公共管理的质量控制

第二节　公共管理的质量控制

一、公共质量控制的难点

与私人部门相比，公共部门具有一些特殊的地位，提供的服务又具有相当的特殊性，这就导致公共部门质量管理有如下难点：

（一）公共部门的垄断性使其缺乏外部竞争压力

国内外的实践证明，公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。这是因为，竞争给消费者提供了选择的自由，消费者的选择决定着一个企业的生死存亡；正是这种生存威胁迫使企业提高效率和服务质量。相反，垄断意味着排斥和限制竞争，公共部门中的垄断免除了外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。“只此一家，别无分店”，必然导致“皇帝女儿不愁嫁”，“门难进，脸难看，事难办”的结果也就不足为奇了。

（二）公共机构产出的质与量难以测定和量度

公共机构具有目标多元性和目标弹性的特点，许多公共机构的服务性产出往往不像产品那样看得见摸得着，产出的量和质难以测定和量度；公共机构和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性，这使得产出与实际效果之间的关系难以捉摸和度量；公共部门的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。

（三）公众监督的困难

公共机构的垄断性质使得竞争机制难以发挥作用。于是，公众监督控制就成为公共部门提高服务质量的主要途径，但公众对公共部门的监督和控制还难以做到充分和有效。产品质量测定的困难使得公众难以对公共部门产出的优劣做出准确的评判；公共部门在垄断服务的同时也垄断了公共服务方面的信息，公众和民意机关由于缺乏信息而无法对服务质量和水平作出科学地评判；传统公众监督机制具有间接性特征，任何环节出问题都可能导致监督失效。

（四）公共部门工作人员服务意识的不足

政府官员是以代表整个组织的权力和声望的身份行动的，官方角色授予了官员明确的权力，容易导致盛气凌人的态度。更重要的是，许多公共部门的服务是免费提供或以低于成本的价格提供的，这造成了对许多服务的过旺需求，而政府财力有限难以满足社会需求。其结果是：一方面，由于“客源”充足，工作人员不用担心服务态度和服务质量上的差距会失去“顾客”；另一方面，既然资源有限难以充分满足需求，失去部分顾客是必然的，甚至在个别情况下，工作人员会把服务态度不好作为减少顾客、控制开支的一种手段。

（五）公共服务领域顾客的劣势地位

市场竞争不仅会导致资源的有效配置，而且会导致以顾客为中心。公共机构的大多数顾客是被固定的，除非举家迁徙，他们对政府提供的服务几乎没有选择的余地。公共部门中顾客的劣势地位集中表现在住处不对称和地位不平等；集中与分散的不平等——公共部门权力集中，组织严密，而公民作为个人则相对分散，难以有效组织起来争取自己的权益；强制与非强制的不平等——政府公共部门可以合法地使用暴力或暴力威胁手段来贯彻自己的意志，而公民个人则不可能使用强制手段来迫使公共机构达到特定的服务标准；明确与模糊的不平等——政府对公民的要求比较明确、具体，而政府单个机构对公民的责任和义务往往不那么明确和具体；时间上的先后差别——政府以税收来保证公共服务的资源需求，征税在先，服务在后，顾客缺乏“一手交钱，一手交货”的选择和控制手段，在保证服务标准和质量方面更为困难。

要保证公共管理的质量，我们认为，首先必须坚持公众满意这个基准。当今人们已经认识到，公共管理就其本质而言，不是管制而是服务。作为管理对象的社会和公众是公共管理机构环境运行的中心，公共管理机构的职能是满足社会和公众对管理的要求，社会和公众的意愿与要求的满足是公共管理的出发点和归宿点。与企业不同，公共管理的目的不是向社会和公众提供直接的经济价值，而是为他们追求利益和实现价值提供便利条件。因此，评价公共管理机构绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需求。我们将这样一个评价原理称之为服务对象或者说公众满意原理。

以公众满意作为公共管理机构绩效评估的基本尺度，不仅是社会管理权力来源于民众，必须用于为民众服务的本质要求，也是社会民主化进程的表现，更是公共管理改革与发展的客观要求。

如何理解和实现公众满意？我们认为，公众满意就是公共管理的绩效标准由公众确定，公共管理的一切工作必须围绕公众的要求展开。做到这一点，公共管理部门首先必须明确公共管理机构的具体服务对象。因为公共管理机构是一个笼统的概念，在现实生活中，没一个公共管理部门都是具体的，服务于不同的公众群体。公共管理部门如果连自己的服务对象是谁都不清楚，要做到使服务对象满意是不可能的。其次，要了解服务对象的需求结构。满意是指行为主体的内在需求得到满足以后而产生的内心愉悦，以及对满足需求的服务行为及其提供者表示认可支持的一种主观心理状态。要测评服务对象的满意程度，应当先了解服务对象的需求结构，并加以分析、综合、归类，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体指标体系。在我国的公共管理中，普遍存在着考核指标完成情况良好，而服务对象满意程度不高的矛盾现象。原因何在？一个重要的原因是我国评价公共管理部门绩效的指标大多数是上级确定的，上级评价的。在这些评价指标中，一些指标如国民生产总值、经济增长速度、人均纯收入，看起来相当重要，但是与服务对象的需求结构不相切合，关系疏远。所以，出现上级满意而公众不满意的部门就十分自然了。为了解决这样的问题，一些地方提出民心工程，解决公众最关心的问题，建设老百姓最需要的工程，的确是一个重要的转变。

二、公共部门质量控制的主要机制

从国际管理实践来看，公共部门质量管理的机制和途径可以划分为如下四种主要类型：

（一）政府部门质量管理的商业途径

所谓政府部门质量管理的商业途径，就是把工商企业质量管理的原则、方法和技术移植到公共部门。但质量管理的商业途径是否适用于公共部门，目前尚未争议。

（1）质量认证。质量认证是“由可以充分信任的第三方证实某一经鉴定的产品或服务符合特定标准或技术规范的活动”。通行的有国际质量认证体系如ISO9000，针对服务业的ISO9004－2等，区域质量认证体系如欧盟的EN29000和国家质量认证体系如英国的BS5750等。公共部门引进质量认证的有美国、英国、芬兰等国家，涉及到社区管理、社会福利和医疗卫生等领域。

（2）全面质量管理（TQM）。全面质量管理是20世纪60年代出现的质量管理技术，随后在企业中得到广泛地应用。全面质量管理的步骤和实施程序在不断发展变化，但其基本理论包括全面对待质量，顾客至上，预防为主，用数据控制和指挥等。可以说，全面质量管理是国外公共部门应用最广泛的质量管理技术。

（3）基准比较。基准比较又称“最佳实践基准比较”，类似于通常所说的“对照先进（即基准），寻找差距，改进质量”，但在操作上有一系列严格的程序和规范。基准比较技术最初是由美国施乐公司发明的，在实践中取得巨大成功并在企业管理中得到广泛应用。欧洲14个国家正在应用这一管理技术，建立适用于公共部门基准比较的“业务卓越模型”。

（4）业务流程重塑（BPR）。业务流程重塑的前提是把组织视为一系列与顾客相关的核心业务（或与顾客相关的核心业务的集合），而不是一个不同职能的集合。其特点是运用一系列技术和手段，围绕“与顾客相关的核心业务”进行组织工作流程的重塑，而不是像过去一样，着眼于承担不同职能的下属组织之间的调整和协调。

（二）政府部门质量管理的专业途径

质量管理的专业途径即注重专家的知识和技能，发挥专家的作用来提高质量。

（1）同行评审。专业性强的领域的工作质量需要同行评判，它适用于普通公民对质量优劣难以作出判断的政府管理和公共服务领域。同行评审在大学教育、医疗卫生等公共服务领域得到广泛应用。目前的发展趋势是：强调外部专家的作用而非依赖内部专家；评审过程尽可能做到“双向匿名”，保证客观公正；评审程序规范化并提供具体的、结构性的评审标准；评审结果公开。

（2）监察巡视。监察巡视在操作程序上与同行评审相似。两者的主要区别在于：监察巡视具有专门的机构和工作人员；监察巡视员完全独立于监察者且从资深专家中选拔；监察机构和人员要向上级或权力机关提供监察报告。从国际实践看，监察巡视的主体是审计机关，主要形式是效能审计或效能监察。

（3）结果预算。结果预算又称结果导向的预算制度，它是利用绩效评估和财务管理方面的专业知识推进质量提高的机制。传统预算实际上奖励的是失败者和“能够证明开支合理性的人而不是节约的人”。结果取向的预算制度即按照管理活动的实际效果和顾客满意程度拨款，是从资源配置上对成功者和赢得顾客满意者的奖励。

（三）政府部门质量管理的市场机制

鉴于垄断和非市场特性是造成公共部门出现质量困境的主要原因，市场机制就成为公共部门提供质量的有效途径。

（1）非管制化政府模式。这一模式的核心是限制政府部门的管制、审批和干预权力，从制度上减少官员寻租和侵害顾客的机会；限制官员的自由裁量权，强调义务和权力的统一——官员审批不仅仅是一种权力，而且是一种义务，当申请者符合条件时，拒绝批准要作出合理解释并承担责任。

（2）完善市场竞争机制。它主要针对公共事业单位。指导思想是打破垄断，给顾客自由选择的机会，靠顾客自由选择带来的压力来提高服务质量。市场竞争机制的具体形式有建立新的竞争实体、经营范围分割、控制比例限制、开放基础设施、价格控制、标尺竞争和经营分散化等。

（3）公共服务竞争机制的引入。具体形式有公私之间的竞争如合同出租制、市场检验等，公共部门内部的竞争如客户竞争、内部市场制度等等。

如果说其他质量管理机制侧重于提高质量的方法，市场机制则触及到提高质量的动力问题，即依靠竞争机制迫使公共部门提高服务质量。

三、公共服务质量控制的关键工作

提高公共管理的质量，与提高企业产品与服务的质量相比，可以说要困难一些。因为大多数公共管理部门都具有垄断地位，没有竞争的压力，也就没有改进服务质量的动力。但是，这并不等于公共管理部门就没有提高质量的道路与途径。当今提高公共管理部门工作与服务质量的一个基本的思想就是尽可能地引进市场或准市场的机制，如日本各级政府的行政改革就提出了全面引入企业的考核与评价机制。我们认为，将公共管理完全市场化是不可能的。但是，从各个方面引进企业机制，就质量控制而言，应当重视建立如下三大机制：

（一）标准化管理

过去相当长一段时间内，人们都认为管理工作是难于标准化的。在实践探索中，人们认识到这样一种观念是偏颇的。管理工作，特别是政府的行政管理工作，程序化特点明显，基本上可以进行标准化的管理与控制。特别是国际标准化组织推出了ISO9000系列之后，管理工作的程序化、标准化有了规范的版本，行政管理质量控制的标准化就十分容易了。我国目前相当一部分政府部门在贯彻与推行ISO9000系列控制标准。笔者认为这是一个良好的开端。在公共管理与服务中，工作与服务质量的控制，同样可以应用标准化的质量控制体系。就我国今天的现实而言，就是要破除只有企业的产品与服务的质量控制可以应用标准化机制的偏见，在公共管理实践中积极探索标准化的质量控制方法。

（二）行业运营

公共服务除具有一般的服务特性外，还具有自己的特殊性：①公共服务的区域性供求矛盾特别突出（如能源、交通等）；②相关因素多，所涉及的竞争具有特殊性和复杂性；③公共服务设施具有先天刚性，转换成本极高。这些一般服务特性和自身的特殊性使得公共服务长期漠视用户的需求，并使产品的用户需求导向弱化。产品特性及其组合与用户需求匹配的失衡造成用户利益的隐性损失，使得用户满意程度降低，从而削弱了公共服务的运营效率。为此，公共服务机构必须借助于用户满意理念来指导其具体的运营活动。

（三）文化驱动

公共管理组织与其他的组织一样，有自己的组织文化，而且管理者也应当注意运用组织文化促进公共管理与服务的质量提高。一个公共管理组织，如果缺乏先进的组织文化，长期漠视公众的利益，不仅对外不能使公众满意，而且对内也极大地涣散了组织的凝聚力，破坏了组织健康发展的正常机理。公共管理机构要想在市场经济条件下获得长期持续的健康发展，提高公众的满意度，就必须结合组织的实际创造能够凝聚人心，促进改组工作效率的组织文化，进而促进组织提高其市场适应能力。

四、公共服务质量控制的组织基础

（一）建立一支高素质的公共管理职员队伍

同任何有组织的活动一样，人是公共管理中最重要的资源，是决定公共管理服务质量最为重要的因素。特别是公共管理服务，与一般的商业性的服务不同的是，提供服务的公共管理人员与接受服务的公众事实上处于不平等的地位。因此，高质量的公共管理服务对人才的要求更为严格。他们除了要满足达到一般服务质量所必须的知识技能、服务技巧之外，还必须注意以下三个方面：

1．管理人员的个性适宜。对绝大多数公共管理部门而言，大部分工作岗位需要经常与公众密切接触，直接为公众服务。在具体的服务过程中，仅仅只有有限的规范是不可能满足各种服务对象的特定要求的。在公共管理的过程中，必须充分发挥主动性和积极性，针对不同的顾客提供有针对性的服务。此外，还要态度良好，能够为公众所接受。

2．加强培训，不断更新公共管理的知识和技能。不断地、密集地和全面地培训是服务质量体系要素得以有效实施的前提。培训的课程要因职位不同而有所差异。与公众直接接触的员工所需的培训，与在办公室工作的人有很大的不同。除正式的培训以外，公共管理部门还可以通过社会化过程来培训员工。如通过同事和上司示范工作诀窍，传授应有的价值观和服务态度等。不管是采用正式的或非正式的方式，对所有员工的培训都必须前后一贯，并要符合公共管理部门发展战略、经营策略、文化和人事政策。

3．恰当的激励。服务质量体系要求对员工进行适当的激励。管理服务要求员工充满热情，艺术性地处理原则性与灵活性的关系。激励是一种正式的鼓励和赞美，可以通过激励鼓舞所有的员工。要员工维持持久的积极性，保持公共管理部门的服务质量，还要注意合理设计公务员的职业生涯，让他们可以预期未来的发展。这样，才可能使员工具有长期的积极性。

（二）服务手段现代化

大多数人认为公共管理部门仅仅靠人的劳动，不需要太多的资本投入。其实这种看法是片面的。在公共管理中，由于个人的行为受个人情绪、感情等多方面的因素的影响比较突出，难于始终如一的保证高质量、高水平的服务。在一些可以利用其他手段替代的工作领域，应当尽可能用这样一种替代。如当今发展迅速的电子政务、电子政府就是一种趋势。通过电子化的公共管理服务手段，不仅可以提高公共管理的时间效率、办理事务的准确性；而且还可以解决部分以权谋私、服务不规范，质量不可靠等一系列人为的质量问题。

此外，广义的公共服务还包括非特定的公共产品的提供，如公园、道路、消防等，这些更需要相当基础的物质条件保障。这些基础设施及设备建设需要投入大量的资金，这些基础设施及设备包括：基本的装修和服务工具，有关顾客的信息系统，管理的通讯网络，备用物资的储备等。