“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充”。在允许雇工的大门打开之后，私营经济迅速发展起来，雇工人数也突破了8人限额^[9]。一些人鼓噪，要求加以限制和打击。邓小平的答复是“放两年再看”^[10]。邓小平是想用“不争论”的策略，以便争取时间“大胆地试，大胆地闯。”^[11]1988年4月，七届人大一次会议通过的《宪法修正案》第11条规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益。对私营经济实行引导、监督和管理。”以后，又经过几年争论风云，中共十五大把“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”确定为中华人民共和国的“基本经济制度”，把非公有制经济确定为“我国社会主义市场经济的重要组成部分”。而且，根据“三个有利于”原则，对国民经济的所有制结构进行调整。

【注释】

[1]吴家俊、汪海波编:《经济理论与经济政策》，经济管理出版社，1986年，第328—329页。

[2]科尔奈:《短缺经济学》(下卷)，经济科学出版社，1986年，第279页。

[3]周太和等:《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社，1984年，第70—100页。

[4]毛泽东:“关于农业机械化问题的一封信”，《人民日报》，1977年12月26日。

[5]赵德鑫:《中国近现代经济史(1949—1991)》，河南人民出版社，2003年，第306页。

[6]吴敬琏著:《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社，2010年，第130—131页。

[7]《毛泽东文集》(第6卷)，人民出版社，1999年，第316页。

[8]彭森、陈立等著:《中国经济体制改革重大事件》(课题研究报告印刷本)上册，第98页、第238页。

[9]中共中央书记处研究室经济学家林子力曾援引马克思在《资本论》中的一个算例，用以论证雇工8人以下并不以占有他人劳动为主要生活来源。南斯拉夫也曾援引马克思的计算作为划分剥削与非剥削的界限。

[10]《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社，1993年，第91页。

[11]同上书，第374页。