公共管理中的成本费用控制

第二节　公共管理中的成本费用控制

一、日常公共管理中的成本控制

涉及成本的活动可以分为日常的公共管理与公共项目建设两大块。这里首先讨论日程公共管理中的成本控制问题。现代公共管理研究中，如何提高公共管理的质量，降低公共管理的费用，提高行政效率，一直是各国公共管理在探索的课题。这也说明，行政成本的控制在行政管理中的重要作用。

1．日常行政管理的成本与费用控制，首先是要严格预算。公共管理的经费首先来源于预算。强化预算管理一直是公共管理中成本控制的重点。在西方发达资本主义国家，预算管理相当严格。如在法国，政府的年度预算一经议会通过，任何人都无权改动，必须严格执行；各个政府部门的预算也同样要严格依法执行，即使发生新的项目支出，也必须列入下一年的预算，本年度不得再增加。日本也是如此，议会通过的预算具有法律效力。所以，在日常行政管理的成本控制上，必须加强预算管理。

2．通过精简机构、人员和事权，为公共管理的成本控制奠定基础。由于行政机构没有竞争的压力，自然缺乏控制组织膨胀和权利扩张的动力。而机构与人员的扩张，是行政管理费用上升最为直接的原因。要切实控制行政成本，必须严格控制行政机构和行政人员编制。

精简事权也是控制公共管理成本的一个重要方面。政府应当管什么？理论界争议很大。不同的环境下的答案显然是不同的。但是，当今世界各国政府改革的一个趋势就是能够交给市场机制解决的经济问题，就交给市场处理，能够由非政府的非赢利组织承担的工作，政府就不要揽在手中不放。一句话，小政府、大市场是控制行政费用的一个重要法宝。结合我国今天的现实来看，事权的精简，就是要减少行政审批事项。

3．完善审计监督。政府的预算是否得到合理的执行，除了保证预算的权威性之外，还必须加强审计监督。在公共管理先进的国家，无一不重视审计监督制度的完善。如在日本，负责政府行政开支审计的会计检察院依据宪法设立，独立于政府，主要审计中央财政收支，目的就是为了加强行政管理的支出控制。

4．行政成本的控制，还必须严格控制行政管理中的隐性成本，即要提高公务员的办事效率。行政成本合理性的评价同样是费用支出与办事效率之间的比值。在控制显性支出成本的同时，还应当建立一套合理的程序与制度措施，激励公务员不断提高工作的效率，真正实现成本控制的目的。

二、公共项目建设费用控制

所谓公共项目，就是为提供公共产品而建设的基础设施。公共项目的特点是为了满足社会公众日益增长的文化生活需要，为社会提供使用价值和其他有用效果（即其中有可以用货币计量的部分，也有不能用货币计量而只能以效用来表示的部分），而不是为了获取直接的经济价值。因此，公共项目的投资经济效益主要不是体现在它的营利性水平上，或者说以货币计算的利润上，而是体现在必要性和外部经济性上。从质的规定性来看，它是指资源消耗与社会需要的满足之间的关系；从量的规定性来看，就是用一定的资源消耗获取满足社会需要的使用价值和其他有用效果，或是用最小的资源消耗获取满足社会需要的使用价值和其他有用效果来表示。换句话说，就是其付出的代价与其社会收益程度比较的结果。只要二者之间比较结果是合理的（即以一定的代价获取最大的社会收益）、经济的（即在获取一定的社会收益下所付出的代价最小），公共项目就值得投资建设。

公共项目建设一般具有投资规模大，社会效益为主，经济效益外在性高的特点。因此，公共项目建设的成本控制，必须建立与其相对应的建设项目效益评价方法。

公共项目的经济评价方法一般采用费用效益分析法。这是一种常用的技术经济分析方法，主要用于公共项目和一般工程项目的社会经济效果评价。其基本的原理是根据项目的费用和效益是否可用货币衡量来区分，可分为“收入成本分析法”和“成本效用分析法”两种方法。即凡是可以以货币计算收益的项目，能够计算收入总额的，就可采用“收入成本分析法”进行项目的经济合理性分析；因为公共项目虽然不以赢利为主要目的，但是仍然会有一些项目能够产生一定的货币性收入。这在项目的评价中必须予以考虑。公共项目的收益可划分为直接受益收入和间接受益收入。直接受益收入也称直接投资经济效益，它是指由于公共项目从事生产经营、服务活动直接销售产品、提供劳务供应所获取的销售收入和营业收入。间接受益收入也称间接投资经济效益，它是指由于公共项目从事生产经营、服务活动提供产品服务而使项目之外的受益者获取的受益收入。

如果公共项目的产品成果和劳务无法用货币计量，则可以采取用货币来度量费用，用实物量来表示成果的效用（或效果），并采用“成本效用分析法”来进行项目的效益评价。所谓成本效用分析法就是将公共项目的效用与成本进行比较，用成本效用比率来评价项目投资经济效益的一种方法。成本效用分析法也是费用效益分析在实际中的具体应用。

效用一般有效能、质量、使用价值和受益等形式，它们各自的实物计量单位不同，不具可比性，所以评价效用的标准很难用绝对值来表示，一般采用利用率、完成概率及可靠度等相对指标来表示。应用成本—效用比率来表示项目的社会经济效益，是表示为获得一定效用所需花费的成本（或费用），即“效用”的单位成本。把“效用”作为成本的计算对象，获得一定效用的单位成本越低，表明项目的投资经济效益越好。因此，在多方案选优时应选择单位成本最低的方案。

三、公共项目效益评估中应当遵循的原则

在运用费用效益分析法对公共项目进行经济性评价时，一般应遵循如下三项原则：

1．最有效原则。最有效原则是指当费用不变时（即费用固定），效益最大者为优。也就是说，在规定的成本费用条件下使项目能获得最大的效益。

2．最经济原则。最经济原则是指当效益不变时（即效益固定），则费用最小者为优。也就是说，用最小的代价来获得既定的效益。

3．费用效益比原则。费用效益比原则是指当费用与效益都不固定时，则取效益与费用之比值最大者为优，即单位费用取得的效益最大者为优。